宋朝的章奏制度与政治决策，本文主要内容关键词为：宋朝论文,政治论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K244,K245 文献标识码：A 文献编号：051l-4721(2004)04-0047-07
长期以来，“皇帝出口为敕”的说法一直左右着人们的观念，差不多已经成了评价中国古代政治法律决策的一种思维定势。然而，征诸史实，乃大谬不然。唐代即有“不经凤阁鸾台，何以为敕”之说，凡不经中书门下，而由内宫直接发出的指令被朝野视为“斜封墨敕”，因其未经法定程序颁布，理论上不具有法律效力，有关行政部门可拒绝执行。南宋学者陈亮在其《龙川文集·论执要之道》中论述宋朝诏令制度时说：“自祖宗以来，军国大事，三省议定，面奏获旨。差除即以熟状进入，获可始下中书造命，门下审读。有未当者，在中书则舍人封驳之，在门下则给事封驳之。始过尚书奉行。有未当者，侍从论思之，台谏劾举之。此所以立政之大体，总权之大纲。端拱于上而天下自治，用此道也。”可见诏令的拟定、颁行是一个有多种机构共同参与，分工明确，各行其职，层层审核的复杂过程。皇帝对章奏的批示也是如此——它只能被视为诏令的初始形态，而不是具有法律效力的政令。
现代决策理论认为，信息是决策的基础。决策的过程，就是信息输入、转换和输出的过程。各种组织（包括国家组织）要想顺利生存和发展，必须及时准确地掌握有关自身和周围环境方面的信息，以便及时采取必要的措施，应付内部和周围环境的变化。然而，信息不会自动传递，要想及时准确地掌握有关信息，就必须建立有效的信息沟通体系，其中包括一系列正式和非正式的沟通渠道。组织的沟通渠道是否合理、畅通，决定信息的传送、分析处理是否及时、准确、迅速、有意义，进而又决定着该组织管理的有效性和效率的高低。
在中国古代社会中，同样存在政治信息的收集、整理、传输和处理问题，从周朝的肺石，魏晋南北朝的登闻鼓，到唐代的匦函，历代统治者都在探索更为合理的运行程序和运行规范，宋朝的章奏制度便是借鉴千百年制度设计经验而打造出的一个集信息收集、整理、传输和处理为一体的政治决策系统。
章奏制度是政务决策和诏令形成机制必不可少的一个组成部分。在宋代章奏运行的制度设计中，臣下向皇帝上书依其身份地位和章奏内容不同采用不同的文书形式，通过不同的渠道呈递，由不同的机构管理；奏章的内容、封装、投送、转呈，均由相应的制度予以规范；奏章的看详与处理不仅自有章程，且与皇帝临朝视政时的臣僚上殿奏事、面陈政见相互表里，共同构成国家决策酝酿、政令拟定的生成与产出机制。因此，从某种意义上可以说，君主处理臣下章奏的过程即是法律的孕育与分娩的过程。通过宋代章奏制度的研究不仅可以解析当时的政治决策与立法过程，而且可以观察其国家权力的配置格局与运行状况。
一、宋代章奏的不同形式及其相关规范
章奏是臣下向皇帝进言奏事使用的文书。除临朝视事外，君主“勤政”的主要内容就是批阅奏章。通过阅读奏章，皇帝得以了解来自方方面面的政务情报，为其行使最高决策权获取必要的信息资源；通过对奏章的批示，皇帝把自己的意志传递给政府系统各个有关部门，成为国家法律的基本渊源。因此，批阅章奏是皇帝了解与处理政务的一种基本工作形式。有关章奏书写、递呈、收转、看详、批阅的各种规范的总和便是章奏制度。
