农村基层党组织选举改革：进展与问题，本文主要内容关键词为：基层党组织论文,进展论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从1992年山西省试点“两票制”选举村党支部，农村基层党组织选举改革进程已经持续了10多年。进入20世纪，尤其是党的十六大召开之后，这一改革进一步深化，突出地表现在“两推一选”乡镇党委书记的试点在全国各地广泛展开。然而，和村委会及乡镇长选举相比，学界对农村基层党支部和乡镇党委选举改革研究不仅起步很晚（大致是2000年以来才开始关注这一问题），而且相关研究成果也很少。从研究焦点的分布上看，主要集中在这样几方面：一是从村党支部与村民委员会这“两委关系”角度来探讨村党支部的“两票制”选举创新的重要意义。这一研究主要关注村委会直选之后如何实现党支部的领导权问题。[1]二是从乡级民主的角度，分析乡镇党政干部的选举改革（含乡镇党委书记和乡镇长）。这又分为总结乡级民主的主要实践形式及提出发展思路；[2]运用个案研究的方法从选举的竞争程度探讨乡镇选举的改革思路和具体措施；[3]评述实践中的乡镇选举制度创新的形式，提出关于农村乡镇的党政负责人选举制度乃至整个乡镇政治体制改革方面的看法。[4]三、从党管干部体制的角度探讨地方民主试改革对于党管干部体制下扩大领导干部选拔任用程序中民主成分制度性改革的重要意义。[5]上述研究对农村基层组织选举的理论与实践作出了比较深入的分析，为进一步认识这一问题提供重要的参考和借鉴。然而，这些研究却忽略了乡村两级党组织选举改革的内在联系与机理，对这一改革进程的深层原因以及存在的问题往往认识也不够全面。
本文将村党支部的“两票制”和乡镇党委书记“两推一选”结合起来进行考察，分析这一改革的进程、主要做法、改革背后的深层动因，以及取得的效果和存在的问题。本文试图说明，农村基层党组织选举创新，是村委会选举示范作用下的结果，是村民自治的副产品；同时中央推动党内民主的战略也对这一改革起到推波助澜的作用。选举改革既带来了农村政治生活的新局面，同时也带来了不容忽视的问题。要推动改革进一步健康发展，就必须正视这些问题。
一、农村基层党组织选举改革的进程
进入20世纪90年代，随着农村社会与政治改革的进程加快，特别是村民自治与农村基层民主在全国的普遍推开，农村基层党组织面临严重的领导权和合法性危机。在民主选举产生村委会之后，村党支部的领导地位开始受到冲击，而且许多干群矛盾的焦点也都集中到了村党支部的权力有效性与合法性的问题上。在这一背景下，在经济相对落后、干群矛盾相对突出的边远地区的村党支部选举改革被提上日程。
20世纪90年代初，山西省河曲县城关镇岱狱殿村持续出现领导班子涣散、党群关系紧张、村民上访的问题。在尝试各种解决方法未果的情况下，1992年岱狱殿村征得上级党委的允许首次将选举村委会的“两票制”稍加改动用于选举村党支部班子成员，[6]具体做法就是先让村民评议党员，推荐党支部候选人的‘信任推荐票’，得票过半数的候选人才能作为正式候选人参与第二轮党内选举。在第二轮选举当中，由本村党员对候选人投票，最后根据票数多少产生当选人。村党支部两票制实际就是将候选人的提名权给全体村民，选举决定权交给党员，以解决村党支部的村委会在代表性和权威性上的差距。[7]此后，山西省晋城市、朔州市、长治市、晋中地区和吕梁地区也采用了这一做法。其他省份如内蒙古自治区、河南省、安徽省、四川省和河北省等随后跟进。
