论保护人道主义救援人员的国际法规范的有效性
梁 卓
（日内瓦国际关系与发展研究高等学院，瑞士 日内瓦 1202Gen ève）
［摘要] 尽管受到国际法的保护，人道主义救援人员遭到攻击的事件在当代的武装冲突中仍频繁发生。文章梳理了保护人道主义救援人员的现有国际法规范，指出国际法为救援人员提供了一般性和特殊性两个层面的保护，且不同种类的救援人员所适用的法律框架是有所差异的。但是目前保护人道主义救援人员的国际法规范存在三个问题：其一，对不同种类的平民人道主义救援人员的保护不平等；其二，在攻击人道主义救援人员事件多发的国家，有关条约往往不适用；最后，这些规范总体而言缺乏威慑力，反过来诱发了更多对人道主义救援人员肆无忌惮的攻击。因此，国际社会应对这一困境应主要着眼于推动条约签署与法律改革以及采取有效的法律实施措施。
［关键词] 人道主义救援人员；日内瓦公约；联合国人员和有关人员安全公约
一、人道主义援助与对人道主义救援人员的攻击
人道主义援助来源于一种人类社会的历史经验，即处在天灾人祸引发的疾病蔓延、食不果腹、暴力横行下的人们总是需要外界及时和充分的物质与精神支援以渡过难关。人类历史上第一次大规模有组织的国际人道主义援助是各国对1876年至1879年肆虐中国北方的大饥荒（史称“丁戊奇荒”）施以援手［1](P127-134)。虽然人道主义援助有着与国际人道法几乎一样长的历史，但是国际社会目前对于这一概念还没达成一致接受的法律定义。国际条约、国际组织的决议或国际法庭的判例都尚未对它加以界定。不过，欧盟内部于2007年达成了“欧洲人道主义援助共识 （European Consensus on Humanitarian Aid）”，确立了欧盟对于人道主义危机如何回应的原则性政策框架并界定了人道主义援助的目标：“提供以需求为基础的、旨在保全生命、阻止和减轻人类苦难并维护人类尊严的紧急回应”①。本文所讨论的人道主义援助主要是指武装冲突中的受国际人道法调整的人道主义援助。
尽管肩负着崇高的使命，从事人道主义援助的救援人员在冷战结束后的武装冲突中却时常被当作攻击的对象。据国际研究机构 “人道主义成果（Humanitarian Outcomes）”统计，从 1997 年到 2016年，全世界共有4 168名人道主义救援人员被国家或非国家行为杀害、伤害或绑架。自2006年起，这一伤亡数字尤其之高［2]。从人员构成上看，对国际非政府组织派出的人道主义救援人员的攻击最为频繁，其次是国内非政府组织和各国红十字会人员以及联合国人员［3]。虽然这些时常上演的悲剧引起了国际舆论的广泛关注［4]，但是国际社会还没有能拿出许多成熟有效的对策来缓和形势。从法律角度看，为更好地采取相应措施保护人道主义救援人员的安全，有必要对保护人道主义救援人员的国际法规范的有效性进行分析和评估。
二、保护人道主义救援人员的国际法律框架
尽管有着统一的名称，人道主义救援人员的构成却十分复杂，他们有着不同的职业和隶属机构。例如，一些救援人员可能是医疗或宗教人员，一些可能来自武装部队，一部分人员可能隶属于联合国、各国红十字会或红十字国际委员会。这一现象不可避免地使得对他们提供保护的国际法规范呈现出多元的样态。
（一）一般性保护
区分原则是国际人道法的核心原则之一。这一原则要求冲突各方无论何时均应在平民居民和战斗员之间、民用物体和军事目标之间加以区别，且将攻击对象严格限于战斗员和军事目标，不得攻击平民或民用物体。基于区分原则，人道主义救援人员可分为两大类：（1）军事人道主义救援人员。他们由冲突各方武装部队中除医务与宗教人员外的人道主义救援人员构成，拥有战斗员身份。（2）平民人道主义救援人员。他们是不属于前一类别的救援人员，拥有平民的法律地位，占人道主义救援人员群体的绝大多数。与军事人道主义救援人员相比，平民人道主义救援人员具有免受直接攻击的法律保护，除非其直接参加敌对行动。国际人道法赋予绝大多数人道主义救援人员以平民地位是国际法对他们提供的基本保护。
