农村公共产品多中心供给机制的构建——实现城乡基本公共服务均等化之路径探析，本文主要内容关键词为：均等论文,探析论文,城乡论文,公共服务论文,路径论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当今中国正在由“生存型社会”向“发展型社会”过渡，随着这一过渡时期而来的是全社会共同面临的日益凸显的“发展性问题”。中国的“发展性问题”体现在两个方面：其一表现为经济的快速增长与发展不均衡、环境资源日益贫乏之间的矛盾；其二表现为公共需求的急速增长与基本公共产品供给失衡、短缺之间的矛盾。而第二个方面的矛盾突出的反映在城乡之间公产品供给的不均等现象上。同样的公共产品，在城市，通常是由政府税收来支付成本，城市居民低价甚至免费使用；而在农村，即使是农民生产生活必需的基本公共产品，比如基本社会保障、义务教育等，因为长期的地方财政投入不足，都有一部分要依靠农民或农村自治组织自我支付。城市和乡村之间存在着以户籍为依据的，截然不同的成本分摊和利益分享的“一品两制”机制。这种公产品供给上的“一品两制”制度加剧了我国财政制度和经济社会结构上的城乡二元化，加深了城乡之间的贫富差距，也妨碍了社会公平的实现，延缓了我国公共服务型政府的构建进程。
今年两会期间，再次把锁定“三农”，统筹城乡发展作为热点议题提出。全国政协委员、中国(海南)改革发展研究院院长迟福林强调要建立城乡统一的社会保障政策，使得农民能够实际享受一个公民应该享受的那份福利。可见，保障城乡居民享有平等的公民权利，以“公共”、“能力”和“受益”原则为农村居民提供公产品，促进城乡基本公共服务“一品一制”的机制建构，是政府和整个社会不可推卸的责任。
二、我国农村公产品供给的现有格局剖析
1、“一纵两横”非均衡财政制度导致我国村级公产品供给总量的严重不足
所谓“一纵”是指中央与地方以及上下级地方政府纵向之间，在有关社会公共事务治理责任划分、支出负担分配以及相应的税与非税分享制度安排上，自上而下采取层层下放公共事务治理责任及支出负担，同时又自下而上层层上收财权财力的制度。所谓“两横”，一是在各级政府、农村自治组织和农户三者之间，在有关农村公共品供给义务及支出负担分配上，基层政府因种种原因无法一力承担，而将大部分负担转嫁农村自治组织或农民；二是再各级政府内部，公共财政资源长期向城市倾斜的制度安排。
“一纵两横”的财政制度安排导致了城乡间“一品两制”的公产品供给制度。从20世纪50年代以来，我国公共产品和服务的供给都是以政府主导，城乡之间实行的“一品两制”的公产品供给制度，农民生产生活所必需的各种公共产品长期供给不足、质量低下。农民受其“身份”的制约，从来没有真正意义上的享受到公共产品供给的“公平”待遇。农村上学难、看病难、基本社会保障水平低下等问题一直存在并且十分突出。曲延春的研究指出，2005年，农民平均受教育年限为7.7年，5.04亿劳动力中，高中以上文化程度的只占13.68%，小学及以下文化程度的占34.10%，不识字及识字很少的还占6.87%。2005年，我国城市平均每千人有病床3.67张，农村只有0.76张；城市每张病床平均享有8.8万元的医疗设备，农村仅有1.1万元。2004年全国文化事业费113.63亿元，其中农村文化事业费30.11亿元，仅占26.5%。在政府无力承担的情况下，农村的大部分公共产品的供给就不得不通过一些非正规的渠道，最终将成本支出转嫁给农村自治组织和村民。这一举动的直接后果就是造成农村公共产品供给的短缺，降低了农民的生活质量，加剧了城乡之间的差距。
2、“自上而下”的政府导向型决策机制导致村级公产品供给结构失衡
我国农村公共产品供给现状中，除了存在总量不足的问题外，另一个较为显著的弊病就是公产品供给中存在着构成上的不合理。农村公共产品供给事关乡村社会发展和农民利益的关键，因此，农村需要什么样的公共产品，如何提供农民所需的公共产品等重大问题的决策都应以农民为主体。农村公产品供给的决策形成之前，应当通过相应的程序显示农民的偏好，并且在合理的范围内将偏好转变为现实。