宋朝各级官员依其身份和奏请事务的性质而使用不同的奏章。京外官员中的前两府大臣以及奏报军情急务者，在京官员中上殿奏对及任职大两省的官员，允许使用札子奏事。札子也是宰相处理政务的一种文书形式——“故事，惟中书执政官行札子，以出政令”[1]（卷285）。除上述人员外，其他官员及平民百姓奏事均要使用奏状。
奏章有两种封装方式。宋朝法律规定：事涉机密者，如急事、灾异、妖术、狱案，或臣僚自有所陈，或奉旨分析事状，均采用实封，其余的一律通封。臣下接到尚书六曹等中央机关的行政指令后有不同意见也允许实封复奏。违规错用章奏封装方法的官员要受到“杖一百”的严厉处罚[2]（卷16《文书门》）。奏章实封是法律明文规定的一种特殊封装程式。“凡系实封者，并令依例程封书毕，更用纸折角重封，准前题字及两折角处并令用印，无印者细书名字。”[3]（《职官》2之46）南宋时期的行政法典中载有文书式，对章奏实封的方法有十分缜密的规定：“诸奏事应实封而无印者，文书及内外封面须一手写。”“诸申发章奏及公文皆书实口应书名者亲书其报应，仍具承受月日要速机密仍实封其公文。”“诸奏状应印而无印者，借非钱谷、刑狱印。”[2]（卷16《文书门》）上述规定说明，立法者对国家的情报安全已经有了非常深刻的认识。
章奏是上达于君主的正式文书。为了使君主能够获得真实、有效、充分和独享的情报资源，宋朝政府制定了各种规范以约束各级官员的上奏行为：
1.诚实无欺。诚实无欺是臣下对君言事的基本要求。《宋刑统》中规定：“诸对制及奏事、上书，诈不以实者，徒二年，非机密而妄言有密者，加一等。”[4]（卷25《诈伪律》）有的放矢，实事求是是臣僚上言的基本要求，捃拾细微、不知轻重、于事无补的言论进入奏章将会受到法律的制裁。
2.禁止讦人阴私和发人赦前之事。官民相互往来的文字书信“非情涉不顾”不得上缴，不得摘录其中文字以言人过失，违者“杖八十”，如上奏于皇帝则罪“加二等”。奏章中也不得揭发别人在大赦以前所犯的罪错，“否则科违制之罪”[5]（《刑法志》）。
3.严格遵守“应奏”标准。宋朝各级官员的职权范围均有明确的法律规定，需要请示汇报的事项也有相应的规定：“诸事应奏而不奏，不应奏而奏者，杖八十。应言上而不言上，虽言上，不待报而行，亦同。不应言上而言上，及不由所管而越言上，应行下而不行下，及不应行下而行下者，各杖六十。”[4]（卷10《职制律》）此制可谓一举两得：一方面可以防止主管官员推诿责任，同时也能防范某些官员擅权乱政。
4.同僚联署，一事一状。宋朝法律规定，除紧急事务外，官员奏事采取同僚联署制。奏状采用一事一状制度，非同一宗事者不得同为一状。奏疏正文意犹未尽，可将需要补充的内容揭其要处以黄纸别书附贴于后，称“贴黄”。个人对同僚议定的方案如有不同意见，应别具章琉申明理由。这样，一是可以分清责任，二是便于皇帝“兼听”。
5.奏状呈递后，上奏者必须严守机密。臣僚如果将所上章疏令人抄录出外，或泄露给他人传扬，上疏人将会受到严厉的行政处分。但章奏保密制度并非适用于所有官员，台谏弹劾的奏章就是一个例外。如：知谏院包拯在弹奏张尧佐时，即把弹劾札子同时抄送中书[6]（卷6《中书札子第一道》）。宋朝惯例，大小官员一旦得知自己被台谏弹劾就要离职待罪，因此，台谏们以“录副”、“露章”的方式上疏是追求监察效应而采取的一种特殊弹奏形式。