在河曲县两票制的基础上，各地也不断创造出许多与其类似的选举方法，包括“双推制”、“三荐二考”、“公推直选”、“公推直选”、“两推一选”、“两步两轮制”等。具体见表1。
表1 村党支部选举制度创新的主要做法
时间 改革所在地（列举）
选举方式
1992 山西省河曲县城关镇岱狱殿村两票制
—— 重庆江津市杜市镇 三荐二考
—— 湖南省会同县连山乡大坪村 公推直选
—— 陕西省商洛市 双推制
2004-4山东茌平县马坊村 两步两轮制
资料来源：根据相关文献和新闻报道整理而成。
具体地说，“双推制”就是由党员公推竞选支部成员候选人，然后在群众的监督下，由全体党员直接参加选举，按得票多少选举出支部成员。“三荐二考”是由支部候选人采用党组织推荐、党员和群众举荐、自荐的“三荐”办法，产生初步候选人，再由党员和群众代表进行无记名投票测评，确定候选人后到支部大会进行选举。[8]“公推直选”，初步候选人可以采取个人自荐、组织推荐、群众推荐的办法产生，再由全体村民（或村民代表）和全体党员投票并按得票多少依次确定党支部委员候选人，再举行党员大会进行差额选举，产生村党支部书记和党支部委员。[9]“两推一选”的具体做法是：分别召开党员和村民会议，对原党支部成员进行评议并推荐新党支部委员初步候选人，票数达到半数以上的，具备初步候选人资格；乡镇党委组织考察，确定正式候选人后，由党员大会差额选举新一届党支部委员会”；[10]“两步两轮制”，即在上级组织部门和群众代表监督下，第一步由竞职党员发表施政演说并现场答辩，第二步采用两轮选举的方法，第一轮先由全体党员每人推荐村支部成员候选人，取前几名作为支部成员正式候选人，直接进行第二轮选举。第二轮选举按得赞成票多少作为支部书记和支部委员。这种方法由山东省茌平县马坊村在2004年4月底创建。[11]
到了2000～2001年度，两票制及衍生形式得到中央的明确肯定并在全国得到进一步推广。据2000年底的统计，全国已有20多个省市实行“两推一选”和“公示制”试点，四川省、重庆市推行面达95％以上。山东省在22000个村实行“两推一选”，公开选拔村党支部成员31700多人。[12]
如果说村党支部选举改革是受到村民委员会选举带来的示范和启发的话，那么乡镇党委的选举改革则更主要的是受村党支部选举的影响。1998年9月至11月，四川遂宁市莲花乡和东禅镇“公选”党委书记开启了全国乡镇党委书记直选的先河。主要的做法是分为笔试、面试和选举三个阶段。第一阶段由公选领导小组和组织部门组织笔试确定初步候选人。面试阶段由区一级党委、政府、人大、政协的主要领导，公选领导小组成员，乡镇机关党员干部、村干部中的党员和群众党员代表、区直机关单位负责人等共同参加面试大会，由区委领导和组织部长、负责人负责提问。面试答辩结束后，由参加面试的区、镇干部和党员代表投民主推荐票，得推荐总票数前2名者为提交区委常委会审议人选。同时规定，最高票获参会人员过半数始得当选。如参加面试者均未获得参加人员过半数推荐，则重新推荐或宣布该职位公选失败。[13]可见，这次的“公选”乡镇党委书记的做法还不是完全的“公选”，其中上级党委和公选领导小组的意志在其中仍然发挥主导作用，群众党员（含乡镇机关干部党员、村干部党员）的意见还只是提供参考。因为候选人的提名、面试以及确定最终人选的权力还是在上级党委手中。