我国农村税费改革之前，公产品供给的决策程序都是“自上而下”的政府决策。税费改革之后，虽然农民可以通过“一事一议”的机制去选择部分村级公产品的供给，但由于在过程中存在着决策不民主、程序不规范、违规操作等诸多问题，最终还是导致农村公产品供给上的错位和缺失，政府“自上而下”主导决策的现象屡见不鲜。同时，随着税费改革的到来，乡村组织的财源被取消了，村级组织的财源转而依赖上级的转移支付，而不需要再从村庄中获取资源。于是村级组织的价值取向由过去的“上下兼顾”转变为“一心向上”，将上级政府的利益偏好作为自己的行为准则，从而导致在村级公产品供给中，政府的利益诉求取代了农民的需求偏好，非生产性公产品供给相对过剩。在村级公产品供给中，体现官员政绩的项目纷纷上马，而诸如义务教育、医疗卫生、基本社会保障之类的基本公共产品供给却极度短缺。村级公产品供给出现结构上的失衡，农民的利益诉求得不到解决，社会矛盾加剧，农村的经济发展水平停滞不前。
3、事权划分模糊，部分公产品存在着外部经济性，导致供给主体错位
我国的分税制改革在税收层面上促使了财力的层层上流，但并没有进行相应的政权分权改革，政府间事权划分不清，责权混乱。随之而来的是上级政府将治理公共事务的责任层层下放，基层乡镇政府承担了公产品供给成本支出的沉重负担。分税制改革和税费改革之后，乡镇政府的财权财力上交，财政“空壳化”，决定其不可能长期有效的提供农民所需要的乡村公共服务。
根据财政分权理论，在公共产品供给主体的界定上，全国性公共服务应由中央政府提供，地方性公共服务应由地方政府提供，跨区域性公共服务应由中央和相应区域地方政府联合提供。但是部分公共产品本身存在着外部经济性特点(效用的正的外溢性)，从而致使公共产品供给主体的错位。比如农村义务教育，主要由县级财政供给，所产生的效益持续不断地向其他城市外溢，农村的人力资本纷纷流向城市，而人力资本市场的“二元化”结构决定了城市人力资本很少会流向农村地区。同时，这种效益的外溢性又没有得到上级政府或是受益城市政府的转移支付补偿，从而导致农村人力资本存量越来越少，形成贫困、落后现象的恶性循环，城乡差距进一步拉大。
三、新型农村公共产品供给模型的可达性分析
新中国成立初期，中国是以农业立国，农业在经济中占据了主要地位。由于经济结构单一，工业基础脆弱，政府通过工农业产品价格“剪刀差”和农业税收制度，从农业资本中抽取资金支持工业的发展，形成“以农养工”的财政资源配置格局。现如今，随着工业的快速发展，工业在经济结构、产业结构中都已占据了主要位置，我国的财政政策也应该并且具备条件实现从“以农养工”向“反哺农业”的转变。同时随着市场力的迅速发展，以及农村“一事一议”村民自治制度的完善，当前中国农村公产品供给需要打破单一化格局，构建起“政府供给+村庄自助+市场经营”的多元主体供给模式。
1、完善政府供给渠道
税费改革以后，政府不再从农村抽取资源，转而向农村输入大量资源。通过财政“增量”措施，增加支农资金的投入，以期达到加强村级公产品供给力度的目的。但是在这当中，却存在着诸多问题，需要逐步的协调发展。
其一，政府仍需加强对农业发展的倾斜力度，提高支农资金的利用率。最近几年，我国对“三农”投入的财政资金的力度不断加大，可惜支农财政的增长速度仍远远低于财政支出的增长速度。“2005-2009年支农资金在财政支出中仅占7.2%、7.9%、8.7%、9.5%和9.5%，远远低于同期农业在GDP中的贡献比例。”再对比日本，早从20世纪60、70年代起，政府在农村公产品上面的投入就占据了中央财政预算的10%以上，各种支农措施(贴息、直补农业项目、直补农民收入等)几乎涵盖了农业生产、生活的方方面面。可见，我国政府还需要加大对农村社会事业方面的投入，加强对农业的补贴力度，并且要重新整合调整支农资金管理部门，避免出现资金重复分配、层层截留的现象。其二，调整地方产业结构，完善政府间转移支付制度，提高地方政府配套资金投入比例。中央政府在向地方投入资金、输入项目时，往往需要地方财政提供配套资金支持。而我国现行的层级式财政制度加之各地方经济发展水平的不同，使得各地方政府只关注本级财政的预算平衡。因此，需要构建起以政府间转移支付为重点的辖区财政机制，实现政府间财政均等化。同时还需要调整地方产业结构，建立起本地方甚至是本辖区的经济增长点，带动整个区域的经济发展，从而能够为公共事业项目提供足够的配套资金支持，避免公产品在地区间分布不平衡的现象。其三，约束官员对私利的追求，避免“政绩工程”、“面子工程”的泛滥。新型经济生产倡导“绿色经济”模式，行政管理文化同样提倡“低投入、高产出；低消耗、高效率”，行政官员的价值取向也应当随之从“投入导向”转向“结果导向”。