吴浈长时间在江西省卫生系统工作。他曾任江西省卫生厅医教科技处干部；1989年-2000年，任江西省卫生厅药政管理局副局长、局长。
有评论认为，目前这一领域的法律规范“在救援系统自身（不同救援行为体之间）将描绘系统特性的内部层级结构法典化了”［8](P199)。红十字国际委员会进一步指出，“人道组织的人员以不平等的方式受到保护，且意图保障他们安全的规则是广泛分散的（widely scattered），由此导致对此种保护准确范围的困惑”［9]。事实上，对于人道主义救援人员层级化、不平等的保护是人为造成的，很难具有合理性。为什么医务、宗教或红十字人员有权使用特殊标志以区别自身而从事相同工作的绝大多数人道主义救援人员却不能如此？［5](P834)为什么一些国家仅负有惩治危害联合国人员和有关人员而不是全体人道主义救援人员的罪行的义务？由于绝大多数人道主义救援人员仍旧是非政府组织工作人员，并不来自联合国或红十字会，也并非医务或宗教人员［3]，因此他们在现有的法律框架下就面临着不合理的歧视。正如红十字国际委员会指出的那样，“识别冲突情势中的非政府组织的过量存在（plethora）以及在这方面应采取的规范问题因此依然没有解决”［9]。这种不平等保护的存在可能在实践层面产生影响，它易于变相鼓励袭击者去刻意挑选法律上最为脆弱的目标以尽可能规避法律制裁，从而将绝大多数人道主义救援人员置于最高一级的袭击风险之下。
的问题为检验保护人道主义救援人员的国际法规范的有效性，有必要对其中存在的问题进行识别和分析，以评估它们是否影响了保护人道主义救援人员这一目标的实现。以下从三个方面进行考察。
（二）对有权使用特殊标志的人道主义救援人员的保护
一部分人道主义救援人员享有1994年 《联合国人员和有关人员安全公约》（以下简称 “《安全公约》”）提供的保护。根据《安全公约》第1条对“联合国人员”和“有关人员”的定义，该公约可适用于非政府组织的人道主义救援人员，只要他们是根据其所在组织与联合国或专门机构或国际原子能机构的协议所部署的，且承担协助联合国行动的任务［7]。至于什么是“联合国行动”，虽然《安全公约》采取了一个狭义定义，要求该行动是以维持或恢复国际和平与安全为目的或参加行动人员的安全被宣布面临特殊危险，但是该公约2005年的任择议定书扩展了它的适用范围，使之包括为以下目的而进行的行动：（一）在建设和平中提供人道主义、政治或发展援助；（二）提供紧急人道主义援助。《安全公约》不适用于《联合国宪章》第七章授权的执行行动，因此此类行动中联合国人员具有国际人道法上战斗员的身份。
（三）对《联合国人员和有关人员安全公约》下的人道主义救援人员的保护
因保护目的而被国际人道法授权使用特殊标志的人员包括：（1）医务与宗教人员，无论他们是否属于冲突一方的武装部队；（2）各国红十字会及其他志愿救济团体的人员；（3）国际红十字组织及其正式委派的人员。部分人道主义救援人员可能具有这其中的一种或多种身份。这些人员按照区分原则均属于平民。而这些人员之外的个人、公私团体、商号或公司无论何时均不得使用特殊标志。《罗马规约》将“故意指令攻击按照国际法使用《日内瓦公约》所订特殊标志的建筑物、装备、医疗单位和运输工具及人员”认定为战争罪。红十字国际委员会认为，“禁止攻击医务和宗教人员以及展示了《日内瓦公约》所规定的与国际法相符之特殊标志的物体”是一条习惯国际人道法规则［6](P102)。
Human colon cancer cell lines SW480 were seeded in 96-well plates, and cell proliferation was measured 24, 48,72, 96, and 120 h later using the CellTiter96 Aqueous One Solution Cell Proliferation Assay (MTS assay; Promega,Madison, WI, United States) according to manufacturer’s instructions.
