市场法治化：一个制度化建设的视角，本文主要内容关键词为：法治论文,视角论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F045.5 文献标识码：A文章编号：1000—8594（2006）02—0026—03
制度化建设是经济市场化的延伸，是国家法治化的深化。无论是在市场经济与法治、法规和法制关系的探讨上，还是在评判市场经济的好坏标准上，制度建设和制度设计及制度创新在其中占据关键地位。从某种意义上说，也是市场与法治相互关系中的核心纽带。在中国经济发展和市场经济体制在望，并到了以实现“全面建设小康社会”为目标的新时期，在理论上探讨市场与法治之间的关系，凸显制度建设在市场和法治环境中地位和角色转变，既是理论界学者们需要研究的新命题，也是社会主义发展实践中面临的现实问题。
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制度是人类相互交往的规则，使人们的行为更可预见并由此促进着劳动分工和财富创造。制度，一方面要有效能；另一方面隐含着对违规行为的惩罚。“制度”和“规则”这两个词通常互换使用。人类社会的相互交往，包括经济生活中的相互交往，都依赖某种信任。信任以一种秩序为基础。而要维护这种秩序，就要依靠各种禁止不可预见和机会主义行为的规则。我们称这些规则为“制度”[1](P3)。制度在协调个人的行动上发挥着关键作用。广义的制度包括正式的和非正式的规则，这些规则约束人的行动，决定人的激励，影响资源配置的效率，从而与经济发展和社会变革密切相关。当经济环境和经济秩序带来经济的高增长和高效率时，就意味着一个有利经济发展的制度有可能建立起来。现代经济建设是一个复杂的演化系统，在满足人类丰富而多元的目的上，它的效能依赖于各种制度的建设。制度保护个人的自由领域，帮助人们建立一种社会秩序，以避免或缓和利益冲突，并由此促进着经济繁荣和社会进步。制度的基础、演化、内容、连贯性和强制执行，使我们深入地了解到许多关键的经济现象，如市场如何发挥积极效应，经济怎样持续稳定地增长。随着经济市场化国家法治化目标的逐步实现，人们日趋意识到：“制度已构成为关键的社会资本”[1](P7)。
市场法治化建设中的制度分析是思维反思我国社会主义改革实践的一种角度。其重点不在于论证制度是什么，重要的在于说明制度在市场经济秩序中不可或缺的作用，制度与发展的内在关联性和互动关系。从制度建设入手解决市场秩序和发展的问题，主要还是由中国市场经济发展的实践使然。从世界经济发展的普遍规律看，市场经济是有好坏之分的。对这一问题的认识是在21世纪初期源于中国当时经济环境的转变。自20世纪80年代改革开放到90年代末，中国学术理论界的注意力集中在计划与市场之争上，争论的焦点主要是围绕计划与市场这两种经济体制的各自优劣展开比较。因为这是当时中国经济现实中的主要矛盾。“在计划经济方式和市场经济方式之下，如何进行资源配置是明显不同的。计划经济方式下，主要是由政府部门做出决策来配置资源，而在市场经济中，主要靠市场自己来实施对资源的配置。”[2] 社会主义社会从计划经济向市场经济转型，首先需要论证的是为什么市场经济比计划经济在整体上具有优势，计划经济制度的弊端和市场经济的潜在制度优势是怎样的。研究得出的结论就是，把市场经济体制建立起来，用它代替计划经济，这样经济建设就能够顺利发展了。虽然1992年我国正式确定要建立“社会主义市场经济”，但在那时，人们对市场经济的认知度还是比较模糊的。对于市场经济中出现的负面效应往往大多是归结于市场体制不健全、不完善，经济改革不彻底所致。在世纪之交，市场经济体制在望，基本框架已经形成时，我们又面临新的挑战。发现这个问题远非我们以前想象的那么简单，它再次遇到了许多棘手的难题，而且这些问题并不是仅仅靠经济理论所能够解决的。这就证明了一个事实，过去的那种说法实际回避了较深层次的理论问题和现实问题。这就是一个以往理论研究中没有引起人们足够重视，或是说至少没有意识到其深层意蕴为何物，说明人们的思想认识还未升华到理论思维的自觉高度。这就是后来逐步浮出水面，人们越来越多提及的话题——制度建设。
