新时期我国政府能力建设的意义与任务，本文主要内容关键词为：新时期论文,能力建设论文,意义论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在新的历史时期，政府能力不仅是继续推进现代化战略的必要条件和参与全球化竞争的战略资源，也是中国共产党执政能力建设的战略领域。新时期的政府能力建设应该适应行政环境的新特点、新变化和新要求，根据政府能力的现状，不断提升能力总量、优化能力结构和加强能力运行控制。通过量的提升和结构的优化致力于塑造一个强大政府，通过能力运行控制致力于塑造一个以公共利益为依归的民主政府。
能力建设是市场经济条件下关乎所有政治经济组织生死存亡的重大课题。在新的历史时期，如何加强我国的政府能力建设，不仅是一个具有重大现实意义的理论问题，也是一个具有重大理论意义的现实问题。
分析框架：政府能力的总量、结构与功能
政府能力是一个政府在实现自己职能、从事某项活动过程中所拥有的资源、能量。一个政府能力的高低主要取决于其所拥有的人力资源、财力资源、权力资源、权威资源、文化资源、信息资源、结构资源等7种要素。这些资源要素在政府能力系统结构中分别以人力、财力、权力、公信力、文化力、信息力和结构力（制度力）等形式体现出来。微观上，这些资源要素相互作用构成一个系统，我们称之为“政府能力系统”。同时，这些资源要素作为政府能力的内在基础和基本素质，它们之间的不同组合配置及其在不同职能领域、不同运作环节中的动态运用，形成了服务能力、强制能力、竞争能力等政府能力的外显形式。在宏观上，一个政府拥有的不同形式、不同性质的各类外显能力之间也构成了一个系统——“政府外显能力系统”[1]。无论是政府能力系统还是政府外显能力系统，都与相应的外部环境进行着物质、能量和信息的交换，都必须适应外部环境的要求。
（一）政府能力的总量与结构
从方法论的角度讲，任何一个政府的能力都可以从总量和结构两个角度进行分析。
所谓政府能力的总量，简单地说是政府能力的数量多少、规模大小和强弱程度。这种大小强弱是同政府治理的对象——行政环境的特点属性（如复杂性、异质性、动态性等）联系在一起的。在某种意义上说，政府能力的强弱是与社会能力相对而言的。
任何政府要发挥职能作用，必须与行政环境对政府能力需求在数量上相适应。汉密尔顿在《联邦党人文集》中指出，“一个只得到一半洪给的、经常贫穷的政府怎能实现其制度的目的，怎能提供安全保障，增进繁荣或维持国家的名声？这样的政府怎么能够拥有能力或保持稳定，享有尊严或信用，得到国内信任或国外的尊敬呢？它的管理除了连续不断地采用姑息的、无能的而且可耻的权宜办法以外，还能有别的办法吗？它怎能不会为了一时需要而经常牺牲自己的事业呢？它怎能承担或执行任何广泛的扩大的公益计划呢？[2]严强教授也指出：“没有一定的政治能量，没有一定的政治资源，公共政治权力便无法实施对整个社会的统治、管理、服务和协调。”[3]这说明，政府能力在总量上与行政环境的要求达到均衡，这是任何政府正常发挥功能的基础条件。
所谓政府能力的结构，简单地说就是政府能力构成要素之间的排列组合方式、聚集状态、比例关系等。政府能力的结构包括政府能力内部构成要素的结构和政府外显能力的结构两个层面。就内部构成要素的结构而言，一个政府所拥有的资源要素在政府能力系统整体格局中的地位不是等量齐观的，总是有一种或两种因素居于主导地位，其他要素围绕它（它们）进行整合并发挥作用，从而形成特定的结构模式：人力密集型政府能力、财力密集型政府能力、知识技术密集型政府能力……就政府外显能力的结构而言，也是同样的道理，对特定时期的特定政府来说，总有某一种、或几种外显能力形式在整个系统中处在主导地位，从而形成不同的政府外显能力结构模式：经济建设能力主导型、政治统治能力主导型、公共服务能力主导型等等。在行政系统与行政环境的互动中，如果政府能力供给和行政环境需求的增长（减缓）是非匀速和非均衡的，能力需求和供给在结构上不能对称地扩张和收缩，则一部分需求和一部分供给便不能有效地实现，行政系统和行政环境的动态平衡就不能达成。这说明，政府能力与行政环境的平衡也包括在结构上的适应。
政府能力的总量和结构分析的意义在于，总量的提升和结构的改善是政府能力建设的基本内容。
（二）政府能力的运行与功能