梁实秋说：“中年的妙趣，在于相当的认识人生，认识自己，从而作自己所能作的事，享受自己所能享受的生活。科班的童伶宜于唱全本的大武戏，中年的演员才能担得起大出的轴子戏，只因他到中年才能真懂得戏的内容。”这话说得实在，人到中年，才会真正成熟起来，学识、经验、能力、水平达到最高峰，敢于挑大梁，能撑大场面，高度自信，从容不迫，正是干事业出成就的好时候。人的一生是否成功，有无价值，中年是关键。
根据《安全公约》第7条，无论是否处于武装冲突中，联合国人员和有关人员“不得成为攻击目标或阻止他们履行其任务的任何行动的目标”；缔约国应采取一切适当措施，确保他们的安全。该公约第9条进一步规定了“危害联合国人员和有关人员的罪行”，禁止谋杀、绑架或攻击这些人员。各缔约国应合作以防止此类罪行，且一旦属地或属人管辖的条件得到满足，各缔约国应采取必要措施确定其对此类罪行的管辖权。
三、保护人道主义救援人员的国际法规范存在
简言之，除给予平民身份这一基本保护外，国际人道法还特别地向冲突各方施加了 “尊重与保护”平民人道主义救援人员的义务。权威观点认为，这一义务包含消极不作为和积极作为两个方面：“‘尊重’意味着‘饶恕、不去攻击’，而‘保护’是指‘去保卫某人，提供帮助和支持’。”［5](P146)目前的国家实践已表明，除攻击外，骚扰、恐吓或任意监禁平民人道主义救援人员也是对这一义务的违反［6](P108)。
（一）保护强度的不平等
目前保护人道主义救援人员的国际法规范呈现碎片化特点，主要表现在上一节所述的三类人员受到了不相同的保护。作为基本保护，所有的平民人道主义救援人员都应免受攻击，并应被尊重与保护；国际刑事法院在管辖权条件满足的前提下可以对攻击平民人道主义救援人员的责任人发起调查和诉讼。有权使用特殊标志的人道主义救援人员处于第二个保护层级上。有权使用特殊标志意味着他们的安全受到国际人道法的特别关注，他们在混乱的战场环境下也更容易得到区分，从而降低受到攻击的风险。《安全公约》下的人道主义救援人员则处于保护金字塔的顶端。《安全公约》所提供的保护机制要求各缔约国积极确保他们的安全。他们不仅不得成为攻击目标而且也不得成为“阻止他们履行其任务的任何行动的目标”，这使得绝大多数阻挠他们履行职能的行为被非法化。此外，各缔约国依据公约还负有阻止和惩治危害联合国人员和有关人员罪行的义务。
教师的认识需要提高。有的教师把“三师”工作尤其是“思政导师”工作当成负担，有抵触情绪，行动迟缓；少数教师呈交材料中有弄虚作假之嫌；“思政导师”工作任务偏重，要求偏高，完成难度较大。鉴于此，我们在2018年春季“三师”工作推进中，进行了适当改进：强化痕迹管理，要求留存工作照片、视频或截图等；将上学期“思政导师”5项任务减为4项，并设立最低量底线，对教师的压力有所减轻，主动性、积极性得到了提升。
国际人道法也包含授予人道主义救援人员权利、以便使他们能够为了缺乏基本物质保障的平民人口的利益而高效行事的特别规则［5](P832)。仅就保护方面而言，日内瓦公约第一附加议定书第71条第2款规定，经履行其职责所在地一方同意的人道主义救援人员应受尊重和保护。《国际刑事法院罗马规约》（以下简称“《罗马规约》”）第8条下包含了一对分别适用于国际性武装冲突和非国际性武装冲突的条款，规定“故意指令攻击依照《联合国宪章》执行的人道主义援助或维持和平行动的所涉人员、设施、物资、单位或车辆”构成战争罪。《塞拉利昂特别法庭规约》第4条b款在内容上与《罗马规约》上述规定完全相同，不过只适用于非国际性武装冲突。按照红十字国际委员会的观点，习惯国际人道法也包含这样一条规则：“用于人道救济行动的物体必须受到尊重与保护。 ”［6](P105)2003年，联合国安理会在其第1502号决议中强调，蓄意和故意攻击依照《联合国宪章》参与人道主义援助的人员在武装冲突情况下构成战争罪，各国必须结束对这类犯罪行为有罪不罚的情况。