综观世界强国兴盛之路，制度完善和法制健全与否，它与一个国家能否社会稳定、经济繁荣，能否协调发展、长治久安息息相关。历史上，当上层建筑阻碍了生产力发展，一些深虑远见的政治统治者就能及时发现制度缺陷，适应时代发展需要，革故鼎新，促使国家走向强盛。当代，随着时代进步，制度建设和法律法规的重要性日益凸显。追溯古代时期，虽然人治居主导地位，但法治因素已逐渐浮出水面，对人类的社会行为进行约束和规范。近代以来，契约制不断普及推广，法律制度不断健全，法治经验日趋丰富，法治社会愈来愈重要，并逐渐成为许多国家治国之道的有力手段之一。特别是工业革命以来，日益发达的社会分工和市场体系创造了越来越多的契约形式。自由雇佣劳动制度的确立，使得劳动与雇佣的关系成为一种通过契约发生的自由雇佣与被雇佣的关系。这时契约自由作为一项法律原则，通过国家的有关法律制度得到了实施。此时的市场与法治已不再停留于理论层面上，而是转变为市场经济法治化的现实。古往今来，各个国家对制度建设的认识有深有浅，对法治法规重视程度也轻重不一。但它们有一个共同特征，这就是努力建设符合本国国情和实际的法律制度，并将之作为调整本国经济社会关系的手段和工具。正如马克斯·韦伯所说：“近代合理的资本主义，不仅需要生产的技术手段，还需要一种可靠的法律制度和一种依据正式规章的行政管理制度，如果没有它们，一种不正常的、阴暗的、投机的和单纯以营利为目的的资本主义以及其他各种为政治所左右的资本主义便可能产生。”[3] 与繁荣市场经济国家内的政府比较，存在于第三世界的规模巨大的非正规经济，不仅证明了政府试图推行远远为多的违反市场规律的政策，而且证明了这些政策在长期内所导致的第三世界政府腐败无效的程度之深[4](P85)。这就为发展中国家的政府治理和经济政策提供了一个有意义的研究视角，并且昭示出这样一条定律：通过法律法规才能维护社会经济秩序，保证国泰民安和社会长治久安；通过法律确立基本经济规则，才能保证经济有序高效稳定运行，以维护社会秩序，保证社会稳定，促进经济繁荣。
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关于市场与制度的关系，涵盖了经济与制度之间的双向关系，它既重视制度对经济的影响，也关注制度在经济经验影响下的发展。什么东西使一些市场经济国家变得富裕而其他国家变得贫困？一个国家到底需要什么样的政策和制度？美国著名学者曼瑟·奥尔森认为，经济成功要有两个必要条件：一是要有对所有人都稳定的且界定清晰的财产权利和公正的契约执行权利；另一个必要条件是没有掠夺行为。这些条件以及由之而来的最好的经济效果，在那些制度能够使权威性的决策服从全局而不是狭隘利益，以及权利得到完全尊重的民主国家中，出现的可靠性最大。这些制度安排揭示了政府经济增长的类型。需要增长的复杂市场的发展不能没有政府。没有民主政治制度的约束，就很难发展可信的财产或者契约的执行体制[4](P2)。我们是否可以做一形象的比喻：市场关心的是如何把“蛋糕”做得更大，而制度的任务就是如何把“蛋糕”切得更好。现代市场经济从经济本身出发，它需要法律、规则和制度，市场经济实质就是法治经济。市场如果无法可依，没有约束，没有规范，没有制度，就必然造成无秩和混乱，“蛋糕”是不可能做大的，甚至做的是馊蛋糕。各个国家都期望建立好的市场经济。所谓好的市场经济是建立在公正、透明的游戏规则和制度之上的。
