我国战时财政动员潜力及其转化机制分析，本文主要内容关键词为：战时论文,动员论文,潜力论文,机制论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、战时财政动员潜力及其转化机制
战时财政动员是国家为了满足战争经费需要，运用增加税收、发行公债、调整财政支出结构等多种财政手段将可动员的财政资源集中并转化为财政保障实力，以应付军事斗争需要的活动。①在本质上，战时财政动员是通过财政手段对社会产品进行重新分配所形成的分配活动及所体现的特定分配关系。战时财政动员潜力则是指国家财政实力中通过一定的机制可以转化为战争保障力的潜在力量。战时财政动员潜力是一个综合性很强的概念，它存在于国民经济中，并随着国民经济的发展而不断增强。因而国民经济实力是财政动员的基本对象，也是财政动员活动赖以进行的物质基础。②
值得注意的是，只有现实的和尚未转化的，且能够通过一定机制或手段转化为战争保障力量的那一部分财力，才可以被视为财政动员潜力，而现实中用来满足国民生活和经济社会生产所必需的那一部分财力是不可能转化的，它是维持经济社会正常运行所必需的，不属于财政动员潜力的范围。由此可见，财政动员潜力与维持经济社会正常运行所需的财力之间呈负相关关系，可以说后者是影响财政动员潜力的重要因素。当然，这是在封闭经济条件下会出现的情况。在开放经济条件下，战争会影响到很多国家的利益，参战国会得到国外的经济援助，或者向他国转移战争费用(比如美国发动的海湾战争就曾向许多国家摊派战费)，这样一国的财政动员潜力会大大加强，国外援助也是影响财政动员潜力的一个重要因素。
(一)战时财政动员潜力的构成
根据财政动员的手段类型，可以将战时财政动员潜力划分为以下几个方面：
1.财政收入动员潜力。一般来说，在不考虑债务收入的情况下，财政收入动员潜力就是政府收入动员潜力，其来源除了包括税收收入外，还包括收费、国有资产收益等非税收入等。从国外来看，财政收入与政府收入之间基本是等同的，且财政收入的主要来源是税收收入，非税收入相对较少。因而税收收入潜力往往就可以作为国家的财政收入潜力。而在中国的国情则有所不同，非税收入中还有着大量没有纳入到财政预算管理的收入，如各种收费、国有资产收益、土地出让金等，且非税收入的规模较税收收入相比还有着较大的比重。因此，单纯以财政收入或税收收入并不能真实反映我国财政动员的潜力。
2.公债收入动员潜力。通过发行公债来筹集战费是世界各国普遍的做法，利用债务筹措与其他如增税、增发货币等方法相比，有其自身的特点。一是能够迅速筹措到大量的战时财力，二是也易于为人民所接受，三是选择公债融资也能减轻通货膨胀的压力。
3.财政支出结构调整动员潜力。从财政支出的角度看，调整支出结构和预算也是属于财政动员潜力的重要方面。为了战争的需要，财政支出必须以经济建设为中心转移到以保证战争需求为中心，因此，可以通过压缩一些非生产性、非国防需要的支出项目，将其转移到与国防相关的支出项目上去。也就是说，在财政收入为一定的情况下，通过压缩其他非国防方面的支出需求，将其转化为军费支出需求，也可以实现增加战争经费的目的。
4.国内外援助动员潜力。在战争中争取到国内外的援助有时不失为筹措战争经费的一个好的办法，但这主要取决于本国的经济实力、国际地位、战争的性质以及国民的爱国热情等多种因素。
(二)战时财政动员潜力转化机制及其影响因素
战时财政动员潜力是国民经济中可以转化为战争保障力的潜在力量，但有潜力并不一定保证其能够转化为财力。如何将这个潜在力量转化为现实保障力量，则需要有相应的转化机制作为保障。财政动员潜力转化机制就是指动员过程中联系财政动员潜力和战争保障实力的各构成要素之间相互联系和相互作用，推动财政动员潜力向保障实力转化的经济功能和发挥功能的方式。
