制度供求的错位：农民工社会保险困境解析，本文主要内容关键词为：社会保险论文,农民工论文,困境论文,制度论文,供求论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农民工是我国改革开放以来城市化、工业化过程中出现的一个特殊社会群体。目前，农民工已经成为我国产业工人的主体。相关资料表明，农民工人数已占产业工人总数的60%以上。目前90%以上的采矿工、80%以上的建筑工、70%以上的纺织工都是农民工。而流动在城市的农民工就有1.2亿人之多。
长期以来，农民工被排除在城市社会保险制度体系之外，是城市中的弱势群体。现在，为农民工建立社会保险已经基本成为政府、农民工乃至农民工雇用单位等的共识。虽然一些人担心为农民工建立社会保险，会抬高劳动力价格，从而削弱我国在国际经济竞争中的比较优势。但相关实证研究表明，给农民工建立社会保险，虽然会在一定程度上抬高劳动力价格，但我国在国际经济竞争中仍然具有很强的劳动力价格优势（王德文、蔡昉等，2005）。另外，从制度伦理的角度来看，为农民工建立社会保险，才能体现制度公平性，让广大人民共享经济发展成果，才符合建立社会主义和谐社会的根本要求。
自1998年广东省颁布《广东省社会养老保险条例》，将农民工纳入城镇职工社会养老保险体系试点以来，中央政府和一些地方政府陆续出台了一系列建立农民工社会保险制度的相关政策。由于缺乏统一的中央政策，各地农民工社会保险目前尚处于起步阶段，存在多种模式并存的局面。如上海市实行农民工综合社会保险政策，将各种社会保险险种一次性纳入农民工社会保险。而大多数城市则采用现行城市社会保险制度直接扩面的办法，为农民工办理养老保险、医疗保险和工伤保险3大社会保险。所谓直接扩面，就是将农民工直接纳入城市现行社会保险制度体系之中。但由此却导致了一个比较突出的问题：农民工参保率低、退保率高。
1、困境：农民工参保率低、退保率高
农民工社会保险参保率低。劳动和社会保障部调查资料显示，目前我国1亿多农民工社会基本养老保险总体参保率仅为15%，并且参保者中能够按照现行政策规定达到15年以上缴费并工作到退休年限领取养老保险金的人数更少。在社会医疗保险方面，农民工总体参保率更低，仅为10%。而在失业保险与生育保险方面，农民工则基本没有参加这两项保险。
农民工社会保险退保率高。一方面是农民工社会保险参保率低，另一方面，综合各种相关资料又显示，参与城市社会保险的农民工退保率却很高，并且还在逐年攀升。福州市2005年有10多万农民工参加养老保险，但当年退保的农民工就达4万人，退保率高达40%左右。另据有关资料，截止2004年末，广东省农民工社会基本养老保险参保人数为421万人，而2004年农民工退保人数为142万人。广东省东莞市2005年有105万农民工参加社会基本养老保险，但该年就有40万人退保，退保率也为40%左右。
2、农民工参保率低、退保率高原因分析
2.1 农民工参保率低、退保率高并不表示其不需要社会保险
农民工在城市里要遇到各种社会风险。其一，农民工要遭遇失业风险。李强、唐壮2002年对在北京务工的农民工调查表明，农民工是城市中失业比率最高、失业最频繁的群体。2002年农民工遇到过失业问题的比例为45.4%。失业中，最长失业为 1～2个月的占55.5%，失业3～5个月的占 25.2%，失业6～11个月的占12.6%，失业12个月及以上的占6.7%。失业使许多农民工生活陷入困难。其二，农民工要遭遇疾病风险。虽然大多数农民工为青壮年，但其往往从事高强度的体力劳动，居住、饮食等生活条件差，所以疾病发生率较高。李强、唐壮的调查表明，2002年生过病的农民工比例为46%，其中生过3次及以上疾病的农民工比例为17%。在疾病医治花费方面，农民工人均支出为891.88元。他们的调查数据还显示，93%的农民工生病后用工单位分文未付，只有7%的人得到过用工单位支付的部分药费。其三，农民工面临养老保险困境。农民工年轻力壮的时候在城市务工，而当他们因为伤残丧失劳动能力或者年龄较大时，不得不离城回乡。现行制度导致农村把青壮年劳动力输送到城镇，而城镇却把伤残病弱的农民工退到农村，把抚育子女、赡养老人等社会负担都抛给农村，是一种城乡不等价、不合理的交换形式，也是城乡差距日益扩大的重要原因（陆学艺，2003）。