如果说总量和结构是从静态的角度对政府能力的把握，那么，政府能力的运行与功能则是从动态的角度对政府能力进行的分析。
政府能力作为一种客观的能量和社会资源，其必须在运行中才能发挥特定目标。就目标及其达成而言，就存在这样的基本问题：是谁的目标？是什么样的目标？能否正确地实现目标？这说明，政府能力的功能具有两面性：对社会经济发展、个人权利和公共利益来说，政府能力既可能起积极作用，也可能起消极作用。如果政府能力被用于公共利益目标且运用得当，那么，它应该是多多益善的。但在实践中，政府能力必然要由少数人来具体运用和操作的。基于人类的有限理性和人性善恶的不确定性，政府能力则可能被用于错误的动机或错误的方向，与公益目的相偏离甚至相违背。如果政府能力不是用于实现公共利益，而是用于私人利益，或者不是被正确运用而是被错误运用，政府能力越强大，对社会造成的危害也就越大。
政府能力运行和功能分析的意义在于，在进行政府能力建设时，不仅要强调政府能力的增强与提升，也必须加强对其运行的控制和制约，使之“做正确的事”和“正确地做事”，最大限度地以公共利益为指向，正确行使而不被滥用。
新时期加强我国政府能力建设的战略意义
任何组织的能力建设必然是在客观的历史环境中展开的，而任何能力建设的主观努力也必须适应特定客观历史环境的要求。进入新世纪新阶段，我国政府的行政生态环境发生深刻变化。在国内层面，改革发展处在关键时期，社会利益关系更为复杂，新情况新问题层出不穷；在国际层面，世界多极化和经济全球化的趋势继续在曲折中发展，科技进步日新月异，综合国力竞争日趋激烈，各种思想文化相互激荡，各种矛盾错综复杂，我们仍面临发达国家在经济、科技等方面占优势的压力。行政环境的新变化、新特点和新态势对政府能力建设提出了新的要求，加强政府能力建设的重要性日趋凸显。
（一）政府能力建设是继续推进中国现代化战略的必要条件
“历史反复地表明，良好的政府不是一个奢侈品，而是非常必须的。没有一个有效的政府，经济和社会的可持续发展都是不可能的。”[4]显然，没有充裕的政府能力，任何政府都不可能是有效的。能力低下的政府必然不能履行其基本的职责，惶论推进社会经济现代化。正如亨廷顿形象而深刻地指出：“政府的职能就是统治。一个缺乏权威的弱政府是不能履行其职能的，同时它还是一个不道德的政府，就象一个腐败的法官，一个懦弱的士兵，或一个无知的教师是不道德的一样。”[5]桥·米格代尔（Joel.S.Migdal）在他的研究中反证到，第三世界国家之所以发展乏力，一个关键的原因是他们的政府能力太弱[6]。因此，政府能力是政府有效性的必要条件。
公共行政学研究表明，一旦一个社会进入现代化道路，从传统社会开始向现代社会转型时，传统社会中政府能力与行政环境的平衡关系被打破，政府管治面临前所未有的挑战，卢西恩·派伊等学者将这种挑战概括为发展中国家的危机：认同危机、合法性危机、贯彻危机、参与危机、整合危机、分配危机。这些危机的实质从行政管理的角度看可以归结为一点：政府能力危机。目前，我国的社会转型和现代化建设正逐步进入关键阶段，特别是开始进入人均GDP从1000美元到3000美元的阶段，这一阶段社会经济结构剧烈变化，利益矛盾不断增加，社会稳定问题非常突出。如果没有强大且运用得当的政府能力，我国就有可能陷入现代化战略进程中断的“拉美化”局面，而“拉美化”是国际公认的现代化失败的典型。
（二）政府能力是中国参与全球化竞争的战略资源
著名发展经济学家M.P.托达罗把行政管理视为发展中国家“最稀缺的资源”[7]。强大而运用正确的政府能力虽然不能增加既定的物质性资源总量，但它可以提供非物质性资源，可以保证既有资源更好和更有效地配置和使用，可以充分调动人的积极性、自信心，可以保证为社会提供持续不断的推动力。正是在这个意义上，我们说政府能力是一种宝贵的社会资源。
