欧盟区域政策的启示，本文主要内容关键词为：欧盟论文,启示论文,区域论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
各个国家在经济发展实践中，都不可避免地遇到了区域经济关系的协调问题，开发落 后地区、协调区域经济关系，避免其与发达地区差距过大，始终是区域经济关系调节的 重要内容和区域经济政策的基本目标，区域经济政策已成为所有国家经济政策体系的重 要组成部分。笔者曾有幸受原国家教委派遣和中欧高等教育合作项目委托，对欧盟及其 主要成员国比利时、法国、荷兰、英国、德国等的区域政策实地进行了考察，印象深刻 ，收获颇丰。欧洲联盟(European Union EU)所采用区域政策的目标、政策、手段，对 正在大步走上市场经济的中国和发展中国家来说，具有重要的借鉴价值。
一、欧盟区域政策的提出
欧盟的前身欧洲共同体(European Economic Community EEC)在推进一体化中，把解决 地区发展不平衡问题放在了突出的位置，制定了相应的区域政策，采取了一系列有效措 施。之所以如此，一个重要原因是其内部各成员国之间经济发展原本极不平衡，在区域 经济结构中，历来就存在着工业区与农业区、密集地区与稀疏地区、中心地区与边缘地 区的差别，各成员国、各地区之间在经济结构、投资率、就业结构和就业率、劳动生产 率以及经济增长率等方面存在着明显的差别。1970年，在欧共体十个富裕地区和十个贫 穷地区，人均GDP为3∶1，1977年，扩大为4∶1，共同体成员之一的希腊差距甚至超过5 ∶1。(注：European on the moveP1,1999年，共同体委员会《为地区而工作》，1999 ，1。)导致其经济发展不平衡的因素主要有四个：一是农业部门使用劳动力日趋减少， 城市化发展使农业地区青壮年劳动力不断外流；二是制造业对原材料的依赖下降，使其 日益向最终市场靠近，往昔以资源优势而繁荣的地区现在却日益衰退；三是随着收入水 平的提高，大城市和服务业发展迅速，加剧了地区的不平衡；四是垄断的存在和发展， 使市场成为不完全竞争市场，导致某些工业部门在经济技术竞争中趋于衰落时，资源和 劳动力不易迅速转移，造成人力、物力的闲置，衰落部门集中的地区由此成为萧条地区 。(注：杨逢珉、李宗植《欧洲共同体经济教程》第219页，兰州大学出版社，1993年版 。)
欧共体各成员国的区域发展政策相互不协调以及共同体的某些共同政策，对落后地区 的发展产生了消极的影响。从60年代以来，共同体成员国纷纷实施了自己的区域政策， 各国区域政策的初衷是力图缩小自己国内地区发展的不平衡，但从整个共同体来看，各 成员国、各地区之间的不平衡却因此而拉大。对整个共同体而言，其地区问题的产生还 起因于同经济一体化有密切联系的三个因素：一是地区差距由于经济发展水平参差不齐 的许多国家组成共同体而显得更大；二是共同体政策使各地区受惠或受害程度不同，如 共同体农业政策等对各地区特别是落后地区产生的不同影响加剧了地区间的不平衡，各 成员国对共同体进一步一体化出现了更多分歧，如果成员国内遭到最沉重打击的地区利 益得不到照顾，一体化的进展就要出现严重困难；三是共同市场使生产要素向效益较高 地区集中，使衰退地区或工业落后地区处于更加不利的地位，发达和落后地区的差距进 一步扩大。欧洲共同体的建立和经济一体化的进展，在某些方面加剧了地区之间的差距 。
