公民美德、公民权与公共行政——论新公共服务的范式困境，本文主要内容关键词为：公民权论文,范式论文,美德论文,公共服务论文,困境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
19世纪末至20世纪初，伴随着科学技术进步而起的“祛魅”意识不断深入人心，公共行政的兴起无疑为人类社会描绘了一幅健康发展的理性蓝图。在《行政之研究》一文中，威尔逊不仅开创了公共行政的独立运作空间，而且赋予了公共行政作为一门科学的理性特质——“它(公共行政)将通过树立公共服务受到公众信任的神圣尊严，使官场生活中的道德气氛得到澄清，它还通过使公共服务非党派化，开辟了行政商务化的道路。”事实证明，作为现代社会发展的重要成就之一，以公共服务为核心的传统公共行政无疑有助于消除世袭制和身份制中不合理的道德因素。尽管威尔逊之后的公共行政纷纷指责其存在着非人格化倾向，但是总体上并没有偏离这种通过理性技术彰显民主价值的路径。20世纪70、80年代，以“企业化政府”为导向的新公共管理运动更是将公共行政的理性技术化推向了一个新的高峰，这种以引入市场竞争机制来提供公共服务的管理主义倾向，显然也有助于克服“官僚技术主义”所导致的一系列社会政治问题。
20世纪90年代，伴随着政府财政赤字的不断扩大，新公共管理在克服市场失效方面的先天性不足日益彰显，这自然也引发了新公共管理主义的合法性危机，有关公共行政的价值议题又被重新提到一个重要的位置。基于对新公共管理的反思和批判，新公共服务理论的兴起无疑重申了民主价值在公共行政中的重要地位。正如登哈特夫妇在《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书中指出：“作为一种挑战，它旨在使我们认真细致并且批判性思考什么是公共服务，为什么公共服务很重要，以及引导我们的行为内容和行为方式应该是怎么样的价值观。我们不仅要赞颂公共服务的特色、重要性和意义，而且还要思考我们怎样才能更好地实践这些理想和价值。”从公共服务和民主价值的内在关联出发，新公共服务以“公民权优先”的价值理念为原点，构筑起了以“公民美德”和“参与式管理”为基轴的公共行政坐标体系。正是由于新公共服务重新确立了公共行政作为一种公共服务的民主价值内涵，从它的诞生之日开始，新公共服务便在世界范围内产生了广泛而深远的影响。
纵观公共行政一百多年的宏大叙事，有关民主价值与理性技术之间的拉锯似乎成为了推动公共行政自身发展的内在动力。不过在新公共服务这里，作者强调了基于美国经验的民主价值观在公共行政中的重要性和崇高性，并申明了这具有积极的人学基础。在批判新公共管理的过程中，登哈特夫妇指出：“我们关于人类行为动机的观念在很大程度上决定了我们解释、回应和试图影响他人行为的方式。当理论家们最初开始研究组织中人的行为时，他们就人的本性所做的假定过于简单化并且一般都是消极的。”与新公共管理“经济人”的人学立场不同的是，新公共服务充分肯定了“政治人”的立场对于民主价值的重要性——“新公共服务试图鼓励越来越多的人去履行他们作为公民的责任，进而特别关注他们的声音。”
不同公共行政的理论范式建立在它对人性不同的认知层面，狭隘的人性认知也势必会造成思想和行动的矛盾性，这点很容易取得共识。然而，任何一种对人性的理解需要立足于现实世界中人的总体性立场，毕竟，“人以一种全面的方式，就是说，作为一个总体的人，占有自己的全面的本质。”从这种整体性的人学立场，审视任何一种公共行政范式都有一个明确的准则——每个人在此种范式条件下的全面发展程度。基于上述认识，本文拟从理论构建的一般性法则出发，深入探析新公共服务的理论预设、价值内涵以及制度安排的逻辑演进路径，揭示其中的人学基础及其人性危机。不言而喻，本文的旨趣在于促进公共行政直接面对人类社会的福祉议题，从而积极回应公共行政作为一门为人类谋福祉的学科本质。
二、公民美德与公共利益：新公共服务的理论基石