尽管如此，“选举”产生乡镇党委的做法还是流行开来，选举的民主性和竞争性也逐步加强。1998年11月至12月底，四川眉山市青神县南城乡进行乡镇党委、纪委、政府三套班子公推直选实验。由全乡党员直接选举党委、纪委班子成员，包括书记、副书记、纪委书记、党委和纪委书记；1999年四五月间，山西临猗县卓里镇“海推直选”产生党委书记、镇长；2002年8月，湖北省在全省范围内选取宜城市孔湾镇、谷城县南河镇、保康县马桥镇、宜都市姚家店乡、湾潭镇，大冶市茗山乡等11个乡镇进行乡镇党委书记和党委委员的“两推一选”大面积试点。[14]
2002年，党的十六大之后，乡镇党委书记直接选举步入快车道，江苏、云南、重庆、吉林、江西、河南等省加入乡镇党委选举改革的行列，乡镇一级党内的直选改革取得更大范围的试点，具体数据可参见表2的统计。
表2 党的十六大以来乡镇党委选举制度创新一览表（2002年11月-2005年1月）
时间选举方式 改革所在地 选举对象
2003-5-9公推竞选
江苏省宿豫县曹集乡、侍岭镇 乡镇党委书记
2003-8 双推一选
云南省红河州泸西县中枢镇、舞街镇、金马镇、 乡镇党委书记、副书记、委
旧城镇、三河镇、向阳乡等10个乡镇员，纪委书记、纪委委员
2003-12-7
公推直选
四川省成都市木兰镇 镇党委书记
2004-2 公推直选
四川省在成都、德阳、遂宁、广元、南充、宜宾、乡镇党委书记
达州、巴中、雅安、甘孜10个市（州）的45个乡镇
2004-2-2差额直选
江苏省宿迁市沭阳县的十字、汤涧等13个乡镇乡镇党委书记
2004-4-9公推直选
江苏省宿迁市宿豫区蔡集镇镇党委书记
2004-5 党代表常任制
江苏省射阳县特庸镇 乡镇党委书记
下公推公选
2004-7-2公推直选
重庆市渝北区龙兴镇 镇党委书记
2004-8-24
民主推荐党员
吉林省白城市龙沼镇 镇党委书记
差额直选
2004-10 民推直选
吉林省通榆县七井子乡乡党委书记
2004-10 公推直选
四川省宜宾市大乘镇 镇党委书记
2004-10 公推差选
江西省吉安市寮塘乡、富滩镇 乡镇党委书记
2005-1 公推直选
四川省成都市蒲江县朝阳湖镇、甘溪镇、大兴镇、光明乡 乡镇党委书记
2005-1 公推直选
河南省三门峡市卢氏县瓦窑沟乡、安阳县铜冶镇、乡镇党委书记
郑州市荥阳氾水镇、商丘市梁园区张阁镇
资料来源：根据吴理财“中国农村乡镇的党政负责人选举制度创新及改革设想”（[美]《当代中国研究》，2003年第4期。）一文和相关的新闻报道整理而成。
尽管在乡镇党委书记的试点当中，各地大胆实验，创造出各种选举方式，如“公推竞选”、“双推一选”、“公推差选”、“公推直选”等，但基本做法大同小异，并以“两推一选”最具有代表性，影响也最大。其内容是，首先“一推”，由普通群众提名候选人所进行的推荐；接着“二推”，在群众推荐的名单的基础上进行的党组织内部的候选人推荐；然后在组织考察的基础上，由上级党委根据群众推荐情况，确定党委委员候选人；最后将正式候选人交党员代表大会“一选”产生党委书记（有些地方还包括党委委员，见表2的统计）。和最初的“公选”相比，“两推一选”注重党外普通群众的意见，同时基层党员在选举中的作用也得到强化，选举的广泛性与民主性极大提高。
尽管乡镇党委“两推一选”直接脱胎于村党支部“两票”制，二者在操作程序上有许多相似的地方，但是二者之间还是存在一些细微差别。这些不同点在于：从选举的范围看，乡镇要远远大于村，地域的扩大直接带来选举的性质、意义、影响程度等差异性。从选举的性质来看，村级党组织选举的是由全体村民和村里的全体党员共同参与完成的，选举具有鲜明的直接民主的性质；乡镇一级党委书记不是由全乡镇的村民和党员来选举的，而是先由村民和党员推选各自的代表，由代表来代替他们进行选举，因此严格意义上说仍属于间接选举。从选举的对象来看，前者选举产生整个党支部成员，后者目前看来虽然有四川省、湖北省、云南省等少数地方试行选举乡镇党委的全体委员，但更多的还只是选举乡镇党委书记一人。从选举的动力机制上看，村党支部选举改革最初用于解决干群矛盾，普通党员群众是主要的改革动力源；乡镇党委领导人的选举改革是经济落后的地方领导（指拥有改革主导权的县市党委领导）在追求政绩的心理下推动的。[5]
