全球金融危机与国际金融监管框架变革，本文主要内容关键词为：金融危机论文,框架论文,金融监管论文,全球论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〖中图分类号〗F831.59 〖文献标识码〗A 〖文章编号〗1000-6052(2010)01-0025-05
到目前为止，经济学家对此次金融危机成因给出了众多经济学解释，然而绝大多数的经济学解释都存在激烈争论，似乎只有金融监管的薄弱这一原因为大家所共识，不置可否的成为此次金融危机爆发的主要因素之一。金融监管的薄弱可分为国内金融监管的薄弱和国际金融监管的薄弱两个层面。在国内层面，金融危机的起源国美国已经开启了大刀阔斧的改革。2009年6月17日，美国政府公布了名为《金融监管改革：新基础》(Financial Regulatory Reform:A New Foundation)的改革蓝图，拟从根本上重塑未来美国金融市场监管的新框架，这也意味着自上世纪三十年代大萧条以来美国金融体系最大规模的改革正式拉开序幕，美国金融业近70年来分业监管的理念将被“金融大部制”所取代。除美国之外，不少国家或地区也开始酝酿对本国的金融监管框架进行改革或重组。虽然在美国的金融监管改革方案中也提到了加强国际金融监管合作，但并没有作为该方案的中心内容，且表述上过于宽泛，缺乏可操作性。然而，美国次贷危机在2008年9月迅速演变为全球金融危机的案例充分说明，在金融全球化时代，国际金融监管的滞后给全球金融危机的爆发和传递起了推波助澜的作用。因此，改革现有的国际金融监管框架，加强国际金融组织对全球金融市场的联合监管，是抗击下一次全球性金融危机的必然选择。
一、金融危机爆发前的国际金融监管框架
现有的国际金融监管框架是一点一滴拼凑而成的，当然，这种拼凑并不是漫无目的，每一个国际金融监管机构的设立都与银行破产或金融危机有着紧密的联系。例如，巴塞尔银行监管委员会(Basel Committee on Banking Supervision)的成立与德国赫斯塔银行(Bankhaus Herstatt)的破产直接相关；金融稳定论坛(FSF)的设立也是1997-1998年亚洲金融危机的产物。经过点滴的拼凑，从1974年“银行业监管规则和实践委员会”（后改名为巴塞尔银行监管委员会）的成立到此次金融危机爆发前的30多年时间里，新成立的国际金融监管机构与先前的国际组织一起形成了错综复杂的全球金融监管体系①。现有的国际金融监管框架是由国际货币基金组织、世界银行、世贸组织、国际清算银行等原有国际组织与后来新成立的巴塞尔银行监管委员会、金融稳定论坛、国际会计准则委员会、国际证监会组织等国际金融监管机构共同组成。该框架是一个由政府监管机构（如七国集团、经合组织、国际货币基金组织等）和国际金融监管机构的混合体，可以说它并不是一个纯粹市场化的产物，而是在政府（尤其是发达国家）的主导推动下完成的，其中七国集团政府在其中起到了重要的作用。七国集团主导的国际金融监管框架在给全球金融稳定带来好处的同时，其忽略发展中国家利益尤其是近年来新兴经济体的利益也一直为人们所诟病，这一问题我们在后面将详细阐述。在目前的全球金融监管框架下，新近成立的金融稳定论坛已经成为协调各个国际金融监管机构的重要协调者；巴塞尔银行监管委员会（监管银行）、国际证监会组织（监管证券）、国际保险监管协会（监管保险）、独立审计机构国际论坛（监管审计）四个监管机构形成了全球重要的金融监控组织。它们与其他金融监管机构和国际组织一起共同行使着全球金融稳定的职能。
二、金融危机爆发前国际金融监管框架的主要缺陷
现有的国际金融监管体系曾较为成功的维护了世界金融的稳定，但始于2007年的美国金融危机并迅速席卷全球的事实充分证明了现有国际金融监管体系存在严重缺陷，无法对市场失灵做出快速的反映。
（一）金融监管全球化趋势与金融监管国别化的矛盾