（二）条约可适用性不足
另一个影响保护人道主义救援人员的国际法规范有效性的因素是有关条约可适用性不足。攻击人道主义救援人员事件最为多发的国家或最应当为他们伤亡负责的国家往往不是上一节中提及的多个条约的缔约国，这意味着国际条约只能够在这些区域对人道主义救援人员起到微弱的保护功能。
那几个八路军一冲进来就分头提枪照着日本兵射击。一枪打倒一个，一枪打倒一个。六个日本兵根本没来得及把三八大盖端起来就被打倒了，单单只剩下鬼子军官。鬼子军官望着地上日本兵，一声怪叫，抽出了战刀，扎起了马步。看样子，他是想做垂死挣扎。那显然是头儿的八路军一声冷笑，朝另外四个八路军使个眼色，乱枪齐发，鬼子顿时被打成了马蜂窝，一股股殷红的血水像喷泉一样直往外喷。
保护人道主义救援人员的国际法规范存在的第三个问题是缺乏威慑力。在当代非对称战争频发的大背景下，人道主义行动已经成为一个对非国家行为体有吸引力的袭击目标［10]。袭击背后的政治动机是多样的：“使当前秩序失去稳定性和合法性，惩罚或勒索当地居民，增强其曝光度和政治关注度，或单纯为获取以商品、现金、车辆或赎金为形式的经济资产。”［10]一些带有宗教色彩的极端团体甚至主观认为人道主义救援人员是 “敌人的代理人、权力的竞争对手、对当地人民的有害影响因素（创造依赖关系）以及宗教法律和文化规范的违背者”［10]。对这些潜在犯罪动机，当前的法律规范缺乏强有力的威慑。
表1 国家对保护人道主义救援人员的条约的加入情况②
由此表可见，保护在最危险环境下工作的人道主义救援人员的条约只在有限的条件下产生法律拘束力。尽管所有所列国家都加入了日内瓦第一公约，它们中的一半尚未批准调整非国际性武装冲突的日内瓦公约第二附加议定书，而且只有两个国家是《罗马规约》的缔约国。更严重的是，除了俄罗斯外，它们都未加入《安全公约》或其任择议定书。索马里、巴基斯坦和美国甚至未批准日内瓦第一公约以外的任何上述条约。可以看出，所列国家对保护人道主义救援人员的条约规则总体持消极态度，而条约的不适用可能进一步增加这些国家的官方或非官方人员攻击人道主义救援人员，或是容忍、忽视这种攻击的可能性。
不过，鉴于上一节列举的条约规则很多已经被识别为习惯国际法，是否可以认为一国对这些条约接受与否已经不再重要？笔者认为，即使习惯国际法理论上适用于所有国家，这里仍存在三个问题没有解决。首先，迄今为止还没有一套普遍认可的具有法律拘束力的习惯国际人道法规则。红十字国际委员会编篡的《习惯国际人道法》一书固然是对识别和澄清这方面规则十分具有代表性的学术成果，但是其中所列的规则能否产生法律效力仍取决于国家是否接受③，更不用说部分规则早已遭到来自官方或非官方的强烈批评。换言之，能够界定国家与非国家行为体相关义务的保护人道主义救援人员的习惯国际法规则仍旧处在争议之中。其次，即使十字国际委员会的观点均如实反映了习惯国际人道法，在一些重要方面，习惯法的保护水平也是低于条约的。例如，《罗马规约》禁止故意指令攻击使用特殊标志的任何人员，而习惯法规则只禁止故意攻击医务或宗教人员。最后，就《安全公约》及其任择议定书来说，由于目前加入的国家数量有限④，它们包含的规则还难以说已经发展成为习惯法，因此也就不存在与之相对应的对非缔约国产生约束力的习惯法规则。总之，就本文所讨论的问题而言，条约和习惯法规则之间在保护范围和强度方面存在着较大的差距，仅依靠习惯法无法有效实现保护人道主义救援人员的目的。
（三）威慑力的缺失
据国际研究机构“人道主义成果”统计，截至2016年1月，人道主义救援人员遭遇袭击最为频繁的前八个国家分别是阿富汗、苏丹、索马里、南苏丹、叙利亚、巴基斯坦、刚果民主共和国和伊拉克［2]，它们构成了人道主义援助最危险的工作环境；而以空袭等手段直接造成最多人道主义救援人员伤亡的国家则是美国和俄罗斯［3](P2)。基于此，表1整理了这十个国家对上一节中有关条约的加入情况：