随着共同体一体化的发展，客观上要求制订地区发展政策，这是因为：首先，关税同 盟和共同农业政策的实施产生的经济效益在各成员国和地区之间的分配并不是均衡的。 因内部自由贸易的发展，一些地区可能受损，另一些可能得益，对受损地区如不给予照 顾，经济一体化的进程就要受阻。其次，1974年共同体各国陷入旷日持久的经济危机， 经济停滞、通货膨胀和结构性危机，使共同体内的一些繁华地区一蹶不振，沦落为萧条 地区，原有的萧条地区就更加不景气，地区问题一时显得十分突出。再次，英国、丹麦 、爱尔兰等国七十年代陆续进入欧共体，使制订地区发展政策更显迫切和必要。可以说 ，西欧国家的区域政策是区域经济发展到一定阶段的产物，欧盟的区域政策始终是经济 与政治等方面一体化采用的重要工具。从欧洲煤钢共同体(ECSC)到欧洲经济共同体，再 到欧盟，区域差距与区域发展始终是一体化无可回避的问题。从一定意义上说，共同体 的成立就是为了解决传统产业为主的区域的经济萧条问题，避免出现重大的区域分化与 社会矛盾。
早在1973年，共同体委员会就通过了一份关于地区发展的报告，奠定了共同体发展政 策的基本构架，确定欧洲地区发展基金(the European Regional Development Fund ER DF)是执行地区发展政策的主要手段，欧洲社会基金、农业基金、欧洲投资银行也要发 挥一定作用。1987年，欧洲单一文件生效，共同体内部大市场的建设进程开始，为了进 一步增强共同体内部凝聚力，加强对落后地区的援助，共同体对地区发展政策手段进行 了必要的改革，将地区发展基金、社会基金、农业基金捆在一起，称之为结构基金(Str uctural Funds)，并努力提高使用效益。1989年，共同体在实施区域扶助时，将结构基 金成倍地增加，从1987年的7亿欧洲货币单位(ECU)上升到1992年的14亿欧洲货币单位。 并将基金的活动集中起来，首先用来帮助欠发达地区，这些地区占了共同体人口的20% ，欧洲地区发展基金在这些地区的投资比重从7%提高到了8%。其次，帮助扭转工业生产 下降的地区，共同体从地区发展基金中切出30—20%用于对经济下降地区工业的支持。 又次，解决长期失业，给青年提供一体化就业机会，加速农业结构的合理化，鼓励农业 地区的发展。
有关数据表明，共同体区域政策导致的社会经济效益和进步显而易见。1996年与1986 年相比，25个人均GDP最低的区域从欧盟平均水平的52%增加到59%，10个最贫穷区域的
人均GDP从欧盟平均水平的41%上升到50%，10个最富裕区域的人均GDP由最贫穷区域的3.7倍下降到3.1倍。欧盟区域政策明显地促进了地区经济社会的发展。
二、欧盟区域政策的内容和机制
早在1958年生效的《罗马条约》基本精神是相信市场的力量，强调必须消除成员国的 贸易障碍或贸易摩擦。虽然对地区政策尚未做出明确的专门规定，但已提出，共同体的 基本目标之一是“在整个共同体内部促进经济活动的和谐发展，不断的和平衡的扩展， 日益增长的稳定。”此后，随着一体化进程的加快，共同体委员会日益关注和研究共同 体政策对地区发展的影响。
1.地区政策的基本结构
1973年共同体委员会向部长理事会提交了一份关于地区发展的报告。1975年3月获得部 长理事会的批准。该报告确立了一项全面共同体地区政策的概念，成为真正意义上共同 体地区发展政策的开端。1978年，共同体委员会对此报告做了必要的修改补充，共同体 地区发展政策的基本结构至此初步形成。归纳起来，主要内容是：
第一，确定了“有问题地区”的定义，借以判断共同体需要提供援助的地区。共同体 从政策行动的适当水平出发，规定四种类型的地区为“有问题地区”：一是为了形成一 种能够促进经济长期增长的经济和社会的基础结构而需要提供长期援助的不发达地区， 如意大利南部、法国的科西嘉等；二是为了通过生产性投资来调整产业结构，抑制夕阳 工业的发展，促进新兴工业的建立而需要短期或中期援助的地区；三是受世界经济形势 变化的影响或受共同体政策影响以及预计要受到影响的地区；四是边境地区。
第二，制定了判断“地区失调”的标准。为了对经济增长和经济结构失调地区给予有 力支持，共同体界定地区失调也有客观标准，即要看过去五年地区失业率的趋势；农业 和衰退性工业部门中就业的劳动力比重；过去五年地区人口净迁出率；地区国内生产总 值的水平和趋势。通过这些指标，欧洲地区开发基金将判断是否提供资金援助。