由于城市农民工面临如此高的社会风险，故其需要社会保险的意愿十分强烈。已有许多针对农民工社会保险要求的实际调查充分表明这一点。如李群、吴晓欢等(2005)对北京、上海、江苏、浙江、山东、广东等东部10个省、市的农民工大样本调查显示，农民工在城市生活面临着各种社会风险，他们很需要工伤保险、医疗保险、失业保险、养老保险等社会保险。可见，目前农民工参保率低、退保率高的现象并不意味着农民工不需要社会保险。
2.2 现行城市社会保险制度不符合农民工需求
2.2.1 现行城市社会保险制度不符合农民工流动性大的特点
农民工群体具有流动性大的特点。据劳动和社会保障部有关调查资料，仅有20%～30%的城市农民工在一个单位工作满3年以上。而绝大多数城市采用现行城市社会保险制度直接扩面的办法，将农民工纳入进来，不符合农民工流动性大的群体特点。这里以社会保险中最为重要的养老保险为例来予以说明。按照城市现行养老保险制度规定，参保农民工在男年满60周岁、女年满55周岁，累计缴纳满15年以上，可按规定领取基本养老保险金。这种规定对农民工而言很不现实。
其一，城乡社会养老保险存在割裂。虽然大多数农民工是青壮年，但是他们一般很难在城市工作15年以上，待他们年龄超过40、50岁的时候，大多数会回到农村生活。而目前，农村社会养老保险尚处在艰难初创阶段，覆盖面极小。这意味着，如农民工户口所在农村地区尚未建立养老保险，则农民工就无法将自己原先在城市的养老保险转回去。即便是一些农村建立了养老保险，也与城市存在制度性的分割，很难得到转移。
其二，城市之间社会养老保险存在割裂。农民工流动性大，工作地点很不稳定，他们经常在不同城市间流动寻找工作机会。而当前我国城市社会保险制度是各自为营，统筹层次低，导致了农民工在不同城市流动就业时，难以将在原先就业城市建立的社会保险移转到目前所在的就业城市。至于农民工以后还会不会继续回到原先的城市打工，则充满了不确定性。于是，他们不得不将自己在原先就业城市的社会养老保险账户注销掉，忍受不能提走养老保险统筹账户资金的损失，只能提走个人账户资金。可见，城乡、城市之间社会保险制度的割裂，不符合农民工群体流动性大的基本特征。
2.2.2 现行城市社会保险缴费比例过高，不符合农民工收入水平低的特点
由于城市的制度性歧视和人力资本低等因素的共同作用，农民工就业主要分布在城市次级劳动力市场的劳动密集型行业和非正规就业部门，收入水平要比城市居民低许多且很不稳定。而现有城市社会保险制度基本上规定农民工按照与城镇居民一样的标准缴纳各种社会保险费用，这对他们来说是比较重的负担。如广州市农民工月工资不足1000元，农民工仅参加养老保险，每月就需交纳100元，占其工资的10%左右。这对于大多数农民工来说是笔不小的数目，他们维持城市生活已捉襟见肘，难以承受这么高的社会保险。
大多数地方为便于操作，规定办理社会保险需要按照基数缴费。如浙江省规定，职工缴费工资低于上一年度全省职工月平均工资60%的，按全省职工月平均工资60%确定。广州市则规定，按照月平均工资55%的基数缴费。这对那些月工资水平低于当地职工月平均工资缴费基数比例的农民工来说，实际上提高了他们的社会保险缴费比例，加重了缴费负担。2003年，广州市职工月平均工资为2353元，按照基数是月平均工资的55%计算，即1294元。该市农民工每月按8%的养老保险个人应缴比例计算，个人需要缴费103元。而实际上，当年在广州市的农民工月平均工资还不到1000元。
在这样的不符合农民工特点的社会保险制度下，农民工参保率低、退保率高就不足为奇了。在现行社会保险制度下，农民工退保会使自身利益受到损失。其一，退保时农民工只能得到个人账户上的资金，而不能得到由用人单位为农民工所交纳的统筹账户资金。据测算，广东省每名参保1年的农民工退保，就将向当地养老基金“贡献”1348元。其二，在现行城市社会保险制度下，缴费年限越多，个人以后领取的社会保险金水平越高。而农民工转移到其他城市重新办理社会保险，缴费年限要重新起算。即便如此，农民工还选择退保，这是其在现有社会保险制度安排下的无奈而又不失理性的选择。