二、农村基层党组织的选举改革：创新与问题
和原来的乡村党组织选举的做法相比，各地进行“两票制”和“两推一选”的选举创新给党内民主带来了新气息，也带来了农村政治局面的新气象，从多方面推进了基层党组织的建设、党内民主与人民民主。这些创新又具体体现在三个方面：
首先是在选举过程中引入了竞争机制。竞争性选举被认为是乡镇治理改革不可或缺的制度要素，具有重要的价值意义与实践意义。它是落实公民基本政治权利的必需方式，有助于提高乡镇治理能力、调整农村正在变化的社会关系以及培养政治理性和参与精神。[3]过去，上级指定是产生基层党组织候选人的主要方式，而且指定的人选往往都必须保证当选，选举毫无竞争性可言。选举改革的试点当中，普通群众可以提名候选人，并实行差额选举；广大党员在正式选举过程中可以对候选人进行具有决定性的甄别与筛选，这就完全改变了过去任命制的干部任用体制，使基层党的干部选举的竞争性凸现。
其次，落实了选举的“民主”原则。现行章程规定党内选举要体现党员意志，要体现民主原则。然而长期以来，农村基层党组织主要通过上级任命的方式产生，上级党委意志起着关键性作用，广大党员选举的不过是“例行公事”而已，选举很难体现普通党员的想法和意见，由此选举的“民主性”无从体现。通过“两票”制和“两推一选”等直接民主的方式产生乡村两级党组织组成人员，使基层党组织获得了坚实的群众基础。这些基层干部在选举提名过程中要获得多数群众的认同，在预选过程中要发表贴近群众的竞选演说，在任职期间还要对照“施政纲领”以争取下一届连任，整个过程都体现了鲜明的民主原则。
最后，实现了人民民主与党内民主的精巧嫁接。不管是“两票”制还是“两推一选”，也不管是村党支部的直选还是乡镇党委书记的直选，都强调最大限度地动员普通群众与广大党员行使民主权利。在选举过程当中，将候选人的提名权与正式选举权分开，分别交由一般群众和党员来行使，这不仅让党员充分实践了党章所规定的选举与被选举权、与会权、参与讨论权、表决权、监督权，而且还把人民群众吸纳进来，发挥了对执政党的民主监督作用，基层党组织也因此在基层群众中获得了较高的威望，为其发挥在基层政权当中的领导核心作用奠定了合法性基础。实现了党员民主权利与人民民主权利的“双赢”。
村党支部和乡镇党委书记的选举试点轰轰烈烈，进展重大，成效显著。然而伴随实践的进一步深入，一些问题也浮出水面。这些问题如不能及时解决，势必影响这一改革的进程。
（一）选举的真实性问题。只有完全公开、公平、竞争性的选举才能够实现选举的各项优点，如果选举过程中存在暗箱操作、贿选、舞弊、人为操纵的情况，不仅不能发挥选举带来的功效，反而使选举成为少数人获取权位的手段。根据“两票制”和“两推一选”的选举规程，选举要广泛倾听党内外群众的意见，并让这些意见在提名和选举过程当中发挥决定性的影响。然而实际操作过程中，不少地方主持选举的委员会和上级党委在候选人提名上发挥主导作用，民众的作用仅在于对党组织推荐或提名的人选表示肯定或否定的意见而已（这个程序被称为“民意调查投票”或“群众测评”），而且他们的意见也只是作为确定候选人的参考意见而非决定性意见。例如，在山西省临猗县卓里镇的“两票制”改革中，“民意调查票”中有3个选项，即信任、基本信任和不信任，这就使这种选举的民主和竞争性大打折扣。[3]