第三，建立专门机构和基金。1975年，共同体设立了地区发展委员会，由各成员国代 表组成，主席由委员会一名代表担任，主要任务是负责设计和实施共同体地区政策。19 75年共同体部长理事会设立了欧洲地区发展基金(the European Regional Development Fund,ERDF)，专门用于支持地区发展，对成员国提出的地区发展项目提供经费资助。
第四，协调成员国与共同体的地区政策措施。通过建立定期分析共同体地区经济状况 的制度，每两年提出一份地区状况报告，作为比较成员国地区规划的基础。
2.建立合理的区域经济关系调节机制
效益优先、兼顾公平是处理区域问题的基本准则。当今世界，没有哪个政府对区域经 济差距是放任自流的，区域政策作为国家在地理空间上指导社会经济发展的行动准则和 调控手段，不仅在很大程度上决定着地区的发展方向和途径，决定着各个地区在国家发 展战略中的地位和作用，而且，决定着各地区经济发展的外部环境和内部条件。调节区 域关系，应以兼顾效率和平衡目标为原则，既要有利于重点地区的快速发展和国家整体 实力的提高，又要有利于合理的区域分工和区域利益格局的形成；既要有利于实现资源 的优化配置，又要有利于在比较利益的基础上，减少区域之间、地方和中央之间的经济 矛盾与摩擦。
区域经济关系的调节主体一是市场，一是国家或区域集团，合理的区域经济关系调节 机制应是市场调节和国家干预相结合。首先，要发挥市场的调节作用，使地区发展建立 在充分利用市场优势资源的基础上，提高资源配置效率。其次，国家和区域集团要进行 必要的干预。早在六十年代，英国针对经济不景气，提出了创造新工作的项目计划，每 年大约新创造2.6—3.3万个工作岗位。90年代以来，欧盟把投资不发达地区的结构基金 总额由1988年的78亿欧洲货币单位，提高为1993年的141亿欧洲货币单位，明显地改善 了这些地方的经济状况。
3.发挥政府特别是中央政府的主导性调控作用
建立合理的区域分工协作关系和利益关系，控制并进而缩小区域差距，实现区域经济 的协调发展是市场经济体制下各级政府特别是中央政府的基本调控职能之一，为此，欧 盟各国做了多种努力和尝试，其中英国政府的区域政策格外令人注目。英国制订了工业 区域政策，提供和维持道路基础，实施交通管理，通过收集处理废物、监督噪声污染等 保护和改善环境，负责全面的社会服务，提供和管理全国住房，为儿童提供特殊需要， 建设教育系统等等。为了协调政府计划，建立了五城市行动合作：一是伦敦地区，包括 哈克勒、伊林敦、拉百斯的地区合作；二是伯明翰；三是利物浦；四是曼彻斯特、舍费 尔德、纽卡索；五是盖特舍尔德。各合作由各地方的环境、就业、工商方面的负责人运 作，通过提供信息、技术服务、信用贷款、出售产品等为区域协调发展服务。这些措施 在协调区域关系的实践中都发挥了积极作用。
在区域经济关系中，由于当事的各地方当局互为利益主体，因而从各自利益出发追求 利益的最大化，使矛盾在所难免。为此，就要注意发挥中央政府的调控作用。中央政府 作为最高的行政机关，其地位的宏观性、超脱性，使其在解决地区矛盾时具有客观性和 公正性，从而，确立了中央政府在调控区域经济关系时无可替代的主导作用。在英国和 威尔士，中央政府为落后地区制定结构计划提供指南，并要对地方政府的地区报告予以 评论，地区制定计划要充分考虑国家的政策要求，地方政府要向中央及时报告地区计划 执行情况。
4.交替使用各种调节手段
区域政策目标的实现有赖于制订和实施一系列政策手段和措施，综合运用计划、投资 、财政、税收、价格、信贷等经济杠杆和行政、法律等手段进行调节。其中欧盟的财政 援助手段最重要也最为有效，它们是：