从现实关注和理论取向的角度来看，新公共服务理论是“关于公共行政在将公共服务、民主治理和公民参与置于中心地位的治理系统中所扮演角色的一系列思想和理论”。在理论构建的过程中，新公共服务批判新公共管理如同它前面的传统公共行政一样，不只是设计一些新管理方法的实施，而且还含有一套取自于市场经济和企业管理的价值观。为此，登哈特夫妇从亚里士多德的公民“理想”以及卢梭的公民权思想出发，充分肯定了以公民美德为核心的人学认知对于公共行政的重要性，强调了一种积极的人性理念——“亚里士多德的公民是相互作用的人，因此他们积极主动的生活就是一种直接具有崇高道德的生活……因此，扮演公民角色、培养公民美德可以把我们带入一种与他人更为密切的关系之中。它可以增加人们对社区的归宿感。”在这里，有道德的公民不仅积极参与社区工作，而且还有责任或义务为他人服务，这也就意味着公民美德能够提供一种将多重角色活动集合在一起的整合经验，而公共服务就是民主政体中所有公民所期待的美德的一个扩大部分。
与“经济人”的理性预设有区别的是，在理论演绎的过程中，新公共服务首先将公民美德确立为公共行政的规范性基础，特别强调了公民道德的政治参与意义，这里包含着公民美德三个层面的政治内涵指向：(1)“公民美德”属于一种为公众服务的价值观念和民主理想，这种民主价值可以通过教育来获得，通过公民参与来实现，从而发挥着社会整合功能。(2)民主治理的参与可以培养人们的道德性格以及一种对他人需要的移情认识，公民美德则被视为具有积极参与和公共精神的观念，扮演着公民角色的人必须致力于一些超出短期利益之外的问题。(3)公民美德还包含着一种对社区及其成员的承诺、对公共事务的参与水平以及将个人自己的利益置于更广泛的社会利益之下的临时“意愿”。可以明确，新公共服务中的公民美德属于“民主道德”和“政治品质”的范畴，包含着一系列价值观、惯例、信念、原则和理论。也正如此，对政治生活的积极参与成为了一个人的潜能得以最充分实现的一个组成部分，民主政体的职责就是塑造公民的性格，使公民成为有道德的个体。
新公共服务主张公民应该把眼光从其自身利益扩展到更大的公共利益上，这种对公民美德的解释显然充分考虑到了人的多样性、道德性和政治性。然而，新公共服务中的公民不仅属于一种理想状态的“政治人”，而且还是一种超越个人利益的价值主体。也正是因为对公民身份的政治道德化，与公民密切相关的公共利益也成为了一个抽象的概念。在阐释“什么是公共利益”时，新公共服务把公共利益与人类的一种抽象情感(“爱”)相提并论——“像爱一样，公共利益对于不同的人也意味着不同的东西，它也会随着时间的推移而发生变化，也会激发行为，塑造我们的思想，不能进行测量，并且既涉及实质又包含过程。”由于公共利益具有歧义性和易变性，登哈特夫妇还指出，新公共服务的核心原则之一就是重新肯定公共利益在政府服务中的核心地位，“公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念。这个目标不是要找到由个人选择驱动的快速解决问题的方案，确切地说，它就是要创立共同的利益和共同的责任。”换言之，基于公共美德的公共利益具有分割性，而其统一性的实现是建立在政府响应公共利益和社区共同价值观而行动的信念之上。
新公共服务把公共利益置于公民道德的认知层面，显然刻意忽视公共利益的客观物质基础以及人在实践中的主观能动性。在客观世界中，人既是具有诸多个人利益要求的“特殊的个体”，也是生活在共同体条件下的“社会的人”，“人的社会性为公共利益的产生创造了现实可能性，也为国家共同体产生了公共权力——一种公共利益和普遍利益的代表。”同时，公共利益作为一种公共权利的表达，是以客观的经济利益和社会权益为内容的，“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会文化发展”。然而，在新公共服务中，道德化的公共利益把公民置于一种与客观物质世界相分离的位置，公民不仅成为了与公共利益和公共权力进行对话的对象，而且还是一种能够被改变(价值观)、被增强(信任度)、被体验(公共利益)的对象。显而易见，新公共服务的理论预设不仅颠倒了公共利益与公共权力及公共行政之间的历史逻辑，更是忽视了人的客观事实存在，其中的公民因其主体的抽象性以及被民主道德所支配的特征，很容易导致人格的“政治化”，维系他们关系的将只是建立在抽象价值基础上的政治契约。