财政资金的投入不应再专注于“短期利益”，应当将资金投入到关系民生大计的社会公共事业上。通过教育、卫生、医疗等基本公共品的提供，切实改善农民的生产生活条件，实现城乡间基本公共服务均等化。与此同时，还要构建起一整套完善的公共服务绩效考评制度。不再是以GDP作为衡量官员绩效的主要指标，而要将基本公共服务提供的数量和质量作为重要考核指标，纳入绩效考核体系中来，真正实现“绿色行政”。某市火车站曾张贴过一张标语：“大拆大建大发展，小拆小建小发展，不拆不建不发展。”纵观如今遍布全国各地的“拆迁风”、“征地风”，正是官员追求眼前利益、迅速提升本地GDP、为自己的“政绩”增光的捷径。甚至某些地方政府，一块地在短短几年内几经易主，GDP是迅速上升了，老百姓却苦不堪言、居无定所。
2、提高村庄自助程度
分税制和税费改革之后，一方面乡镇财权上移，导致乡镇政府财政“空壳化”；另一方面，取消了“三提五统”，村级组织的财源和权力也随之消失。为了解决村级公产品供给的资金难问题，我国农村从2000年开始实行“一事一议”制度，在村社范围内对集体生产生活公益性事业进行筹资筹劳的兴建方式。“一事一议”制度的提出和实施是村级“协商民主”的集中体现，旨在让村民能够参与到与自身利益相关的决策的讨论中，从而将自身的利益偏好通过决策机制转变为现实。这一制度有利于打破“自上而下”政府主导的公产品供给决策机制，真正做到为老百姓提供切实所需的公共服务。然而，在实施过程中却存在着很多问题。比如，“收钱”难，村干部宁愿负债办项目也不愿触及这一敏感话题；村民在筹资筹劳上普遍存在“从众心理”，人云亦云；村民对村干部不信任，认为村干部是在巧立名目，借机乱收费；而村级组织因为失去财源，也没有了工作的积极性和责任感，不愿意劳心劳力去开展“一事一议”，遇事等着上级财政的转移支付或财政奖补。
针对上述问题，在村级公产品提供中需要采取多种措施以期提高村庄自助程度，使农民自主供给成为供给主要渠道之一。其一，要增强村民的“民主参与”意识，淡化村民“经济人”的自私本性。虽然自1998年《村组织法》颁布以来，村民得到了一定程度的民主教育，对民主有了简单的认识。但是真正的民主素质和民主精神并没有在农村扎根并成长起来，加之中国几千年以来的历史传统，农民天生有一种服从、依附的心理，所以对于“一事一议”制度并没有深入认识。随着国家对农业的“反哺性”政策、惠农利农的多项制度的实施，造成了农民不但不自治，反而遇事就找政府，只关注自身利益，无视集体利益。对此，要增强对农民的“民主参与”的培养，让农民能够通过“一事一议”民主决策，表达自己的偏好，能够共同监督和管理筹集的资金以及中央和上级政府的支农资金和资源的运用。将村级公产品供给决策机制由“自上而下”变为“村民偏好主导，政府监督实施”相结合。其二，公共产品按照其特点分为基本公共产品和准公共产品，准公共产品的提供是以非税形式、按照“受益”原则进行成本分摊。在农村，可以本着“谁受益，谁付费”的原则，对于一些拥有特定受益群体、效用外溢性较小的村级公产品，比如灌溉、治虫、种植养殖等方面，可以成立农业专业合作社，通过合作社来集资兴办部分公共产品。对于涉及村级公益性的产品则通过“一事一议”在全村筹资筹劳，这样既可避免农民在筹资筹劳中推诿回避，又可以抑制“搭便车”现象的发生。其三，完善协商民主实践，构建公共协商机制，推动村级公产品供给的“民主决策”进程。协商民主是指“自由、平等公民通过参与政治过程，提出自身观点并充分考虑其他人的偏好，根据条件修正自己的理由，实现偏好转换，批判性地审视各种政策建议，在达成共识的基础上赋予立法和决策以合法性。”而对于村民来说，要想在“一事一议”中真正表达自己的偏好，并依据实际的情况做出正确决定，需要一个“信息、对称、公开、透明”和能够与政府“平等对话”的环境。现行的“一事一议”制度发起之初是为了充分体现民意，但在实际操作中，却往往被村干部控制，变成村干部的“一言堂”，又或者因为县乡政府对公共管理的插手、对村领导人的行政控制，而导致村民自治有形式无内容，村民自治的内核价值“空壳化”。因此，基于协商民主的视角，通过公共协商机制的完善，可以提高村民民主决策、民主监督、民主管理的程度。比如，可以通过村民代表大会、听证会、民意测验等渠道让村民可以自由发表意见，进行讨论并最终达成共识；可以通过预案公示(特别是资金预算公示)、公共信息交流论坛、村级公共服务网站等方式使信息公开、透明，让村民可以在“信息对称”的前提下参与公产品供给决策过程，做出正确选择。