来自四面八方的奏章是君主了解国家统治机器运行情况和全国政治动态的基本途径，也是其作出决断的基础。各种上达的信息是否真实、安全，必然会影响到政治决策的最终效果。此外，鸡毛蒜皮的陈年旧账属于垃圾信息，会占用有限的信息通道，也会对君主造成严重的信息干扰。因此，奏章的内容必须符合必要性和有效性的质量要求。宋朝章奏制度的上述规定不仅缜密合理，反映了中国古代行政法的高度发达，而且蕴含着现代信息决策理论的科学因素，体现了先人的政治智慧和制度设计水平。
二、章奏传递的职能机构及其管理制度
信息不会自动传递，决策者要想获得有用的情报，就必须建立一定的信息沟通渠道。宋朝承转章奏的职能机构是进奏院、通进银台司、登闻鼓院、登闻检院和理检院。这些机构面向不同身份的官员和民众各行其政，其职责相互关联，工作环环相扣，共同构成了一套完整的下情上达的信息传递网。在宋朝的国家机关体系中，这些部门既是政务情报收集、筛选与上传的基本渠道，也是中央决策和法令下达的基本渠道。其制度设计的基本理念是防范情报的壅蔽和漏失，确保臣民的章奏在遭到有关部门留滞时，能够通过其他途径呈递到皇帝的手中。
进奏院是负责转呈各地官员章奏和公文，转发朝廷命令给各地的专职机构。进奏院官吏履行职务的基本要求是及时、安全与保密。每当收到各州奏案，进奏院必须及时转送银台司。如果收到的是诸州的实封奏状，则要验视其封弥是否完整无缺，有损动者，必须重新封装后转送银台司，并追究收接者的责任。进奏院实行官员责任连保制度，文件送达进奏院后，进奏官们定时与保头等“共同点检封角，并开拆分明，上历印题，关防发遣”[3]（《职官》2之46）。进奏官承发文件必须在进奏院中办理，不得将其带回家中，以免泄露机密。实封章奏是专呈皇帝亲阅的，没有皇帝特许，他人无权过目，所以外地官员的实封奏章，进奏院不得拆封，而且要即到即发。
通进艰台司是承转中央和地方各种文书的总枢。宋初，通进银台司隶属于枢密院，凡内外奏复文字必须经过二司才能呈进。由于宋朝官职与差遣分离，给事中徒有其名而不任其事，其封驳职权实际上也由通进银台司行使。按时、保密与安全也是通进银台司工作的基本准则。通进银台司收发奏状，“急速事限五日，常事限半月，仍令诸处行遣讫，旋具事宜关报银台司点检勾凿，有稽滞者，依条举奏”[3]（《职官》2之37）。政府各部门将奏章涉及问题的处理情况限期反馈到银台司，说明银台司并不是一个单纯的传达机构，还具有一定的督察职能。奏状内容如在通进银台司漏泄，“事涉机密，重者当行极断，轻者亦行朝典”[3]（《职官》2之26）。通进银台司有严格的文件登记责任制度：“通进司本帖子并须计定未降出文件数，系本司臣僚姓名，写本帖子，用印进入，不得只用白帖子。”[3]（《职官》2之28）为了净化工作环境，通进银台司依照三司和开封府制度，禁止官员及诸色闲杂人等进入。言及当年情况，宋人曾经写道：“通进司掌天下章奏案牍，在京百司文武近臣表疏进御颁布之事，职任为重。是以在于祖宗时，检查甚备。有谨密之戒，有漏泄之禁，有封题之式，有辄入之罚。虽旧任官高，时任要职，苟于格法不当者，不得上达也。”[3]（《仪制》7之31）这一描述无疑是北宋制度规范的一个真实写照。
登闻鼓院、登闻检院是受理章奏的特别机构。“掌受文武官及士民章奏表疏。凡言朝政得失、公私利害、军期机密、陈乞恩赏、理雪冤滥，及奇方异术、改换文资、改正过名，无例通进者，先经鼓院进状；或为所抑，则诣检院。”[5]（《职官志》）显然，登闻鼓院负责收接的章奏是进奏院和通进银台司拒绝收接的各种文书。如果上奏者本人是文盲，允许使用口述的方式，由判院官当面写录奏状。进状者如果认为登闻鼓院的处理意见不近情理，可以到登闻检院进状。检院如认为鼓院的裁决合理，应在判状中说明缘由，交进状人收执。检院如认为鼓院的裁决不当，则开具不当事件与进状一起呈送皇帝批阅。如批阅奏状的官员不及时处理，允许进状人到御史台陈诉。未经鼓院进状，检院不予接收，未经检院，不得邀驾。如果不按规定的程序投送，则对进状者依法科罪。登闻鼓院和登闻检院处理问题不当，则要承担相应的法律责任。