从目前世界上看，真正建立起规范的市场经济的国家并不多，许多国家依然在无秩序的、无规范的、无制度约束的市场经济的陷阱中困惑挣扎。从计划向市场转型的国家落入市场经济陷阱的概率较高，究其原因就在于，它们普遍存在“制度性缺陷”。制度建设是经济发展较深层次的重要原因。虽然制度不是决定经济发展的惟一因素，但是，它是一个非常关键的要素，也是分析论述好市场经济和坏市场经济的焦点问题。中国著名的经济学家吴敬琏提出的观点认为，这些国家“改革是在保持原有行政权力体系的条件下从上到下推进的，在利益结构大调整的过程中，某些拥有行政权力的人往往有方便的条件利用手中的权力牟取私利。如果一个国家建立了有效的民主制度和法治环境，抑制权力资本的能力就会强得多。反之，一个国家虽然能够在一段时间内取得一定程度的经济成就，但终究会因为法治不行而落入坏的市场经济，或称权贵资本主义的泥坑。这样的市场经济至少存在三个问题：第一，政策的随意性增大了经济活动的不确定性，导致经济活动缺乏效率；第二，政府官员的行为缺乏规范与约束，导致权利的滥用、腐败和社会不公；第三，公民的基本权益缺乏保障，公民缺乏安全感和经济活动的积极性，经济缺乏长期的活力[5]。问题出在哪里？究竟是什么原因造成这些现象？这是引发我们不得不思考的问题。“问题的产生还在于制度。在过去20多年间，中国无论经济制度还是政治制度都颇有变革，但至今离现代市场经济还有很大距离。”[6] 因此，从某种程度上说，制度决定着市场经济的好坏。
如果我们从制度建设的角度来分析制度所要解决的市场经济中的根本问题，无非是约束两种利益集团的行为：即经济人的行为与政府的行为。从本质上说经济人的行为是机会主义的，政府的行为是利己主义的。市场经济的基础是分散决策，由此造就了经济人的机会主义天性，为扩大自己的利益，他们不惜去损害他人的经济利益。如果坑蒙拐骗不受惩罚，实际就是纵容，违反承诺不受制裁，守信誉就会失去吸引力。亚当·斯密曾把市场经济形容为“看不见的手”，市场的神奇作用就在于把个人的自利行为转化为社会共同财富。当我们进一步研究就会发现，市场并不是总能实现这一奇妙结果，自由竞争不能解决所有问题。正如美国著名经济学家、2001年诺贝尔奖获得者斯蒂格利茨在2004年中国发展高层论坛提出：“市场经济并不是万能的，‘市场经济的手’之所以看不见，是因为市场经济并不是完全有效率的。不仅在经济上有失败，还产生了不公平的现象，以及道德的丧失。”[7] 若要实现市场的积极作用并非简单，它需要一定的条件。
第一，市场制度化建设需要解决的问题是经济人必须被约束。经济人如果没有制度的约束，就是机会主义者，市场将是无序的。经济人之间为各自经济利益的最大化展开激烈残酷的竞争，结局往往是相互伤害，而不是互补互利。经济人只有在一系列制度的约束下，才能保障他们的行为在自己利益的驱动下，客观上承担起对社会的责任。怎样约束经济人？由谁来约束经济人？一是靠经济人自己的声誉，他们基于个人的名声，以获得更多的图利机会也许会考虑遵守经济秩序；二是依靠“诚信”这一社会上非正式的习俗来规范，诚信是一种“社会资本”或民众共享的信仰。“在现代市场经济中，虽然个人声誉和社会诚信起很大作用，但它们对维持大量的、复杂的交易是远远不够的。产权的保护、合同的实施、适当的监管需要一个执行规则的第三者。这个第三者便是政府。为了维持市场秩序，引入政府是必然的。”[8] 关于政府作用的探讨已形成这样的公识，在使开发努力获得成功方面，政府可以起到核心的作用。但是同时，我们也知道政府不恰当的介入是非常有害的。问题的关键不是政府人员的数量和预算额度，而是政府的活动领域和活动效率。各国政府的效率因其活动领域而大相径庭。