（二）实践超前与制度滞后的关系。各地乡村党组织选举当中进行了多种选举制度的创新，这些选举形式照顾到各地的差异性，具有较强的针对性。但它们大多坚持了一个原则，即基层党组织的选举不仅是广大党员的权利，普通群众也可以参与进来，大都强调将候选人的提名权与正式选举权分别由普通群众和党员行使。尽管这使党内民主的范围进一步扩大，但却与党章相冲突。现行党章规定，支部委员由党员大会选举产生。党的各级委员会的产生，要体现选举人的意志，可以直接进行差额的正式选举，也可以先进行差额预选然后进行正式选举。也就是说，不管是村党支部选举还是乡镇党委书记的选举，不管是预选还是正式选举，都是广大党员的事务和党内的事务，普通群众无权参与。显然，“两票”制和“两推一选”都与此相违背。[15]
（三）各项民主制度的衔接与选举的成本问题。民主对许多人来说就像一枚硬币的两面，它在给人们带来当家作主的美好感觉时，也需要同时付出一定的时间、精力和金钱。过多过频的选举会打乱人们日常的生产生活，使百姓生活“过度政治化”。[16]目前，在实行了基层党组织试点的农村地区，存在的选举形式除了村党支部的选举、乡镇党委书记和党委委员的选举之外，还有县乡两级人大代表的选举、村委会的选举、乡镇长的选举，[17]选举的种类繁多。如果这些选举之间互不相关，且各自都按严格的程序需要进行多轮投票，势必让老百姓把用于正常生产和生活的时间花在选举上，陷入“过度政治化”状况。那时，民主不再是群众追求的美好理想，反而成为加于他们身上的沉重负担。
（四）民主选举与日常监督的关系。许多抱有强烈“选举迷信论”的人，把选举看作解决基层党组织和基层党员群众所有问题的灵丹妙药，认为只要实行了直接选举，所有的问题也就解决了，这无疑是十分错误的想法。根据西方学者的理解，自由公正的竞争性选举是实现政体民主的基本条件，但也仅仅是基本条件。[18]我们把它借用于分析农村基层党内民主同样具有价值。在通过选举方式产生乡村党组织的领导人之后，如何在随后的3年任期内，对这一部分人进行制度化的监督，使其按照竞选提出的“施政纲领”行使，不违背党员民众的意旨，随着选举的结束必然摆在人们的面前。而这种日常化的监督和选举具有紧密的关联性，其重要性也丝毫不亚于选举的影响，而各地的试点对此似乎探索不多。
此外，困扰村委会选举的贿选、威胁、欺骗、宗族、黑恶势力、参与动力不足等问题也同样存在于基层党组织的选举实践中。如在安徽省太和县的村党支部“两推一选”的试点中，“村霸”、家族势力、老板大款等势力纷纷介入选举。村霸利用暴力和恐吓手段威胁村民投票；家族势力通过动员本族人员选本族人，使选举会成为一场家族大战；老板和大款用金钱开道，给村民一些小恩小惠，吃饭请客等手段来参选等等，[19]所有这些都给选举改革试点进一步展开蒙上了阴影。
总之，农村基层党组织的选举改革作为党内民主和基层民主发展的重要进展，目前仍然处于试点阶段，而且从分布上看，试点的地位往往是经济相对落后的中西部地区，或者是经济发达省份的相对落后地区，这一安排更凸现了它与经济发展相比的次要性以及它的试点属性。这一改革的命运可能还是要取决于改革本身所带来的成效，或者更准确地说是改革中的问题与成效的博弈，从目前来看，改革的成效还是多于问题，这或许可以解释为改革继续扩展推广的原因。让我们继续关注这一改革的进程吧！