邀车驾是臣民进状的最后手段，邀驾进状的前提是曾经到登闻鼓院和登闻检院投诉未被受理或理诉不当，所以邀驾必须持有登闻检院的判决文书。“未经检院，不得接驾，进状者依法科罪。”邀驾进状的内容不得涉及珍禽异兽、妖妄文字、诸般进奉、书札、药方、图画等；除官吏外，举人、僧道、草泽等诸色人等也可以就朝政缺失与公私利弊上奏，但个人的诗赋杂文及诸般撰述不得投进，“如违，科违敕之罪”[3]（《职官》3之64）。邀驾进状后，随之而来的是对有过错一方的责任追究。“如披诉得实，判鼓院、检院官必行朝典；如是虚妄，本人科上书诈不实之罪。”[3]（《职官》3之54）如此规定可谓一箭双雕：对于鼓院和检院的官员而言，玩忽职守，滥用职权，将会受到法律的制裁。对于邀驾者而言，弄虚作假，无事生非，也会受到应有的惩罚。鼓院和检院恪尽职守，邀驾者据实陈诉，这就可以有效地防止“车驾每出，词状纷纭，洎至披详，无可行者”[1]（卷65）的情况出现。
章奏呈递渠道畅通是下情上达的基本保证。为此，宋朝采用进奏院、通进银台司、登闻鼓院、登闻检院和理检院等多个机构层层负责、逐级监控的方式，以防因某一部门失职而造成章奏不能上达。完善的组织建设，合理的职能分工，严格的问责机制，特别是独具匠心的章奏运行规范，是信息沟通渠道畅通的可靠保障。宋朝中央政府在内外交困中能够控制全国政局长达三百年之久，在一定程度上也得益于这套行之有效的信息系统。
三、章奏的不同处理形式与政治决策的设计理念
信息处理是决策的最后阶段。就宋代的决策过程而言，批阅妻章即是君主处理政治信息的基本手段。章奏经过相关程序上达后，根据其内容的不同，宋代君主一般采取以下几种处理办法：亲自批阅，交宰相研究，交有关部门研究；指令某些要员研究；发送有关地方官员研究。除亲自批阅外，其余各处均要将议定的意见报告皇帝，由皇帝作出最后的裁决。
批阅章奏是皇帝了解与处理政务使用最多的一种工作方式。例行的前殿视朝听政以后，皇帝通常是去后殿批阅内外奏章。宋仁宗“每退朝，凡天下之奏，必亲览之”[1]（卷113）。宋神宗励精图治，勤于政事，“凡所措置，悉该圣虑，一有奏禀，皆出宸断”[7]（卷5）。阅读章奏几乎是君主每天必做的功课。从《续资治通鉴长编》、《建炎以来系年要录》等编年体史书记载的情况来看，宋代君主对臣下的章奏大多都是亲自处理的。
根据章奏的不同内容，皇帝一般采取以下三种处理方法：
1.对章奏内容认可的，便在章奏上面“可”表示对所请示事项的批准，如果感到有必要或有把握自己独立作出决策的，还会写出自己的批示意见。需要特别指出的是，皇帝的这种批示并不是人们通常所说的诏令，而只是诏令的胚胎。它还要经过中书起草、给事中封驳等法定程序，才能成为具有法定效力的正式诏令。其间，宰相的异议，中书舍人的缴还词头和给事中的封驳，都有可能导致皇帝的旨意被驳回而不能形成诏令。