(1)欧洲地区发展基金(the European Regional Development Fund,ERDF)。欧洲地区 发展基金是1975年建立起来的执行地区发展政策的主要手段。该基金数量起初只有2.58 亿欧洲货币单位，占欧共体预算的4.8%。1986年，该基金超过了30亿欧洲货币单位，占 欧共体预算的近9%，它维持了将近76.4万个工作岗位，其受益面几乎占欧盟土地面积的 60%和人口数量的40%，投资多数在运输、能源和水利等基础设施方面。欧洲地区发展基 金虽然建立较晚，但建立后，资力逐年增加，对缩小地区差距发挥了积极作用。
1975—1984年欧洲地区发展基金分配额及占共同体预算比重
年份分配额
年增长率% 占共同体预算比重%
(亿欧洲货币单位)
19752.576 4.8
19763.943
53 5.6
19773.785 4.0 4.9
19785.810 53.5 4.6
19799.450 62.7 6.1
1980
11.650 23.3 6.7
1981
15.400 32.3 7.3
1982
17.595 14.3 7.6
1983
20.105 14.2 7.4
1984
21.400 6.5 7.3
注：European Commission EC Regional Policy 2,1986。
此后，随着欧洲共同体预算规模的逐渐扩大，欧洲地区发展基金的支出增长甚快，19 89年总额上升到42.94亿欧洲货币单位，占共同体预算支出的比例也增加到9.6%。
欧洲地区发展基金分为定额和非定额两部分。定额部分占95%，非定额部分占5%。定额 部分主要用于资助各国政府已给予援助的发展项目，这些项目又分成两类：第一类是在 工业和服务部门创造新就业机会或保持就业机会的项目。基金援助最高可占项目成本的 20%，但不能超过成员国援助拨款的50%。1975—1984年基金援助项目将近645万个，创 造和保持了65万个就业机会。第二类是为促进地区发展而改善基础设施，基金援助额度 占全部开支的40%。1975—1984年基金共援建1.9万个项目。欧洲地区发展基金自设立以 来，用于基础设施的投资约占基金的80%，近年来比重进一步提高到90%以上。主要投资 公路、铁路、能源等设施建设。1994—1999年用于改善意大利交通网络的花费就高达40 0亿欧元，且大部分投资公路建设。
欧洲地区发展基金非定额部分主要用于支持其他共同体政策，特别是缩小共同体政策 在某些地区的不利影响，以及促进共同体在钢铁、造船、纺织、成衣及替代能源部门的 政策。
基金的分配发放，最初以成员国为单位进行。1979年以后，根据共同体地区政策的目 标、基金的年度拨款金额，由执委会、地区发展委员会依照各成员国申请项目的轻重缓 急，进行审核与分配。基金管理条例明确规定，成员国申请项目必须同共同体地区政策 的目标相一致，项目所在地区必须是共同体规定给予援助的地区，申请项目规模要达到 中型以上。
1985年，共同体对地区基金管理条例进行了重大改革，定额部分从固定配额改为幅度 配额，这使各国既能保证得到最低限度的配额，又给委员会一定的灵活余地，使之得以 根据共同体地区政策的总目标权衡各项目的意义来分配资金，提高了资金使用效益。
(2)欧洲投资银行(the European Investment Bank EIB)。欧洲投资银行是1958年成立 的共同体的金融机构，援助地区开发是其重点业务之一。为了支持欠发达地区经济的发 展、发展或着手发展现代化、或发展新兴项目、或支持对成员国共同有利的项目，欧洲 投资银行授权为之提供贷款。较之其他基金，该行贷款对落后地区的发展具有格外重要 的意义。1958—1984年该行共贷出298亿欧洲货币单位，其中62%是向地区发展项目提供 的贷款。(注：European Commission on the Cohesion 1999，欧洲委员会《聚合基金 报告》，1999年。)