在当今时代，各国的现代化是在经济全球化的背景下展开和推进的。在全球化全方位的激烈竞争中，对物质性资源相对匮乏而资源需求量又很大的社会来说，政府能力更是一种战略资源。世界银行的研究发现，20世纪90年代是历史上全球化发展最快的10年，但各经济体之间发展的差距是巨大的。导致发展格局出现差异的根本原因是政府的能力和由政府能力所制约的政策的效率，如这个政府是否有能力对全球化带来的机会与风险进行有效的管理，是否有能力提供教育和医疗卫生服务等公共物品，等等[8]。在全球化进程中，当政府有能力吸收市场的进一步开放所固有的风险时，这个国家就可以看到全球化的积极后果；而政府缺乏这种能力时，就会出现相反的情况。政府能力的差异造成了全球经济效益事实上的差别。这也就是说，北美和西欧表现了全球化积极的一面，而拉美和东欧则表现了全球化消极的一面……这种差别原因在于，在发达国家的政府（能力）兴盛的同时，不太发达国家的政府（能力）在衰退[9]。因此，在经济全球化的进程中，作为一个国情特殊的发展中国家，政府能力是中国参与全球性竞争过程中具有特殊价值的战略资源。如果没有强大而有效率的政府能力，就不能组织和引导整个民族走向现代化道路，就不能有效地参与全球化的竞争，甚至不能维护国内的社会稳定和秩序，而这是参与全球化竞争的前提；如果没有运作民主化、透明化的政府能力，不仅政府能力有可能与人民的利益背道而驰，而且还有可能为打着“民主样板”、“人权卫士”旗号的霸权国家提供“国际干预”的借口。
（三）政府能力建设是中国共产党执政能力建设的战略领域
执政能力是指执政党在领导、管理国家事务和社会事务过程中表现出来的本领。虽然执政党和政府一个是政党组织，一个是国家公共组织，性质不同，但任何执政党要实现自己的使命，都离不开自己所组织的政府的能力。这是因为，在现代国家，执政党经过法定程序，使自己的意志上升为国家法律、使自己的主张转变为政府的决策后，必须由政府具体负责执行这些法律和决策。因此，政府是执政党执政的重要载体和主要依托，执政能力的高低在很大程度上取决于政府执行法律和决策的能力——政府行政能力的高低。
《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中提出，党的执政能力建设的主要任务是“按照推动社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展的要求，不断提高驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力。”显然，无论是驾御经济、发展民主政治、建设先进文化、构建和谐社会，还是处理国际事务，基本上都属于各级政府的基本职责范围，最后都要通过政府行为去落实和推进。因此，完成以上执政能力建设的主要任务，必须加强相应的政府（行政）能力建设。如果说，执政能力建设是新世纪新阶段中国共产党建设的新的伟大工程，那么，基于中国特色的政治体制和政治过程，政府能力建设则是这一伟大工程的战略重点环节。正是基于此，有学者指出：“加强党的执政能力建设，必须坚持不懈地推进行政管理体制改革，不断提升政府能力。”[10]换句话说，政府能力建设是中国共产党作为法定执政党执政能力建设的战略领域。
新时期我国政府能力建设的战略任务
按照历史唯物主义关于经济基础和上层建筑关系的深刻见解，政府能力建设作为人们有计划、有意识地追求更“好”价值的过程，其内容不能仅仅是主观的选择，更是客观的需要，而这些客观需要来自于政府为之服务的社会经济基础。从行政生态学的角度看，政府能力建设的目标、内容和任务取决于行政环境的要求，取决于政府能力的现状。我们把新时期中国政府能力建设的战略任务归纳为总量、结构和运行3个层面。
（一）提升政府能力总量
改革开放以来，虽然随着经济社会的发展，我国政府能力的绝对量不断增长，但是政府能力总量的增长速度较社会能力（经济水平、市场经济发展规模）发展速度有较大落差，政府能力的提升幅度与行政环境的需要之间有较大缺口。以政府的财力资源为例，改革开放以来，虽然中央政府财政收入（绝对量）在不断增长，但它占国内生产总值的比重（相对量）在不断下降，从1979年的28.4％下降到1999年的14％，下降了近50％，相应地，中央财政赤字占国内生产总值的比重不断上升。就地方政府的财力资源而言，情况则更为严重。权威机构的调查表明，2001年，全国县（市）一级一般预算赤字县共计731个，赤字面为35.6％；全国乡镇政府的负债总额为2200亿，平均每个乡镇负债400万，基本的判断是，中国地方政府所负各种债务的总体规模已经相当庞大，“形势相当严峻”[11]。这说明，政府财力资源的增长速度远低于社会经济的发展速度。其他政府能力的构成要素也或多或少地存在类似情况。