3、不符合农民工需求的社会保险制度供给产生的原因
新制度经济学采用古典经济学的供求理论范式来研究制度，认为只有制度供给满足制度需求时才能实现制度均衡。而当制度的供给与需求二者不相符合时，则为制度非均衡。这时，在制度需求不变的情况下，只有改变制度供给的数量和结构来使之与需求相符合。
在我国，制度供给往往采取强制性方式，即由政府设计并颁布，而很少出于自发形成，这很容易导致无效的制度供给。一般来说，自发形成的制度则不会存在这种情况。但由于制度具有公共产品的属性，个体理性的制度需求者会存在“搭便车”的机会主义行为，于是导致制度供给的短缺。可见，自发形成的制度一般不会“自给自足”。由政府供给制度则有可能解决这个问题，但却往往导致了另外一个问题的产生：无效的制度供给，即政府供给的制度不符合社会需求。
为什么会有不符合农民工需求的低效甚至无效的社会保险制度，笔者认为，原因大致有以下3个方面：
3.1 政府对农民工社会保险需求的“知识”不足
由于存在信息不对称，在缺乏对农民工实际需求充分调研的情况下，作为制度制定者的政府不能完全或者很好地知晓、洞悉农民工的社会保险需求这一“知识”。并且，“知识”的获得总是循着循序渐进的路径：从无知到有知，从少知到多知。
哈耶克(F.A.Hayek)提出的“知识分工”(the division of knowledge)理论与信息不对称理论可谓异曲同工。他认为知识分工是经济学的核心问题，知识有不同的类型，通常人们只关注所谓的“科学知识”，而忽视了一种为不同的个人分散拥有的关于“特定时间和地点的知识”，即分立的个人知识。每个人实际上都对所有其他人来说具有某种优势，因为他掌握着关于自己独一无二的信息。
过去已有的实践表明，我国城镇社会保险是沿着直接扩面的路径顺利进行的。以养老保险为例，我国城镇社会养老保险最初只覆盖城镇国有和集体企业职工。1999年后，政府把城镇社会养老保险的覆盖范围扩大到外商投资企业、城镇个体工商户、私营企业和其他城镇企业职工。2002年后，政府又把社会养老保险覆盖范围扩大到城镇灵活就业人员。按照这种成功的经验“知识”，政府遂将原有的城镇社会养老保险制度的适用范围直接扩大到农民工。
在政府对农民工社会保险需求“知识”不足的情况下，即便政府出于诚心实意为农民工建立城镇社会保险，对农民工实行市民待遇，却导致事与愿违，不能得到大多数农民工的认可。
3.2 政府认为沿用城镇现行社会保险制度可以降低制度设计与执行成本
采取直接扩面的方法，沿用城镇现行社会保险制度套用于农民工身上，就不需要重新设立一套新的社会保险制度体系。如此，一方面可省去该套制度体系的设计成本，另一方面还可以省去该套制度体系的实施成本。因为假若为农民工社会保险重新设计一套制度体系，则除了需要付出制度设计成本之外，还需要建立一套新的组织机构来实施该套制度体系，这样就会产生一笔也许很庞大的新制度实施成本。
3.3 城市人口老龄化问题日益严峻所致
我国已经进入老龄社会，今后人口老龄化程度还将日益加深，这对目前缺口已经很大的城市养老保险资金的运转构成了越来越沉重的压力。虽然中央政府承诺在今后一个时期内不会降低财政补贴，将继续维持每年500亿元左右的财政资金补助，相当于每年支付养老金总量的16%，但城市养老保险资金运转仍将存在比较大的缺口。另外，由于我国资本市场还很不完善，投资风险大，为减少风险，社会保险机构只能将很小比例的社保基金投入资本市场，由此使社保基金难以在资本市场实现较大增值。
政策制定者认为，农民工大多为青壮年，要过几十年才会退休，吸收他们到城市养老保险中，则可以缓解今后养老保险面临的兑付压力。在这种思路下，给农民工以市民待遇，将城市现有的社会保险制度直接套用到他们身上，就不足为奇了。笔者认为，这种思路的出发点存在严重的偏差，它是从城市养老保险金的运作来考虑，而不是从农民工自身需求的角度来考虑向他们提供相应的社会保险制度，于是最终导致事与愿违的结果。
4、解决农民工社会保险问题的思路
4.1 制度博弈论的启示