2.如果皇帝对章奏中请示的问题认为价值不大，或一时难以处理，或皇帝不同意臣下的要求，一般会作出“留中”的决定。所谓留中，就是把奏章留在禁中，不批示，不交议。例如，王安石变法中，朝野内外对青苗法的看法不一，哲宗即位后，王岩叟、苏辙等人“屡有封事，乞罢青苗，皆不蒙付外”。奏章被留中，便起不到任何作用。因此，他们要求“尽付三省，公议得失”[5]（《食货志》）。
3.交给有关部门评议。臣下在章奏中请示的多半是无法可依、无例可循的问题，如果君主刚愎自用，率意妄为，一旦指挥有误将造成难以挽回的后果。所以君主“独断”的决策方式在宋代的政治实践中并非常态，多数情况下皇帝是将章奏转发给有关臣僚评议，形成初步方案后再作定夺。
宋朝时期，中书作为国家权力中枢机关，“掌进拟庶务，宣奉命令，行台谏章疏。群臣奏请与兴创改革，及中外无法式事。应取旨事”[5]（《职官志》）。中书的职责恰恰正是臣僚章疏依法“应奏”的范围。皇帝“所与共天下之治也，惟二三执政大臣而已”[1]（卷370）。因此，臣僚的章疏不仅在皇帝批准后要送中书拟旨，当皇帝不知如何处理或举棋不定时也会交给中书“详定”。这是宰相执政的日常工作，也是宰相的职责所在。例如：至道三年(997)七月，宋真宗对宰相谈及阅览章奏的观感时说：“今诏中外咸贡直言，庶闻朝政之缺，以警朕心……惟田锡、康戬陈词不繁，指事尤切，张齐贤颇留意于民政。”并拿出章疏要求宰相吕端等：“卿等详酌行之。”[1]（卷41）咸平二年(999)四月，宋真宗对辅臣曰：“尽览言事封章，日不下百数，时亦有得，卿等更详之，如事理可采者，别取进止。”[1]（卷44）熙宁二年(1069)十二月，神宗下诏特别强调：“文武臣僚、内臣等进呈公事，并批送合属，中书、枢密院别取进止，不得辄批依奏及直送诸处行遣。如违，并当重行朝典。”四年(1071)六月，又诏令：“罢委官看详臣僚所上封章，令中书门下看详以闻。”[3]（《仪制》7之24）
臣僚章奏中议论的很多问题属于政府职能部门管辖的事务范围，因此，为慎重起见，皇帝经常将章奏交付有关部门研究。有关部门形成处理意见后，再由皇帝作出最后的决定。由于职能部门熟悉所辖领域的事务原委，对章奏所议问题的利弊得失比较清楚，常能提出切实可行的解决方案，尤其是在章奏涉及的问题比较专业时，皇帝更多地是依赖职能部门拿出论证方案。如宋真宗就曾要求宰相“自今事理有关，轻重不侔者，当先访有司，具陈可否，然后降敕”[1]（卷66）。如茶法的改革：宋朝时期，榷茶收入是国家财政的一项重要来源。宋初，秘书丞刘式请罢诸榷务，西京作坊使杨允恭认为“罢榷务令就茶山买茶不可行”。宋太宗遂命宰相召盐铁使陈恕等与刘式、杨允恭商议，并征询茶商的意见。茶商们一致赞同刘式的主张，但有关职能部门赞同杨允恭说，刘式“议遂寝”[5]（《食货志》）。宝元元年(1038)改革茶法的议论又起，宋仁宗命御史中丞张观等人“与三司议之”。皇祐二年(1050)知定州韩琦及河北转运司又上书论奏茶法之弊，宋仁宗的处理办法仍是“下三司议之”。景祐三年(1036)叶清臣曾上书建议废止榷茶制度，通商收税，“时下三司议，皆以为不可行”。嘉祐年间(1056-1063)有人上书请开茶禁，宰相富弼、韩琦、曾公亮“决意向之，力言于帝”，但宋仁宗仍然是委派官员“即三司置局议之”，并最终按三司议定的方案发布诏令[5]（《食货志》）。从宋代茶法的多次变化中可以看出，每当有人指责茶法存在的问题，提出改革意见
时，皇帝总是将奏章转给主管财政的职能部门——三司，尽管时有宰相、御史中丞、翰林学士等高官参与审议，但制定具体方案的还是三司，皇帝决策所采纳的多半还是三司这个职能部门的意见。