随着世界经济的全球化发展，金融发展的全球化趋势也在以汹涌澎湃之势迅猛发展，形成引人注目的经济景观和潮流。在金融全球化的作用下，金融机构、金融工具和全球金融市场的联动性大为增强。在金融机构、金融工具和金融市场的相互作用下，金融风险跨国传递和金融危机国际蔓延的途径、机会和速度也大大超过以前，此次爆发的金融危机能够在短时间内波及全球就是一个很好的例证。此外，金融全球化的发展趋势使基于传统职能建立的国际金融监管框架倍感滞后。如何对新产生的跨境证券交易进行监管？对冲基金和私募基金是否对金融稳定性和交易市场的正常运作产生了原有监管体系无法解决的威胁？伊斯兰金融力量增长迅速，但其拒绝接受传统的利息概念，应如何将其融入现有的国际金融监管框架？②这些新问题的出现都给原有的国际金融监管框架带来了新的挑战。
金融全球化及全球金融市场联动性的增强和国际金融产品的创新，迫切需要全球化的金融监管框架对新产生的跨境金融交易进行监管，以维护世界金融稳定。然而，现有的国际金融监管体系却不能很好的满足全球化金融监管的需要。占全球债务不足1%的次级贷款不良额却引发了如此规模巨大的全球性金融危机，这不能不说是给全球金融监管体系的一次严重警告。由于现有的国际金融监管框架是基于传统的银行、证券、保险分业经营模式而搭建的，表面上看国际金融监管框架已经建立，但这种点滴拼凑起来的国际金融监管体系具有极大的松散性，相关国际组织及各金融监管机构之间缺乏有效协调机制，实行各自为政的方针，监管功能割裂。因此，事实上的国际金融监管仍是各个国家视角下的独立监管，并且由于各国国内金融监管体制和监管框架迥然各异，无法进行有效的国际协调。表1给出了处于国际金融体系核心的七国集团成员国各自的金融监管框架。七国集团中，各个国家之间的金融监管框架都存在着较大的差别，这在很大程度上增加了国际金融监管体系的复杂性。如果将世界上其他国家的国内监管体系也考虑进来的话，则更显杂乱。事实上，全球金融监管的有效性是建立在各国国内金融监管的一致性和有效性的基础上的。因此，金融监管全球化与金融监管国别化的矛盾困扰着国际金融监管体系的有效实施。监管对象的全球化和监管者的国别化必然会在国际金融领域留下监管的空白地带，在国际金融风险日益加大的今天，这种空白无疑会带来严重的后果。③
（二）主要国际金融监管机构职能的缺位和错位
多年来，国际金融监管框架一直采用的是“出现监管漏洞——采取补救措施——再出现监管漏洞——再采取补救措施”模式。这种模式在给国际金融监管框架带来滞后效应的同时，还致使主要国际金融监管机构一直处于缺位和错位状态。现有的国际金融监管与协调体系中的重点机构包括国际货币基金组织、世界银行、巴塞尔银行监管委员会、金融稳定论坛等，然而这些机构并未有效发挥全球金融监管职能。戴维斯等人曾一针见血的指出，在20世纪90年代末亚洲金融危机爆发前，国际货币基金组织和世界银行在全球金融监管方面扮演着微不足道的角色，国际货币基金组织只在第四条款磋商中关注其成员国金融体系的健康程度，而世界银行也只在部分技术援助项目中涵盖金融机构的监管。可见，这两个重要的国际金融监管机构并没有发挥出金融监管的核心角色。美国次贷危机爆发后，人们对国际货币基金组织和世界银行对金融风险预警和防范职能的缺位更加不满，迫切需要他们提供更多的金融监控职能。巴塞尔银行监管委员会作为国际银行业监管的主体对全球银行业的风险防控起了积极作用，然而其制定的银行业监管的原则（巴塞尔协议）相当复杂和过于程式化，并且还与大多数国家金融监管的实际情况不符，这极大的削弱了其效能的发挥。更重要的是，巴塞尔银行监管委员会的监管范围在新近出现的“影子银行”体系面前无能为力，这也成为了其金融监管的一大掣肘。亚洲金融危机后成立的金融稳定论坛，虽然清晰的表达了以国际金融监管为主要目标，并将实现该目标的手段也表达得简单明了。但从其成立十年来的经验看，金融稳定论坛在其角色上还没有找到合适的定位，与其他国际金融监管机构的职能也无法有效衔接。上述国际金融监管机构职能的缺位、错位状况注定了现有国际金融监管框架不能有效的实施国际金融监管职能。
（三）国际金融监管框架主体的国家地位不对等