战时财政动员潜力转化机制受到多方面因素的影响，主要有：(1)财政动员组织机构的设置，即为进行财政动员而设置的相关领导和工作机构，其是财政动员各项准备活动和动员措施得以落实的组织保障；(2)财政动员的法制环境，主要包括三个方面，即法律完整性、法制稳定性和执法的公正性；(3)财政动员人员的素质水平，财政动员人员素质的高低直接关系着财政动员潜力转化机制的强弱；(4)财政动员计划的编制，其是国家为实施财政动员而作的预先安排，是平时财政动员准备和战时财政动员实施的依据；(5)财政动员信息的传递，准确、及时的信息有利于达成财政动员潜力的高效转化，实现财政动员的目的。
二、我国战时财政动员潜力和转化机制的评价
(一)战时财政动员潜力的评价
一国财政动员潜力的大小，可以从不同角度来衡量。下面分别根据战时财政动员潜力的构成，对财政收入、债务收入和财政支出结构调整等动员潜力进行分析。
1.财政收入动员潜力
在不考虑债务收入的情况下，财政收入动员潜力就是在经济可承受的范围之内通过增加税收、收费和国有资产收益能够筹集到的收入规模。一般来说，决定财政收入动员潜力的指标主要有财政收入(或税收收入)占GDP的比重、中央财政占GDP的比重、财政赤字率等。按照国际通行标准，财政收入占GDP比重约为35%左右较为合理。同时，由于中央财政收入一直是战争经费动员的主要来源，中央财政的集中度在一定程度上制约着财政收入动员潜力，从国际经验看，发达国家中央财政收入占全国财政收入比重一般在60%左右，中央财政收入占GDP比重一般为21%。而国际上普遍接受的财政赤字警戒线是欧盟提出的3%比率。
(1)财政收入占GDP的比重。根据表2可知，我国(预算内)财政收入占GDP比重呈现出先降后升的趋势，由1978年的31.1%下降到1995年的10.3%，再由1995年的10.3%上升到2007年的19.9%，如果按照国际通行35%的标准衡量，显然我国财政收入占GDP比重不高，还有着较大的动员空间。而以财政性资金来衡量，2006年财政性资金占GDP的比重为21.4%，这表明财政收入同样存在着一定的动员空间。我们以2006年为例，财政收入动员潜力=(国际标准-财政收入占GDP的比重)×GDP，因此可以计算出当年的财政收入动员潜力=(35%-21.4%)×210871.00=28678.46亿元。
(2)中央财政收入占GDP的比重。我国中央财政收入占全国财政收入的比重自1995年后一直维持在52%到55%之间，比较稳定，这一数据和发达国家中央财政收入占全国财政收入60%的指标也有一定差距，从理论上讲也存在动员空间。中央财政收入占GDP比重指标实际上是财政收入占GDP比重及中央财政收入占全国财政收入比重的乘积，由于财政收入占GDP比重先降后升，而中央财政收入占全国财政收入比重基本稳定不变，因此中央财政收入占GDP比重指标也就呈现出先降后升的趋势，由1985年的8.54%下降到1995年的5.36%，再由1995年的5.36%上升到2007年的11.25%，这一指标离国际通用21%的标准还有不小距离，应该具有较大的动员空间。
(3)财政赤字率。我国财政赤字率一直低于国际公认的财政赤字率警戒线，即使是最高的2002年，也只达到-2.62，近年来财政赤字率更是在不断地下降，2007年更是出现了盈余。这表明，如果在短时期内允许一定的赤字率，则通过提高赤字率还有着一定的动员空间。
从上述三个指标来看，我国财政收入存在动员空间，甚至动员潜力还较大，但是如果考虑到我国的实际，情况往往相反。事实上，即使是以财政性资金的口径，其既没有考虑到目前每年约5000亿元的土地出让金和8000亿元社保基金等非税收入，也没有考虑政府的制度外收入，如果把这些收入都考虑进去的话，有人测算我国政府收入占GDP的比重会超过30%，这样来看，我国财政收入的动员潜力实际上并不大。