宋朝时期，经常奉命审阅臣僚章奏的是翰林学士等负责起草诏令的两制官员以及台谏官、诸殿阁学士、待制、枢密直学士等清要官员。其中，皇帝依赖最多的当属翰林学士。翰林学士职掌制、诰、诏、令撰述之事。宋朝有“执政四人头”之说，翰林学士为宰相的候补人选之一。在宋太宗眼里，“学士之职，清切贵重，非他官可比”。撰述王命，备对顾问的性质决定了翰林学士是皇帝最为亲信的近臣[7]（卷29）。而翰林学士“撰述王命”的职掌中就包括了以“批答”的形式“批敕群臣表奏”[7]（卷29）。在《宋大诏令集》以及苏轼、欧阳修等词臣的文集中都有大量的“批答”，这些“批答”当然是在了解到章奏的具体内容之后才能撰写。因此，翰林学士的工作性质与阅读群臣章奏是密切相关的。当皇帝需要有人代他处理章奏时，让翰林学士在其奉命书写诏令的法定职权之外，先行审阅并提出建议，可视为其备对顾问职能的一个体现。翰林学士审阅章奏与两府和职能部门不同：中书、枢密院是中枢机构，拥有一定范围的处置权力；职能部门分工明确，只审议其业务范围内的事项。翰林学士则要全面处理所有奏章，斟酌评鉴，为皇帝决策筛选有用的信息和提出个人的咨询建议。
宋朝翰林学士皆加知制诰衔，称内制。以他官知制诰称外制，与内制合称两制。外制官员也会奉命“共详中外章疏”。御史、谏官、枢密直学士、诸殿阁学士、待制等清要官员常会受此委任，如：咸平四年(1001)正月诏“内外官上封事者，委枢密直学士冯拯、陈尧叟详定以闻”[3]（《仪制》7之19）。天圣七年(1029)六月诏“应内降群臣转对章疏及诸色投进文字，但干陈述利便，理诉冤枉者，已差资政殿学士晏殊、龙图阁直学士赵忭、天章阁待制陈荐同共详定前降手诏许中外臣疏所上差役利害章奏”[3]（《仪制》7之24）。熙宁三年(1070)五月，诏集贤校理孙洙、馆阁校勘蒲宗孟“同看详转对封章，以封章条事甚多，欲采用之也”[1]（卷211)。
呈送给皇帝的奏章多数来自地方，奏章所议论的也多为有关地方的局部事物，有些问题如不了解当地具体情况往往难以作出决断。因此，将章奏发送有关地方当局“相度”，由地方当局提供“可行性”论证报告，是皇帝经常采用的奏章处理方式。宋代文献中这一类的记载俯拾皆是。如：庆历六年(1046)辽朝遣使挑起边界争议。于是，程琳上奏要求“以河朔兵为四路”，以防辽兵入侵，宋仁宗乃“下其章”征询边境守臣的意见。判大名府夏竦奏请“以大名府……建为北京路”。夏竦调任枢密使后，贾昌朝判大名府，仍然坚持夏竦的意见。宋仁宗于是下诏分河北兵为四路，“凡兵屯将领，悉如其议”[5]（《兵志》）。宋仁宗时，贾黯奏请设立民社义仓，宋仁宗“下其说诸路以度可否，以为行者才四路，余或谓赋税之外两重供给，或谓恐招盗贼，或渭已有常平足以振给，或谓置仓烦扰”。贾黯奏言：“人情可与乐成，不可与谋始，愿自朝廷断而行之。”但这一违背正常决策原则的要求未被采纳，义仓之设“当时牵于众论，终不果行”[5]（《食货志》）。熙宁七年(1074)，京东路察访邓润甫等人奏称山东沿海州郡农田多，丰年谷物价格低廉，可召募人员从事海上运输，将山东的粮食运往河朔地区供应军需。神宗乃诏京东、河北路转运使司研究是否可行[5] （《食货志》）。