三、从掌舵走向服务：新公共服务的民主价值取向
在新公共服务看来，尽管过去政府在为社会“掌舵”方面扮演着十分重要的角色，但是当今时代为社会领航的公共政策实际上是一系列复杂相关作用过程的结果，因此对于公共行政官员而言，越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求，而不是试图控制或掌控社会新的发展方向或通过规则和法令引导公众的行动。因此，公共领导者需要“用心灵来领导”，这具体要求：“(1)帮助社区及其公民认识他们的需要和潜能；(2)整合和表达社区的愿景以及活跃在任何特定领域的各种组织的愿景；(3)充当行动的触发器或促进因素。”在这里，领导成为了一种权力领域的公共产品，是各种团体和利益集团能够以一种合作的方式被召集在一起来实现彼此目标的民主形式。公共行政官员必须以一种给公民授权的方式共享权力。
新公共服务理论认识到公共服务的责任问题极为复杂，公共政策的产生和执行都直接涉及到许多团体和许多利益集团，共同领导所面临的最重要的问题是跨越组织边界、管理权限边界和部门边界，这意味着掌舵的渠道不是受中央政府控制的层级制结构——在这个综合治理系统中，政府将在“元层次”上运作。所谓“元层次”，也就是说，政府将在确立各种网络运作的法律规则和政治规则方面继续扮演着一种综合角色，建立具有普遍适用性的治理原则；其次，政府需要扮演着一种平衡、协调和促进的角色。此外，政府还应该对权力网络之间的相互作用进行监控，以确保民主过程得以维护并确保公共利益最终得到实现。显然，一个具有回应性和责任的政府在新公共服务中显得尤其重要。然而，最关键的问题是：公民何以可能与政府共享这种“共同领导”？对此，登哈特夫妇指出，政府领导要为有效负责的公民行为奠定基础，激发公民自豪感和责任感；而对于个体而言，通过参与公民教育的项目并且通过帮助培养广泛的公民领袖，权力的公平分配和民主政体的现实才有可能。
新公共服务不仅批判传统公共行政把人们假定得像麦格雷戈X理论所描述的那样：懒惰、愚笨、缺乏干劲并且不愿意接受责任，也不赞同新公共管理对人自私的假设以及对他人的不信任，强调了基于共同理论和公共利益的公民意识在共同领导中的重要性。“如果你假定人们能够关心别人，能够提供服务，能够像公民一样按照共同价值观行动，那么，仅仅在逻辑上你也同样会假定，公共雇员能够具有同样的动机和同样的行为。”实际上，新公共服务的价值观规定了应该鼓励和实践对民主理想的承诺以及对他人的信任，意味着所有对人性积极的肯定并非完全是从人学意义揭示公民美德对于公共行政的重要性，更多是为了赋予公共权力的合法性。显然，这种看似自下而上的共同领导显然更多的是以道德性诉求代替了公共性诉求，公共利益和公民权由此在现实操作层面走向了虚假性——即使假设新公共服务的一切假设都有现实的可能性，但至少也为公共权力的私有化预留了足够的空间。
事实上，当下美国社会的极端复杂性使公民参与很难进行，特别是在资本逻辑占据主导地位的社会中，个体在网络政策过程中的作用微乎其微，谋生、生儿育女以及满足现代生活所有其他需要的压力意味着许多人对于政治没有足够的能量，积极的公民权也因政府的职业化及其对“专家”的日益依赖而受到障碍。换言之，纯粹的道德基础无法为新公共服务的共同领导提供足够的社会支持和政治热情，特别是在市场主导的社会里，“没有人民和公民(市民)的概念，而只有消费者。这种机制擅用文化时尚和社会运动，并将它们转换成社会控制的工具。政治集团运用这一机制来获得并操控政治权力，经济利益集团运用它来影响消费行为和增加利润。”因此，对于“现实的人”而言，“在市场机制之外逻辑上还必须存在这样一种机制，这种机制能够包容所有个体性的知识，进而体现、表达公共利益。”新公共服务主张的共同由于是以抽象的公民美德为基石，显然无法形成这种统一的公共利益的表达机制。另一方面，新公共服务并没有考虑到价值何以能够共享？特别是当社会主流价值体系发生伦理危机时，谁来充当反思者？何以保证共享的价值符合人类的福祉而不是为了迎合狭隘的集团利益？显然，新公共服务无法回答这一人学议题。