虽然《罗马规约》将攻击人道主义救援人员作为可处罚的犯罪，但是对于此罪行的国内和国际调查与起诉与该罪行的发生频率完全不成正比。事实上，在很多攻击人道主义救援人员的案件中甚至连袭击者的身份都难以识别［10]。其结果正如一份国际组织报告指出的那样，这一法律体系“在实践中只对潜在的凶犯起到了最弱的威慑力。国家与非国家行为体以相同方式再三地违反这一规范而且似乎存在着有罪不罚，因为绝大多数的袭击救援人员事件都没有得到解决或惩罚”［3]。有罪不罚的现象使得人道主义救援人员的安全面临严重威胁。
四、结论与启示
当代武装冲突的新特点使得保护人道主义救援人员成为国际法，特别是国际人道法所面临的挑战之一。本文评价了保护人道主义救援人员的国际法规范的有效性，认为总体而言这种有效性是不足的，主要表现在保护强度的不平等、条约可适用性的不足和威慑力的缺失三个方面。这种不足究其根本，一方面是由于保护人道主义救援人员的国际法规范本身所呈现出的碎片化特点；另一方面也是因为，同其他领域的国际法规范一样，这一法律体系在实施和执行上有着先天的缺陷。因此笔者认为，除推动和促进更为广泛的条约签署与进一步的法律改革外，应对此困境的一个重要思路是采取有效的法律实施措施。正如红十字国际委员会所呼吁的那样，“必须继续对改进和详细规划国际人道法的实施做出特别的努力”［9]。
当然，法律的实施并不是一个纯粹的法律问题，它需要法律之外的专业知识和技术的支持。就保护人道主义救援人员而言，一方面，人道组织应当因地制宜地从政治、经济、文化等层面与相关国家、非国家行为体进行更为有效的沟通，以使后者能够接受人道主义行动在其控制区域内的安全开展。这一点被形容为“安全管理的一个合法、有效的途径”［10]。研究已经表明，即使是非国家行为体也是可以进行交涉的：“当尝试管控领土和提供某些公共服务时，［非国家行为体]具有保障援助组织安全的动力”［3]；另一方面，作为当代国际法上最具有代表性的国际组织，联合国在促进国际法的实施方面扮演着不容忽视的角色。如上文所述，保护人道主义救援人员的国际法规范缺乏威慑力很重要的一个原因是对于袭击者身份缺少有力的调查机制。因此，联合国应当考虑建立一个专门机构，对人道主义救援领域中违反犯罪问题进行事实调查。正如学者所言，“这类常设机构在国际人道法框架下的建立应当被认为是有积极意义的”［11]。
想要将一张风光照处理得漂亮，除了需要处理对比度、饱和度与色彩平衡之外，往往还需要压暗天空，或者添加适当的暗角以便吸引观众的目光。
注释：
①此文件发布在欧盟第2008/C 25/01号官方杂志上。
②此表格系笔者根据联合国条约集（https://treaties.un.org/）整理而成，信息截至2018年8月1日。
③桑多（Sandoz）博士在《习惯国际人道法》中坦言道，“尽管它代表了对现实最真实的可能的反映，（《习惯国际人道法》）研究并没有声称要一锤定音。它并不是包罗万象的——必须做出选择——而且没有谁是不会犯错的。”
用统计学软件(SPSS21.0版本)分析数据,t检验计量资料,表示为±s,X2检验计数资料,表示为%,若P<0.05,则有统计学意义。
④截至2018年8月1日，《安全公约》共有94个缔约国，《安全公约任择议定书》共有32个缔约国。
参考文献：
［1]Andrea Janku.The North-China Famine of 1876-79-Performance and Impact of a Non-Event［M]//Roderick McFarquhar.Measuring Historical Heat Event:Performance and Impact in China and the West.Heidelberg:Institute of Chinese Studies，2001.