政治经济学创始人亚当·斯密(1759)曾经指出，立法者制定的规则要符合人的行为规律，如此才能使得经济社会和谐运转。沿着斯密的思路，诺斯把制度定义为社会的博弈规则。安德鲁·肖特 (Andrew Schotterm 1981)、青木昌彦(Masahiko Aoki,2001)等进一步引入现代博弈论来分析制度的创立和变迁。认为制度是一种博弈均衡，是通过包括实施者在内的博弈参与人之间的策略互动最后成为自我实施的。
马克思、诺斯等认识到了政府在制度供给和制度变迁中的重要性。在他们的理论中，体现了政府对制度的“人为”设计观点。而一些经济学家却很崇尚自发的制度。他们认为，只有自发演进的制度安排才是和谐的。这样的制度是博弈参与人互动行动自发的结果，而不是政府人为设计的结果。其代表人物如亚当·斯密(1759,1776)、门戈尔(1883)、哈耶克(1973)、安德鲁·肖特(1981)、青木昌彦(2001)等。其中，哈耶克是这种思想的集大成者。他认为，社会秩序是自发产生的。
笔者认为，不管是政府人为设计的还是自发形成的制度供给，其都必须适应制度的需求。就农民工社会保险制度来说，当政府部门沿用城镇现行社会保险制度来直接套用到他们身上时，大多数农民工则采取“不保”或“退保”的行动来与政府部门进行博弈，于是这些制度对农民工而言就成为无效的制度摆设。这正如青木昌彦(2001)所言，不管制度的表现形式如何，“只有当参与人相信它时才能成为制度。在此意义上，成文法和政府规制如果没有人把它们当回事就不构成制度。”最后，政府部门也不得不迫于农民工的“压力”，对现有的制度进行修正，使之更加符合农民工的社会保险制度需求。
4.2 哈耶克“知识分工”理论的启示
哈耶克的“知识分工”理论为我们理解和解决农民工社会保险问题提供了一个很有用的视角。那就是，相关政府部门之所以向农民工供给了低效甚至无效的社会保险制度，是因为其不能很好或者完全知晓农民工的需求。每个人的信息都不能完全被其他人所获得，没有其他人比这个人本身更了解自己的所需。所以，相关政府部门在制定农民工社会保险制度时，要么吸收农民工参与到其中，要么经过充分调研，如此才能熟知农民工之所需，才能提供有效的制度供给。
4.3 农民工社会保险制度要符合农民工实际需求
前文已经指出，政府人为设计的制度存在自身缺陷。而在我国现实中，制度安排基本是由政府来制定的，并且这种由政府制定制度的制度依然存在很强的路径依赖。即便如此，由政府相关部门主导的农民工社会保险制度的制定依然要建立在对农民工、雇用农民工单位、社会保险部门等诸多相关利益者充分调研、全面了解其需求的基础之上，广泛吸收上述相关利益者和专家学者参与到制度的设计工作之中，以农民工的需求为决策之基。只有这样，才能尽量减少制度供给与需求错位造成的冲突和不利后果。
在过去长期的计划经济体制下，我国建立起了一套完整而又坚固的城乡分割的二元制度束。在社会主义市场经济体制建立和不断完善的过程中，这套城乡二元制度束的作用逐渐得以弱化。但正如我们能感知到的，目前其仍有很强的作用力。受此影响与决定，农民工社会保险制度的建立与完善必然充满了复杂性与艰巨性。由此决定了农民工社会保险制度的制定、完善要在循序渐进中进行，而不能采用现行城市社会保险制度直接扩面的办法那样企求一蹴而就。
首先，按照农民工对社会保险制度需求的先后急缓次序，逐步出台相应的社会保险制度。可先建立针对农民工的工伤保险，再是医疗保险，然后是养老保险等。其次，适应农民工流动性大的基本特点，积极创造条件，尽快实现各地农民工社会保险的顺利接续。再次，针对农民工收入水平低的特点，制定个人缴费比例较低的社会保险办法，提高农民工参保的覆盖面，吸收更多的农民工参加到社会保险中。待农民工工资水平有所增长之后，再适当提高个人缴费比例。在这个过程中，政府部门要加大对建立农民工社会保险的资金支持力度。最后，虽然农民工整体作为一个群体，具有同质性，但其内部也存在差异很大的“属性”，从而对社会保险的需求差异较大。如一些农民工工作比较稳定，收入水平高，很大程度上已经融入城市的生活和工作。而绝大多数农民工工作不稳定，收入水平低，以后还会返回农村生活。针对这种情况，可以实行分层分类社会保险，将稳定就业的农民工纳入城市现行社会保险制度。对不稳定就业的农民工采用过渡性的办法，社会保险只建立个人账户，而不建立社会统筹账户。随着我国城乡二元户籍制度、社会保障制度等改革的推进，在适宜之际，再将农民工纳入统的城市社会保险体系。