四、参与式管理与权力原子化：政治体制问题
不可否认，新公共服务对人性的积极肯定具有值得肯定的一面，理想的公共行为需要建立在为“人”提供福祉的基础之上。然而，对人性的积极肯定不可能成为赋予公共权力合法性的唯一基石，特别是新公共服务再三强调参与式民主对于共同领导的重要性，显然是要跨越人们已经取得共识的“诺思悖论”——“没有国家权力及其代理人的介入，财产权利就无法得到有效的界定、保护和实施，因此，国家权力就构成有效产权安排和经济发展的一个必要条件。就此来看，没有国家就没有产权。另一方面，国家权力介入产权安排和产权交易，又是对个人财产权利的限制和侵害，就会造成所有权的缺失，导致无效的产权安排和经济的衰落”。为了规避“诺思悖论”所造成的理论困境，新公共服务需要重新构建公共权力的合法性来源，于是登哈特夫妇借用美国前内阁大臣约翰·加德纳的话来说：“在我们这个国家，领导权被分散在社会的各个单元之中并且下放到了各个层次，而且，如果全社会的大多数人都不准备在他们自己所处的层次采取像领导那样的行动来使一切都有序进展的话，那么这个系统就不会发挥其应有的作用。”换言之，在权力原子化的国家中，每个人需要承担国家需要承担的责任和义务，参与式民主的前提基础是权力的原子化。
新公共服务显然在理想的构建中将国家机器进行了理想化、道德化和虚拟化，从而掩盖了国家权力的扩张本质以及不可分割性，也试图跨越国家本身的暴力色彩以及与社会对立的本质特征。尽管新公共服务认为，一种具有高度包容性的参与性管理办法不只是提高生产积极性的一种工具性手段，而且是促进政治与行政相互协调的一种手段——“积极参与社区工作或国家工作的人们的民主理想随着他们通过参与政治体系而变得更加完满，进而既有利于社会，又有利于他们自己，这些人们的民主理想与法律制度和合法权利的领域形成了比照，因为无论是法律制度还是合法权利，二者形成的目的都在于保护我们对事物的兴趣，保护我们的财产。”然而事实上，权力原子化也并不意味着国家权力能够自然而然地回归于社会。正如古德诺所指出：“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。因为这一原则要求存在分立的政府机构，每一机构只限于行使一种被分开的政府功能。然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致”。
权力的原子化倾向实际上使公共权力在操作层面容易产生一种真空的状态。在现实世界，“美国的治理特征是政府机构、非营利服务供给者、企事业单位、跨国公司、社区团体、特殊利益和辩护集团、工会、学术界以及许多试图影响公共议程的其他团体之间的一种动态性相互影响和相互作用。”尽管新公共服务认为基于价值的共同领导能够把不同的团体联系起来，从而形成一个相互依赖和相互关联的网络。事实上，不同团体之间的相互影响和相互作用往往不是平衡的，处于优势地位的团体总是处于影响的支配地位。纵观美国近几十年的国家行为，垄断资本成为了支配美国国家行为的一种主要力量，它们促使美国在世界各地不断引发战争，人为制造区域紧张局势，对人类文明的多样性造成了严重威胁。显然，当国家权力被分配到社会的各个角落，政治场域存在着被其中一支超大力量控制的风险，公民美德、民主精神在不同力量的博弈之中很难达成利益层面的一致性，贪婪、暴力、欺诈以及弱肉强食等人性丑陋的一面在国家的名义下日益膨胀，并成为了国家行为的主要特征。可以明确，这种分权民主制是包括美国在内的西方国家政治癌症的主要病灶，在这种组织结构中人的行为极其容易被非理性的欲望所绑架。