［2]The Aid Worker Security Database.Number of victims by incident type ［EB/OL].https://aidworkersecurity.org/incidents/report/victims.
［3]Humanitarian Outcomes.Aid Worker Security Report 2017-Behind the Attacks:A Look at the Perpetrators of Violence against Aid Workers［EB/OL].https://www.humanitarianoutcomes.org/sites/default/files/publications/awsr_2017.pdf
［4]中国新闻网.国际人道救援遭袭创纪录：去年救援工作者155 人罹难［EB/OL].http://www.chinanews.com/gj/2014/08-20/6509514.shtml.
［5]Yves Sandoz.Commentary on the Additional Protocols of 8 June 1977 to the Geneva Conventions of 12 August 1949［M].Geneva:MartinusNijhoff Publishers，1987.
［6]International Committee of the Red Cross.Customary International Humanitarian Law［M].Cambridge:Cambridge University Press，2005.
［7]Claude Emanuelli.The Protection Afforded to Humanitarian Assistance Personnel under the Convention on the Safety of Un ited Nations and Associated Personnel ［J].Humanita¨resVo¨lkerrecht，1997(9)：67-83.
［8]Larissa Fast.Aid in Danger:The Perils and Promise of Humanitarianism ［M].Philadelphia:University of Pennsylvania Press，2014.
［9]International Committee of the Red Cross.Respect for and Protection of the Personnel of Humanitarian Organizations［EB/OL].https://www.icrc.org/en/doc/resources/documents/report/57jp85.htm
［10]Rebecca Barber.Facilitating Humanitarian Assistance in International Humanitarian and Human Rights Law ［J].International Review of the Red Cross，2009(91)：371-397.
［11]Ruth Abril Stoffels.Legal Regulation of Humanitarian Assistance in Armed Conflict:Achievements and Gaps［J].International Review of the Red Cross，2004(86)：515-546.
Effectiveness of the International Law Norms Protecting Humanitarian Aid Personnel
LIANG Zhuo
Abstract: Despite the protection offered by international law,incidents of attacking humanitarian aid personnel occur frequently during the course of contemporary armed conflicts.This article first summarizes the current international law norms protecting humanitarian aid personnel,indicating that international law provides aid personnel with a two-tier protection with generality and speciality,and that there are different applicable legal frameworks to different types of aid personnel.This article argues that three problems exist in the current international law norms protecting humanitarian aid personnel：first,different types of aid personnel enjoy unequal protective strength;second,in the countries where incidents of attacking aid personnel occur most frequently,relevant treaties are often inapplicable;last,these norms lack overall deterrence,which in turn induces more unscrupulous attacks targeting aid personnel.Accordingly,in response to this predicament,attention of international community shall be paid to the promotion of ratification of treaties and legal reform as well as the adoption of effective law implementation measures.
Key words: humanitarian aid personnel;Geneva Conventions;convention on the safety of UN and associated personnel
［中图分类号] D990
［文献标识码] A
［文章编号] 1009-9530（2019）01-0005-05
［收稿日期] 2018-09-02
［收稿日期] 国家留学基金（留金发[2018]3101）。
［作者简介] 梁卓（1992-），男，日内瓦国际关系与发展研究高等学院博士研究生，研究方向：国际人道法、国际刑法。
标签：人道主义救援人员论文; 日内瓦公约论文; 联合国人员和有关人员安全公约论文; 日内瓦国际关系与发展研究高等学院论文;