(3)欧洲社会基金(the European Social FundESF)。欧洲社会基金创立于1958年，随 着共同体委员会通过了共同体社会行动计划：创造充分的就业，改善生活和工作条件， 参与决定就业过程，1971年欧洲社会基金开始担负起了协调区域经济的责任，划出基金 的44.5%用于需要优先支持的萧条地区，如南意大利、希腊、葡萄牙、爱尔兰、北爱尔 兰。1985年预算总额为25亿欧洲货币单位，其中40%以上用于援助高失业率地区，尤其 是年青人大量失业的地区。
(4)欧洲煤钢共同体(the European Coal and Steel Community ECSC)。欧洲煤钢共同 体是西欧几个国家把再生产过程的部分环节或某些部门置于一种超国家权力管理之下的 尝试。它对煤炭、钢铁转向现代化和改进计划的投资项目提供财政贷款，还支持劳动者 重新就业，为培训和再培训工人提供帮助。
(5)欧洲农业保证和支持基金(the European Agricultural Guarantee and Guidance Fund EAGGF)。这是1962年西欧六国为实施共同农业政策而建立的，该基金旨在促进农 场现代化，凡具备一定条件，通过计划可能使劳动力人均收入赶上当地其他行业收入水 平的农场，便可申请该基金资助。该基金还致力于援助山区、贫困地区农业的发展，允 许成员国对所确认山区和贫困地区的贫苦农户，发放年度补贴。同时，还帮助因地形、 气候限制，农业经营困难的地区发展生产。80年代末，该基金资助危机农业区域的发展 预算达到了9亿欧洲货币单位。(注：W.Green《Regional Problems and Policies》p.6 7。)
三、欧盟区域政策的启示
从欧共体成立到现在的欧盟，其区域政策经历了提出、改革、配套、完善的渐进过程 ，产生了积极的社会和经济效益，也给人们诸多启示。
第一，要有明确的区域政策。区域政策是政府干预区域经济发展与协调区域经济关系 的主要工具，是政府公共政策的一个重要组成部分，是经济空间格局发展到一定阶段的 产物。纵观欧盟各国的区域政策，其目标不外区域经济发展或区域经济协调两类，具体 目标有：提高区域内现有资源的利用水平，有效分配各种资源，实现区域经济的最佳增 长和区域收入的均衡增长，缩小区域差异，降低由布局造成的外部成本，形成人口、工 业的最佳空间结构等等。
第二，区域政策的适用对象和领域十分明确。欧共体地区委员会成立后即对“有问题 地区”的定义做出了明确界定，对重点扶持地区通过充分讨论也做出明晰规定。由于概 念明晰，有章可循，避免了决策的盲目和随意，保证了资金的使用效益。
第三，区域政策具有充分的资金支持。投资是协调区域经济关系的重要推动力，资金 在地区间的分配对生产力的合理布局具有重要意义。据统计，1975—1984年，欧洲地区 发展基金累计支出117亿欧洲货币单位，资助了2.5万多个发展项目。
第四，区域政策具有完善的制度基础，政策工具具有完善的法律基础。欧盟是一个准 国家实体，其区域政策的制定、实施、监督、评估等各个环节都充分吸收了欧盟国家的 经验，区域政策一开始就建立在严格的制度基础上，保证了区域政策的规范。共同体在 区域政策领域职责明确，相互制衡，由于共同体在组织机构上是以西方政治学说为指导 ，遵循“共享”、“法治”、“分权制衡”等原则，强调每个成员国都能参与机构的组 成和权力的分配，委员会、理事会、欧洲议会在区域政策领域职责明确。区域政策和活 动受法律约束，并以共同体的条约法规为依据，区域协调机构的设置须遵循权力分散、 相互制约、保持平衡的原则，各种政策法令都要经过必要的立法程序方可颁布实施，这 就为区域决策的科学和合理创造了良好的制度环境。