第二，市场制度化建设需要解决的问题是政府也必须被约束。政府要做到使市场有秩序，就必须保护产权不受强势力的侵害；还要保障经济合同公正地实施；它还要建立竞争的秩序，进行适当的监管。正如米尔顿·弗里德曼提出的观点认为：“政府应维护法律和秩序，界定产权，充当我们修改产权和其他经济博弈规则的工具，裁决在解释规则上出现的争端，强制执行契约，促进竞争，提供一个货币框架，从事抵消技术垄断的活动，克服各种被公认为十分重要因而须对其实施政府干预的邻域效应（neighbourhood effects）——这样一种政府无疑有很重要的职能要履行。”[1](P375) 但是当政府在履行自己的职能发挥作用时，又带来了新的问题：政府的权力具有双重性，政府既可以用它的权力去建立、规范市场经济秩序和制度，政府也可以用它的权力去破坏和做不利于市场经济秩序的事情。由此把政府推向“两难”的尴尬境地：太软弱的政府不好，因为它不能解决第一个问题；但太强势的政府也不好，因为它不能解决第二个问题。“有两个基本原因使人们对政府的滥用权力极为忧虑。一是政府的垄断性强制权力。本来，赋予政府垄断的‘守夜人’职能是为了节省成本，但是这一垄断性强制权力自然使经济人受到政府的威胁。二是政府并不是由一个人组成的，而是一个庞大的组织，即使有些官员是为了公共利益的，却不能保证所有官员都这样。”[8] 这就论证了一个观点，如果政府不受到约束，它就可以拿手中的权力换取自己的利益，以权谋私，为所欲为。政府在决定应回避的领域时重要的问题是，通过制定法规来禁止这些领域的政府行为。因此，通过制度的方式来约束政府行为，是现代社会的制度创新。
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何种制度才能比较好地解决既能约束经济人，又发挥政府的作用，但同时又能约束政府滥用权力呢？人类文明在长期的艰难探索中找到了制度创新之策，这就是法治（rule of law）。法治是建设好的市场和好的政府的制度保障。“法治要实现第三者执法，以国家权力来保护私有财产以及合同的执行。在市场从人格化到非人格化的演变过程中，政府必须是有效的。这是关键中的关键。不过，虽然政府不能不‘强’，但如果‘过强’，也可能使公众利益受损。我认为取得平衡的关键是发挥法治的作用，由人民来监督政府。中国的制度变迁一定要朝向更加民主法治化的方向演进。”[6] 法治就是要求经济人和政府都置于法治的框架之中，二者必须受到法律的制约。法律通过政府保护产权，遵守合同，维护市场的经济秩序，但同时法律也约束政府。若是政府居于法律之上，没有法律约束的政府本质上是无限政府。在法治国家，法治下的政府在法律之下，政府的行为受法律制约，在这样的条件下，重要的是法治造就了一个有限政府和有效政府，这也是能否建立一个好的市场经济的重要因素。法治塑造了制度。构成法治基础的基本观念是，政治权力的运用只能以法律为基础并处于法律的约束之下，必须有一些实体性制度和程序性制度来保护民众自由权和经济自由权，使其免受权力机构的任意干预。作为约束市场经济人和政府机制的法治来说，它是制度建设中在目前最好的制度选择。在我国经济发展的现阶段，法治建设可以比较直接而且效用比较高地推动好的市场经济的建立，其中存有很多拓展空间，推动法治建设是可以有所作为的。因此，法治是人类的制度创新，是约束政府和经济人的有效方式，是好的市场经济的制度基础，是造就有效且有限政府的制度框架，从长期的发展战略看，人们的整体经济利益和总体社会效益在法治建设中都将获取利益最大化原则。
综上所述，发展经济建设，促进经济繁荣必须实现经济市场化和国家法治化的根本目标，而制度是由可能到现实的一个解。制度通过制度建设、制度设计和制度创新可以带来经济的繁荣，社会的稳定；没有制度或制度建设滞后，国家就会陷入混乱无序状态，矛盾重重，停滞不前。这就是发展与制度的基本关系，也是社会发展到一定阶段必然要进行制度建设和制度创新的关键所在。
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