现有国际金融监管框架主要反映着发达国家的利益，例如金融稳定论坛主要反映了七国集团的利益，巴塞尔银行监管委员会反映的是十国集团的利益（在13个成员国中，有10个来自欧洲，亚洲只有一个成员日本，而南半球却没有任何一个成员）。从现有的国际金融监管框架看，其主体主要由北美和欧洲的国家组成，它们反映的是过去而非现在的经济力量情况。在上述背景下，现行的国际金融监管的制度、措施等也主要是由七国集团和十国集团国家来安排的。他们在金融监管的“立法”过程中，根本不去倾听集团以外特别是发展中国家和新兴市场国家在金融监管合作方面的意见，没有对集团以外的国家在市场结构、货币信用发展程度、金融监管制度的完善程度和金融风险的差异性给以足够的重视。⑤要想提高现有国际金融监管框架的有效性，要想让国际金融监管机构制定的准则和标准被各国所接受和实施，国际金融监管框架本身应当具备充分的合理性。而要体现出这种合理性，现有国际金融监管框架必须调整，应充分体现世界各个国家、地区和处于不同金融发展阶段、不同经济发展阶段的国家的利益。
三、国际金融监管框架改革的方向
监管空白、监管重叠、监管错位和监管力量的失衡等众多因素的存在使现有国际金融监管框架的改革成为一种必然。此次全球金融危机的爆发又给这种改革增添了外力。然而，全球金融监管合作的背后是大国力量的博弈，这种改革不会一蹴而就。从改革方式上看，我们不可能将原有框架推倒重建，只能在原有框架的基础上进行可行性调整。
（一）建立区域性、分层次的金融监管框架
金融危机爆发后，有人提出建立一个具有权威性的全球金融监管主体“世界金融监管局”，世界各国的金融监管权利由这个机构掌控。虽然这样一个超级金融监管主体的设立可以增强监管信息的透明度，减少各国金融监管当局之间的竞争，还可以运用持续而统一的监管政策，解决目前金融监管框架存在的问题。但是，这样一个机构的成立将面临着众多的困难，诸如“世界金融监管局”的权限范围应该多大？是只限于监管银行体系还是将养老金、保险、证券和影子银行体系等全部纳入其监管职能之下？“世界金融监管局”能够成为监管法则的设计者吗？它是否与现存的金融监管机构如巴塞尔银行委员会和金融稳定论坛等形成替代关系？如果替代关系是肯定的话，现存机构将何去何从？如果没有替代关系，那么其监管职能与现有机构是否又会重叠？⑥除此之外，这样的超级监管机构还涉及到各国的主权问题，如“世界金融监管局”在执行监管任务的同时，不可避免的会涉及到各国的财政货币政策，它有没能力对各国进行干预？由谁来成为这个超级金融监管机构的领导者？这必然要涉及到各国之间的政治力量的博弈。因此，建立这样的一个超级监管机构现在还不合时宜。
我们认为，在目前条件下，建立类似“世界金融监管局”这样的超级监管机构还为时过早，改革的方向应在现有的国际金融监管框架上进行合理的调整。对此，我们认为国际金融监管框架可以分为“两步走”，首先是建立区域性的金融监管框架，当时机成熟时，从区域性金融监管框架的基础上再向超级金融监管框架过渡。由于各国在金融监管模式、金融结构和经济发展阶段的不同，还难以在世界范围内形成统一的监管框架。然而在经济全球化的背景下，各个区域内的经济整合正在以前所未有的速度加快，现有的区域性经济组织如北美自由贸易区、欧盟、东盟都已经成熟，而“东盟+3”、APEC、上海经济合作组织等都在逐步走向稳健。区域经济组织内各个国家在地缘政治、文化传统和经济模式趋同等众多因素的影响下都具有某种程度的同质性，因此他们在监管框架上更容易协调。从这个角度来说，欧盟在区域金融监管的整合上已经做得比较成熟，形成了在区域金融监管方面的统一规则、统一实施和各国金融监管当局的协调合作局面，从而进行有效的金融监控。如图1所示，欧盟内部形成了政府层次、监管层次和中央银行层次的金融监管框架，这个框架可以被各个区域性经济组织作为参照样本，结合实际情况设计本区域内的金融监管框架。而“世界金融监管局”的目标应以经济全球化为依托，当经济全球化达到一定程度时，再在原有的区域金融监管合作的基础上实现全球范围内的统一。
图1 欧盟内部金融监管框架
资料来源：霍华德·戴维斯、大卫·格林(2009)。⑦
（二）加强国际金融监管机构之间的合作