为了使皇帝交议的奏章得到及时的信息反馈，有关官员奉命“相度”公事必须在法定时限之内向皇帝报告，过期不报将被依法追究责任。景德三年(1006)诏规定：“自今凡受宣敕，并许当日内施行，律限内结绝。若别行会问，的实限内未了者，亦须于限满日具事由奏裁。如敢依前稽缓，官吏并当勘劾，以律科罪，仍委中书门下、枢密院置簿提举。”[3]（《仪制》7之19）诏书中所谓“稽缓制书，律有明禁”系指《宋刑统》“制书稽缓错误”条的相关规定：“稽缓制书者，一日笞五十，腾制、敕、符、移之类，皆是。一日加一等，十日徒一年。”在此律条之下对律文的涵义尚有具体的注疏与律并行：“议曰：制书，在令无有程限，成案皆云‘即日行下’称‘即日’者，为百刻内也。写程：通计符、移、关、牒满二百纸以下，给二日程。过此以外，每二百纸以上，加一日程。所多加者，总不得过五日。其赦书，计纸虽多，不得过三日。军务急速，皆当日并了。成案及计纸程外仍停者，是为‘稽缓’，一日笞五十。”[4]（卷10《职制律》）此外，诸司定夺公事向皇帝奏报时还必须说明具体的法律依据，没有法律规定或者事理不明的，要一一分析其利弊得失，寻求客观公正、长期可行的解决办法请皇帝裁定。没有法律规定或者事理不明的，不允许模棱两可，不置可否；不允许揣摩观望，如有挟情罔上的“许人论告，重行朝典；或止是畏避，亦量行责罚”[1]（卷66）。总之，受命官员必须认真负责地分析有关公事的症结所在及解决方案，并说明理由，为君主的“圣断”提供切实可行的决策依据。
章奏的审阅处理实际上就是国家的决策过程和法令的孕育过程。因此，当奏章所议的问题关系到法制变更和政策调整时，就需要反复论证，谨慎处置。在这种情况下，为防止决策失误，皇帝一般要从中书、枢密院、两制、台谏、职能部门和地方官员等处多方征求意见，从中选定相对合理的处理方案。所以，宋朝的重大政治决策多数情况下都是集中官僚群体的经验与智能，群策群力的结果。例如：在宋代役法改革中，围绕里正、衙前的存废问题，仁宗、神宗曾多次派员实地考察，“相度利害”[5]（《食货志》）。在一起普通的民女杀夫自首案（阿云之狱）中，围绕据以定罪量刑的“杀伤自首”的律义解释问题，宋神宗不仅三番五次地征询各方意见，而且几次进行御前讨论，并将各种奏议发送中书、枢密院研究论证，并根据多数宰执的意见作出了最终决定[5]（《刑法志》）。
宋朝对章奏中所议重大问题通过“下其章”于不同部门、不同官员议定的办法，已经形成了比较成熟的决策机制。这种博采众议的章奏处理模式显然是为克服君主个人独裁所固有的主观臆断、偏听偏信等弊端而设置的顶防对策。在君主制度所能允许的范围内，这种制度设计理念无疑是切实可行的明智选择，其合理性应予充分肯定。此外，宋朝政务决策机制中尚有二府合议、两制杂议、都堂议事、百官合议等规范化的议事形式，虽与本文内容密切相关，因限于篇幅，笔者将另有专文讨论，此不赘述。
结语
在君主专制政体下，君主是法的主人，法是君主的专利。法自君出的理论假设是君主圣明。所以君主乃圣明的化身，君主的决断谓之圣断，君主的命令谓之圣旨。什么是圣?圣即事无不通，聪明睿智，穷神知化，超越凡人。显然，这样的帝王在古往今来的现实世界里根本不可能存在。正如朱熹所言：“人君身居九重，安知外间许多曲折?”[8]（卷128）“孤家”、“寡人”的处境带来的是孤陋寡闻，君主身居九重，极易被见多识广的臣下以各种手段蒙蔽视听。在权力高度集中于君主一人的专制体制下，君主的“无知”、“偏信”所产生的情绪性、盲目性决策随时都有可能造成灾难性后果。因此，在君主政体的决策机制中注入一定的理性因素，以弥补个人独裁所固有的制度性缺陷，既是君主企求江山永存、长治久安的必然选择，更是参与政权的官僚士大夫群体意志的共同要求。宋代章奏制度中各种制约机制的设计便是这种理性思考的结果。