2.国家债务动员潜力
国家债务动员潜力可以从国内债务和国外债务两个方面来分析。
(1)国内债务动员潜力。国债动员潜力就是在经济可承受的范围之内能够筹集到的债务收入的规模。一般来说，国债是否在经济可承受范围内可以根据三个国债规模(风险)指标来判断，即国债依存度、负担率和偿债率③。
对于上述指标，国际上公认的警戒线分别是：国债依存度不应该高于20%，国债负担率不应高于45%，偿债率应低于10%。由于我国的财政性资金占GDP的比重较低，近年来才超过20%，因此我国的国债负担率的标准也应该选择为20%左右。
根据表1可知，我国自1995年以来的国债依存度已经超过了国际警戒线，说明财政支出对国债的依赖性很强；国债偿债率在1995年以后也都高于国际标准，说明国债的还债压力较大；国债负担率虽然近年来都处于20%以下，但基本呈现出增长状态，说明我国的债务负担是在不断加大。这样来看，我国近年来的国债动员潜力是较为有限的，且处于不断缩小的状态。以2004年为例，国债动员潜力=(国际标准-国债负担率)×GDP，因此可以计算出当年的国债动员潜力=(20%-15.94%)×159878.30=6491.06亿元。
(2)国外债务动员潜力。外债动员潜力同样是在经济可承受的范围之内能够筹集到的债务收入的规模。外债是否在经济可承受范围内可以根据三个外债规模(风险)指标来判断，即偿债率、负债率和债务率。相应的，国际上公认的警戒线分别是：外债偿债率20%、负债率25%、债务率100%。
从表2可以看到，尽管我国的外债余额在不断地增长，但相对于国际警戒线来看，我国外债的各项指标仍然是处于安全范围之内。这表明，我国外债动员潜力有一定的空间，且处于不断增长的状态。同样以2004年为例，外债动员潜力=(国际标准-负债率)×GDP，因此可以计算出当年的外债动员潜力=(25%-13.9%)×159878.30=9752.58亿元。
3.财政支出结构调整动员潜力
财政支出结构调整的动员潜力就是在政府可承受的范围之内对非国防支出项目可以压缩或延期所形成财力的总规模。对于不同的财政支出项目，其所能压缩的幅度是不同的。下面根据我国财政支出的功能性质对各类支出项目的动员潜力进行分析④：
(1)经济建设费。经济建设费主要包括基本建设、挖潜改造资金、流动资金、支农支出、地质勘探费等。其中，与战时国防生产和人民基本生活关系不是很密切的项目，可以进行压缩；而对于加强战时基础设施建设和支持农业生产，以及发展国防工业和科技的支出，应该予以维持。
(2)社会文教费。社会文教费主要用于科教文卫等方面的支出。这些支出可以进行一定程度的压缩或延迟支付。但对其中属于维持战时社会生活正常运转和战后持续发展所必需的支出，则应该予以尽量保障。
(3)行政费。行政费支出是保证国家权力机关、行政管理机关行使国家职能、维护国家安全稳定所必需的支出，除部分涉及国家安全的支出项目外，此类支出基本上可以进行较大程度的压缩。
(4)其他支出。对于财政补贴，其中用于稳定人民生活的农副产品的价格补贴，应予以保留。与国防生产关系不密切的企业的亏损所给予的补贴项目，则可以暂缓支出。某些特殊事项，如国家储备粮油、棉花等利息费用补贴也应予以保留；对于社会保障支出，其主要是建立养老保险、失业保险、伤亡保险以及城市居民最低生活保障制度所发生的支出，这方面的支出，与人民生活息息相关，一般难以压缩；对于债务利息支出，虽然刚性较强，不易压缩，但可以延期支付；对于一些捐赠类和援助类支出，基本上可以全部压缩。
由于各类财政支出项目可压缩和调整的比例不同，因此难以直接计算出财政支出结构调整的动员潜力。如果假设除国防费以外的财政支出项目的可调整比例为50%，则2006年通过财政支出结构调整的动员潜力为18721.68亿元。