事实上，国际金融监管框架内的每一个监管机构都有其独特优势，只要各个国际金融监管机构能够有效合作，就有可能建立起一个有效的预防系统性风险的早期预警机制和危机救助机制。首先，各国应加强对跨国金融机构的监管，建立及时而准确的信息共享平台，明晰本国与东道国的责任与义务，共建对大型跨国金融机构的风险评估及救助机制。其次，应加强IMF、世界银行、FSF、国际标准制定机构如BCBS、IOSCO等和各国国内金融监管当局的有效协调，增强现有全球金融监管框架的有效性，加强对系统性风险和顺周期经济政策的协同监管。当然，现有国际金融监管框架的有效性是建立在各主要金融监管机构功能不再缺位、错位的基础上的。因此，主要国际组织如国际货币基金组织和世界银行应加强其金融监管职责，基金组织和世界银行最好利用其优势建立起一种风险评估体系，扩大原有FSAP（金融部门评估规划）金融监管框架的职责，对金融发达国家每12-18个月进行一次风险性评估，对其他国家每2-3年进行一次评估。最后，应加强国际金融领域共同规则与标准的制定与推行。只有国际金融领域的各种标准如会计、审计等标准的统一化，不同的经济体才能够在一起对全球金融问题进行有效磋商。上述建议在美国新的金融改革蓝图中已有部分反映，例如他们提出将加强对全球金融市场的审慎与协同监管，并不断拓展监管范围，改善全球范围内对危机的防范与管理；敦促巴塞尔委员会改进新资本协议下的监管框架与标准；加强金融稳定委员会(Financial Stability Board,FSB)对国际金融市场与国际金融机构的监管能力；在全球范围内改进会计标准以及加强对独立评级机构的监管。⑧对此，我们认为全球金融监管框架的有效性将在很大程度上取决于未来上述政策的实施情况，其效果还有待检验。
（三）加强国际金融监管框架的合理性
现有国际金融监管框架反映的是过去的经济力量，随着新兴市场经济体的壮大（尤其是“金砖四国”）和他们参与全球经济事务愿望的增强，现有国际金融监管框架显然已不合时宜，需要吸纳新的主体，否则将很难在世界范围内协调金融监管问题。此次金融危机爆发后，现有国际金融监管机构充分认识到了新兴市场国家参与全球事务的重要性，在原有的金融监管主体上纷纷吸纳新兴市场经济国家成员。如2009年2月，中国、印度和巴西被OSCO的技术委员会邀请为新成员；2009年3月10-11日，巴塞尔银行监管委员会邀请巴西、中国、印度、韩国、墨西哥和俄罗斯等新兴市场经济国家进入其委员会的治理结构；2009年3月11-12日，FSF举行全会，吸收G20中不是其成员的中国等国家为新成员；此外，国际会计准则理事会(IASB)同意将其成员增至16个，并确立了名额的地区分布。⑨从历史发展的角度看，吸纳新兴市场国家进入是国际金融监管框架的一大进步，有利于其在全球范围内进行监管资源的配置。但被新吸纳的新兴市场经济国家，由于其在世界性的机构里进行政治博弈和行使职权的经验不足，因此，新兴市场经济国家能够在多大程度上在一直由发达国家控制的国际金融监管框架里提升自己的话语权还有待观察，这也直接影响着全球金融框架的变革方向和监管绩效。
收稿日期：2009年10月20日
注释：
①②④⑦霍华德·戴维斯，大卫·格林.全球金融监管[M].北京：中国金融出版社，2009:3-81。
③陈启清.竞争还是合作：国际金融监管的博弈论分析[M].金融研究，2008(10)：187-197。
⑤邓大鸣.金融监管的区域合作[M].成都：西南交通大学出版社，2006:25-40。
[6]Vanessa Blackmore and Esther Jeapes.The global financial crisis-one global financial regulator or multiple regulators [J].Capital Markets Law Journal,2009 (04):112-122。
⑧张明.美国金融监管改革是否矫枉过正？[R].中国社会科学院世界经济与政治研究所讨论稿，2009(06)。
⑨丁志杰，刘琼.国际金融秩序重建任重道远[EB/OL].凤凰财经网，2009-07-06。
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