宋代章奏制度的各项规范与科学决策的基本原理是大有相通之处的。臣僚的章奏是君主政务信息的主要来源，臣僚章奏的真实性直接影响到君主对事实的判断和对问题性质的判断。因此，“如实奏报”作为一条基本规范，在各种法律文件中都有明确规定。为使君主及时了解有关情报，宋朝还建立了严格的雨雪灾害、谷物收成等信息的定期报告制度。通过实行严格的应奏制度，促使各级官员对其职权范围内的事务必须独立负责处理。惩戒“不应奏而奏”，在于防止官员们为逃避责任事事汇报，造成传输渠道壅堵和对皇帝形成过量信息的干扰；制裁“应奏不奏”，在于防止官员们越权行事，率意而为，造成行政管理秩序的紊乱和法制的破坏。
章奏呈递渠道畅通是下情上达的基本保证，为此，宋朝设置多种机构，多种呈递方式，以确保臣庶的章奏在遭到一个机构的拒绝后，能够通过其他渠道呈递到皇帝的手中。这是防止左右近臣通过控制信息供给，蔽塞皇帝视听，使之丧失判断能力的有效措施；章奏承转机构凭藉明确的业务分工、严格的责任制度和详细的工作规范，保障其有效运行，实现其传输政务信息的职能目标；通过工作人员联保制度，以保证信息的安全；通过章奏承转时限制度，以实现信息的快捷传递；通过将各种章奏梳理分类，以淘汰无用信息和有害的信息；通过章奏处理情况的备案和催办制度，以监控章奏的运行……凡此种种，均体现出宋朝章奏传送管理的规范化程度和制度创立者的良苦用心。
章奏的审阅、处理相当于决策过程的拟定方案和选定方案阶段。在这一过程中，皇帝的作为并非如人们一般所认为的那样独断专行，肆意妄为。在重大政务问题上，皇帝不仅要和宰相班子经常讨论，商定国是，而且要求不同层次的各类官员进行评议，提出解决方案。有时还要反复论证，多方辩难，直到事理分明，皇帝才会作出决断。这一过程从形式上看仍是皇帝个人独裁独断，实际上其决策已不全是出自皇帝个人意志，而是融进了官僚士大夫群体的智能和经验。在中国历史上，诏令总是以皇帝的名义颁布的，但是，当现实生活中的皇帝面对群臣章奏中提出的那么多，那么复杂，有些还颇具专业性的问题时，他不可能有那么多时间、精力和耐心，也没有那么广博的知识和阅历去一一亲自处理。皇帝需要他人助理帮办，然而谁是最合适的人选呢?身边的后妃、宦官以及外戚这些皇权的孪生物作为乱政之源被宋朝历代统治者排斥于政坛之外，依靠与之“共天下”的官僚士大夫集团是其唯一的选择，当然，这也是一个明智的选择。这样做，既可以帮助皇帝减轻批阅章奏的工作压力，又可以避免因一人独断造成决策的失误。将大量奏章交给有关臣僚调研论证，拟定方案，可以使决策更为客观合理。集思广益，博采众长，既为皇帝的“圣断”增添了“圣明”，又为官僚士大夫集团参与决策，把握国家和自身的命运提供了条件。
宋朝的章奏运行机制，即政治法律决策模式显然是符合皇帝与官僚士大夫集团双方利益的。这一制度设计蕴涵的政治智慧和决策理念闪烁着理性的光辉，是中国古代政治文明高度发达的一个典型例证。由此也可以证明，中国传统法律文化绝非如某些论者所言是一堆需要彻底废弃的历史垃圾。中华民族所创造的制度文明曾支持着中华文明领先于世界几千年，丰厚的积淀蓄积了无数宝贵的资源，无视、蔑视或唾弃她并无助于今天的法制建设。只有客观地面对我们祖先留下的文化遗产，我们的政治法律现代化才有可能找到维持其生长所不可缺少的文化根基。
收稿日期：2003-11-18