3、增强市场力经营力度
西方国家的实践证明，农村公共服务中引入市场力经营是可行的方式。不论是科斯的“灯塔理论”(公私搭配、捆绑经营)，还是布坎南的“俱乐部”理论，或是私人的慈善捐赠模式，都阐明一个事实——“政府通过国家行为直接提供商品和服务以及改善人民福利的做法注定是要失败的，政府只能依靠市场，为市场提供条件，并通过有效的公共政策支持市场运作，这才能实现真正的发展和繁荣，并改善人民福利”。从科斯的“灯塔理论”可见，即便是具备非竞争性和非排他性的纯公共产品也可能通过私人收费、公私搭配的方式由私人提供。在准公共产品的供给中，更可以本着“谁投资、谁受益；谁使用、谁付费”的原则，适当地让渡一部分村级公产品由市场力经营。有学者指出，我国早在明清时代，商人就以独立供给和合力供给的方式为社会提供公共产品，从而获得经济效益和社会效益。可见，市场力经营公共事务可以成为一条重要的供给渠道。比如村级范围内的农田灌溉、农作物除虫除害等公共服务，属于效用外溢性较小、有固定的受益范围的“俱乐部产品”，具有“排他性”特征，可以规避被“搭便车”风险，这类产品可由私人提供；村级学校、医院之类的公共服务，虽然具有效用外溢性，但是属于收费产品，也可以由私人提供；村级供水、供电、有线电视等公共产品，属于自然垄断资源，具有“排他性”和“非竞争性”特点，也可通过市场收费的形式提供。
市场提供公共服务可采取的方式很多。其一，可以通过市场独力供给的方式，比如BOT(Build——Operate——Transfer)模式。由市场和政府签订契约，政府给予私人建造经营基础设施和提供公共服务的权限。在一定年限内，私人负责建设资金的投入和项目经营，并通过收费收回成本、获取利润。规定经营年限满了后，政府一并收回所有权和经营权。其二，可以通过“公私合作”的方式，在政府的支持下，发挥市场力的供给作用。比如说TOT(Transfer——Operate——Transfer)模式。由政府负责建设某项公共基础设施，建成后将规定年限的经营收费权一次性移交给私人组织，借此从私人组织处融得一笔资金，用于其他公共事业兴办。而私人组织在规定年限内，凭借经营收费权经营该项目，收回成本获取利润。
可见，不论是对政府还是企业，合作都是互惠的。政府在这当中需要承担相应的责任，监督约束企业的行为。第一，政府要为私人供给者提供制度保障和利益刺激。私人进入公产品供给领域需要法律来提供其必要性和合理性的保障。同时，对于部分投入大、回收缓慢的公产品供给，政府要给予私人相应的补贴和优惠政策。第二，由于公产品通常投入较大，服务对象范围广泛，难免出现私人垄断供给、谋求高额利润的情况。政府要通过行政命令的手段，以法律法规来制约私人行为的外部不经济性。政府可以通过政府网站、公共信息平台等渠道为消费者提供信息。一方面，可以防止私人垄断供给的产生；另一方面，可以使消费者在“信息对称”的条件下，与供给者“磋商”价格，以合适的价格享受产品和服务。
三、村级公共产品有效供给模式架构的延展性探讨
波兰尼在他的名著《大转折》中提出了“嵌入性”概念。“历史制度主义学派对‘嵌入性’的分析着眼于强调制度的关联性特征，其确定了研究对象(因变量)后，锁定一定历史时期内一组影响因素，探求这组因素如何互动对因变量造成影响。”
我国现行的村级公产品供给正是由一系列的变量因素的嵌入而形成的，诸如“反哺农业”、“城乡一元化结构”、“税费改革”、“一事一议”等。然而建国初期所形成的一些机制以及因此而形成的经济社会结构和现状，却并没有随着历史更替而失去作用。比如“户籍管理制度”，我国的城乡二元结构是“户籍管理制度”实施所产生的直接结果。中国的“户籍”不单纯是统计人口、社会管理的工具，更是承载了众多社会福利，和人民的生活水平息息相关。现今基本公共服务城乡二元结构也是户籍制度造成的后果。所以想要完善村级公产品供给的数量和质量，实现“一品一制”的经济社会政策，除了从供给方式着手思考外，还需要一系列配套改革措施的开展，改革的步伐要延伸展开到诸如户籍制度改革、农村土地制度改革、财政制度改革等领域，才能更好更快的实现目标。
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