总的来说，改革开放以来，社会能力不断增强，政府能力相对减弱，“强政府—弱社会”的格局逐渐改变并向“弱政府—强社会”的方向演化。政府能力的相对不足使许多社会问题长期得不到有效解决，如城市中的社会弱势群体（如下岗工人、退休人员）得不到应有的社会保障，更使在农村建立社会保障体系的政府职能无从谈起。地方保护主义的盛行、刑事案件的居高不下、假冒伪劣产品的泛滥、部分地区市场秩序的混乱、黄赌毒等社会丑恶现象的蔓延等等，这些都是政府能力增长不足的表征和后果。因此，新时期中国政府能力建设的第一个迫切任务是不断提升政府能力总量，使之达成与行政环境能力需求的总量平衡。
对于如何提升中国政府能力，许多学者从权力资源、人力资源、政府形象等角度进行探讨。如王绍光和胡鞍钢在其《关于国家能力的研究报告》中就提升中央政府的财力资源提出具体政策建议，有学者还提出要构建中国政府能力“有限增长机制”[12]。我们认为，应当把政府能力的总量提升看成是一项系统工程，这包括以下几个方面资源开发的有机合成：最大限度地利用现有的权力资源、在经济发展的基础上适当增强财力资源、整体开发人力资源、创造性地转换文化资源、将信息资源作为能力新的战略生长、持续开发结构资源、重塑权威资源的基础。通过这些资源要素综合开发，使政府能力总量得到综合提升。
（二）优化政府能力结构
在政府能力总量不足的同时，我国政府能力结构方面也存在与行政环境的要求不相适应的问题。
在政府能力构成要素层面，政府能力内部结构存在许多问题：如“软”能力要素（信息力、公信力等）与“硬”能力（权力、财力等）要素不匹配，过分依赖强制性的权力；中央财政收入占整个财政收入比重过低，导致中央财政债务依存度和中央财政赤字占国内生产总值的比重都不断上升，等等。这其中最突出的问题是，各级政府、特别是地方政府系统中公务人员的过于数量庞大，冗员过多，严重消耗其他构成要素的效能。曹锦清在《黄河边的中国》的调查中就发现，一般而言，县委机构，通常有十三四个；县政府机构通常有四五十个。加上隶属党政机构的群众团体五个，全部加起来有六七十个。少则六七百个职位，多则近千。加上各机构的离退休人员，那就更多了。例如开封县，“县党委系统定额编制总共是97人，如今实有人数是183人，群众团体定额编制45人，如今实有人数108人，政府系统编制503人，实有人数700人，县电力局核定编制是160多人，但现有人员高达560余人……”[13]从全国整体的情况看，1979年国家财政支出1281.79亿元，其中行政管理支出为63.07亿元，占4.9％，2000年国家财政支出15886.50亿元，行政管理支出为2768.22亿元，占17.42％。1979年到2000年的21年中，行政管理支出增长近44倍，而同期国家财政财支出增长幅度为12倍，社会文教费支出增长25倍，国防费支出增长才5倍。这说明，公务人员庞大的数量导致政府行政成本的增长速度高于行政支出和财政收入的增长速度，制约了政府在国防、社会保障等方面能力的提升和职能的实现。
在政府外显能力层面，政府不合理的问题可以概括为以下5个方面：（1）与政治领域的能力相比，社会领域的能力不足；（2）在政治领域，与对体制内社会成员的调控能力相比，对体制外的调控能力不足；（3）在社会领域，与管制能力相比，发展能力不足；（4）在发展领域，与促进发展经济的能力相比，促进社会发展的能力比较弱。2003年非典疫情的蔓延，集中暴露出这方面的问题；（5）与传统的政府能力相比，新行政环境所要求的创新能力、竞争能力、危机处理能力等发育不足。
因此，调整优化政府能力结构，使之与行政环境能力需求的结构相适应，这是中国政府能力建设第二个基本任务。其具体包括政府能力结构的合理化和高级化两个依次递进的方面。
1.促进政府能力结构的合理化