回到历史唯物主义的立场，作为社会发展到一定历史阶段的产物，公共权力有其萌芽、异化与回归的过程，而异化作为一种社会现象与阶级一起发生。只有在公共权力复归社会，公共事务管理将完全依靠社会自身力量来完成；也只有当人民群众把国家权力、社会组织的权力重新收回，其公共性才完全是一种普遍的社会性。公共权力异化的实质就是将国家的目的和公共的利益变成官僚私人的目的和利益，这表明了公共权力具有不可分割性。显然，新公共服务的权力原子化主张，表面上是试图调和政治与行政之间的二元对立性，实际上还是西方国家代议民主制的一种发挥，其核心旨意在于授予公共权力的民主内涵及其合法性身份，而并非是为了实现公共权力自觉回归社会——尽管登哈特夫妇假设了美国的情况就是如此，但是这种公共权力的分割性显然违背了“人民当家做主”的统一性基础。不言而喻，新公共服务想象中的代议民主制不可能成为一种理想的政治体制，甚至与传统的代议民主制相比，权力原子化后的民主代议制由于缺乏了一种基于现实世界的整合机制，更容易走向一种无形的专制——具有社会整合功能的超级资本力量在粉墨登台之后显得更加无拘无束，尽管它鼓吹公民美德，并贴上了民主价值的标签。
五、结束语
从学科发展的视阈来看，正如有的学者指出：“西方公共管理理论的发展，经过了政治与行政二分阶段、行政原则阶段、公共行政即政治学阶段、公共管理阶段，其演进轨迹表明这一理论是建立在政治与行政分离的逻辑基点上，其目的是为多元政治交接时公共事务不受影响而服务的。”新公共服务的理论建构虽然从多方寻求价值和技术上的支持，但显然没有偏离这一逻辑基点。与以往理论范式所不同的是，新公共服务理论更鼓励一种个体分权的政治生活形式，并将其置于一种无需论证的道德层面。对此，早在近一百年前古德诺就警告过，极端的分权形式对任何具体的政治组织都是行不通的，国家意志的表达与执行之间必须实现某种协调，否则就会导致政治的瘫痪。值得庆幸的是，政治与行政的二分思想在今天中国学界得到了不同程度上的重新认识，也正如丁煌教授指出，如果说公共行政学的初创时期出于对建立一个学科的需要而强调行政政治的二分有其合理性的一面，那么随着时代的发展，这种绝对二分的弊端已经显露了出来。从这点来看，理想的公共行政不仅需要确保公共权力的公共性，更需要确保它的不可分割性，而不是以民主价值为标签的极度分权。
其次，进一步认清新公共服务深层次的危机，还需要当下的客观现实世界。正如美国社会的当下呈现那样，现代社会从根本上改变了传统工业社会的运行逻辑、社会动力和基本结构，个体化成为了高度分化的社会结构特征，教育、消费以及福利国家对个体的调控和支持构成了一种制度性的依赖控制结构。显而易见，新公共服务至少在两个方面刻意包容或加剧了现代社会这种风险性：(1)权力原子化后，政治的、经济的以及文化的风险将会重叠在一起，未知的和意外的后果将成为社会的主导性力量；(2)当社会问题伴随着权力原子化被转化为个体问题之后，如贝克所指，便产生一种新型的对民主的挑战，“它包含了一种使预防危险的极权主义合法化的倾向。”因此，我们只有从掌控社会的现代性运作机制入手才能找到一条正确的解决之道，而不是对这种现代性风险熟视无睹。
再次，从公共行政的组织形式与人的关系来看，可以明确，有关人性认知的基本预设在很大程度上决定了公共行政如何回应和影响人类行为的方式。不可否认，新公共服务对人性的尊重、对公民美德的推崇以及对公共行政官员的道德要求，具有值得肯定的积极一面。然而正是基于这种人性的积极肯定，公共行政关注的焦点问题不应仅局限于“新公共管理”之“经济”、“效率”或“效能”，也不能完全局限于“新公共服务”这种片面的“政治化”层面。特别在现代性风险全球化的背景下，理性技术化的现代性风险虽已被人们认识到，但是狭隘民主价值的未知风险却还被置于不可验证的位置，一种现代性的自我反思从而显得十分重要。通过本文的分析内容，我们可以作出这样的一种启示：假如我们能够把公共行政视为人性福祉的一种表达机制的话，理想的公共行政不应停留在政治与行政或理性技术与价值谁主沉浮的二元世界之中，而是需要把公共行政建立在人在现实世界中的总体性立场(既不是理性的“经济人”，也不是具有民主道德品格的“政治人”)，促进公共行政实现作为一门为人类社会提供福祉的学科本质。
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