政府能力结构的合理化是指在一定经济、社会发展战略目标要求下，实现政府能力供求结构平衡、各种外显能力以及能力内部各要素能协调发展，以取得较好结构效益。在这一方面，我国的政府能力建设应该：（1）充分有效地利用政府可能拥有的资源，使其在政府部门、机构之间得到合理的分配和使用，以取得较高的社会经济效益。在一定时期和一定的技术条件下，政府能够占有的各种资源是有限的，如果资源配置不当，就会造成一些部门资源闲置，一些部门却又受到资源不足的制约。合理的能力结构应克服这种状况，使资源得到合理和充分的利用。特别需要注意的是，应建立有利于发挥我国资源优势的政府能力结构，这样才能以较少的投入取得较多的产出。（2）要和行政环境的能力需求结构相适应，以实现能力供给结构与需求结构的平衡。能力供给结构与需求结构的矛盾是经常存在的，其原因在于随着行政环境的变动不居，而供给结构又具有相对的稳定性，往往不能及时地完全适应需求结构的这种变化。为此要通过调整供给结构的办法来促使二者的平衡。（3）各种能力形式之间在运作上要相互衔接、紧密配合。以决策能力、执行能力、监督能力为例，不仅要使这几种能力种类齐全，而且它们之间在运作中也要相互衔接，形成一个相互适应、相互服务、相互促进和相互弥补、协调发展的体系。（4）要有利于政府能力结构向高级发展。因此，结构的合理化只是结构高度化的基础。在现代科学技术不断进步的条件下，为取得长远的国际竞争力，有必要使政府能力结构逐步从低层次向高层次发展，以适应参与全球竞争的需要。
2.促进政府能力结构的高级化
结构的合理化可能是低水平的合理，因此，发展中国家还要推动政府能力结构向高度化发展。所谓政府能力结构的高级化是指，政府能力结构从低度水平向高度水平的发展过程，实质是随着社会的进步、科技的发展、分工的深化，政府能力结构不断向高附加值化、高技术化、高集约化演进，从而更充分更有效地利用资源，更好地满足行政环境需要的一种趋势。对我国而言，政府能力结构的高级化主要包括两方面的内容：第一，政府能力高效能化，即以最少的资源投入获得较高的能量产生，从而为社会提供较大公共物品和服务，以最小的成本达到与环境的平衡。第二，政府能力知识技术密集化，即通过建立电子政府、发展学习型组织等措施在政府系统中能最大限度地应用人类知识创新、理论创新和科技发展的最新成果。第三，政府能力高度集约化，即有较高的规模经济效益和协同效应。第四，政府能力与社会能力的合意化。政府能力运行符合社会公共利益的需要，政府能力和社会能力（私人企业、第三部门等的资源等）相互合作，相互借重。
（三）强化能力运行控制
改革开放以来，随着政治经济体制改革的不断深入，《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》、《审计法》等一系列关于政府能力控制和监督的法律制度初步建立起来并且发挥着日益重要的作用。但是总体上讲，我国政府能力运行方面存在的一个基本问题是，无论是政府对能力运行的自我约束机制还是外在控制机制都还不完善，使本来稀缺的政府能力不能保证运用目标的公共性和运行过程的科学性。控制机制的不健全与乏力导致的结果是腐败现象的日趋严重和决策失误时有发生。腐败的实质是政府能力背离公共利益目标而为私人利益服务。目前，我国腐败蔓延的态势还没有得到有效遏制，案件数量还在迅速增加，涉案金额越来越大，腐败涉及层面在扩大，程度在加深。同时，导致政府能力严重浪费的决策失误现象也很严重。政府重大决策还没有建立社会公示制度、社会听证制度、专家咨询制度等事前制衡机制和事后责任追究制，重大决策往往个别部门或少数人说了算，造成重大损失也没有责任追究机制，给政府能力造成极大的损耗。
因此，实现对政府能力运行的制度化和法治化的约束和控制是新时期我国政府能力建设的第三个方面。我国要实现对政府能力的有效控制，应当借鉴人类政治文明成果，不仅要重视政府自律和内部约束，更要以社会能力制约政府能力。具体而言：民主化——以人民权利约束政府能力；制衡化——以权力控制政府能力；法治化——以法律控制政府能力；程序化——以程序约束政府能力；公开化——以阳光控制政府能力；问责化——以责任约束政府能力。在以上集中控制机制中，人民主权（民主）是制约政府能力的从重要的基础，权力分立是制约权力的最有效途径。无论是要公民权利制约政府能力，还是通过权力分立控制政府能力，必须要实现这些机制的法治化，而程序化是法治化的重要内容。对政府能力的有效约束必须以公开为条件，以责任为后盾。
在政府能力建设的三个方面中，量的提升和结构的优化这两个方面的实质是政府能力的增强，对政府能力的控制的主要是社会对政府能力的约束。通过量的提升和结构的优化致力于塑造一个强大政府，通过能力运行控制致力于塑造一个以公共利益依归的民主政府。建设一个适应行政环境要求的民主而强大的政府，这也是新世纪中国政治发展的基本战略任务之一。