(二)我国战时财政动员潜力转化机制评价
1.财政动员组织协调缺乏保障。经过各级政府的努力，我国目前的经济动员组织机构建设已经具备了一定的基础，建立了各级政府的国民经济动员办公室。但目前仍存在一些问题，如机构不健全，人员编制不到位，机构间职能不协调等。这些问题将会给财政动员的准备工作造成障碍，不利于财政动员潜力的转化。
2.财政动员法制环境尚不优化。我国目前在国防动员方面已经相继制定了《国防法》、《人民防空法》和《国防交通条例》等法律法规，并开始了《国防动员法》、《国民经济动员法》的酝酿起草工作，地方上也根据各地实际制定了一些地方性的国防动员法规。但是，相关的战时财政动员法规至今尚未出台，缺乏相关的法律制度，极大地限制了战时财政动员工作的开展。
3.财政动员预案的科学性和完备性不足。虽然我国财政动员预案的编制也已引起关注，但财政动员预案至今还处于草拟阶段，科学性和完备性都有所不足。主要表现为：对战时财力需求没有科学的预测，对财政动员潜力的调查也不够全面细致准确，难以实现预案的多套配置和缺乏动员演练的检验以发现问题。由于缺乏战时财政动员的直接依据，不利于财政动员潜力转化机制的作用的发挥。
4.财政动员人员素质有待提高。财政动员是具有很强专业性的经济动员领域，从事财政动员组织和协调工作的人员是需要具备财政专业知识和国防动员相关程序方法，具备专业素质和综合素质的复合型人才。虽然政府加强了对经济动员人员的选拔和配备，并积极进行相关的专业培训。但是，由于我国目前的经济动员队伍中尚缺乏熟悉财政的人才，人员素质有待提高。
5.财政动员信息系统不完善。信息的收集、分析、利用不仅贯穿现代战争全过程，也覆盖了财政动员快速反应的全过程。目前，随着金财工程、金税工程、金关工程的实施，我国财政信息系统已经具备了一定的基础。但是，财政动员系统还未能实现全面联网，财政统计信息不能完整掌握和得到充分利用，也就难以确定战时财政动员的具体方案和有效整合财政资源。
三、加强我国战时财政动员潜力建设的政策建议
加强我国战时财政动员潜力的建设，主要表现为发展经济以培育战时财政动员潜力和完善战时财政动员潜力转化机制两个方面。
(一)发展经济以培育战时财政动员潜力
虽然国外援助和借款也是增加战时财政动员潜力的一个方面，但依靠本国国民经济的发展和国民收入的增加才是增强一国财政动员潜力以及决定所进行战争的可持续性和规模大小的根本因素。
1.增强税收收入动员潜力。增强税收收入动员潜力可以从几个方面着手：一是积极培育税源。经济发展越快，经济运行质量越高，税源就越充足；二是实施税费改革。通过清费立税、取消制度外收费，有利于避免收费对税收收入的侵蚀，扩大税收收入规模；三是加强税收征管。增加税收并不一定要提高税率和调整税制来实现，加强征管也同样可以达到增收的目的。据测算，我国逃税比例占20%，只要将逃税降低到5%，税收就可增加3000亿元以上。因此，通过培育税源和强化管理，可以大大增强我国战时税收收入动员潜力。
2.增强非税收入动员潜力。由于我国目前有大量的非税收入实际上是游离在财政的监管之外，因此，通过规范非税收入的管理，将预算外收入纳入到预算内管理，也有利于增强财政收入的动员潜力；同时，我国还存在着大量的国有资产，既包括各种国有资源，还包括国有企业，加强国有资产收益的管理也可以增加财政收入。
3.增强公债收入动员潜力。我国目前国债和外债的余额不断扩大，导致公债收入动员潜力被弱化。因此，控制公债的发行规模，降低借债率和偿债率，将负担率控制在较低的水平，才能有利于拓展我国公债收入的动员空间，增强公债收入动员潜力。同时，通过优化国债的期限结构，促进债券期限结构的均衡化和合理化，完善债券市场，为战时公债的顺利发行创造良好的条件，也能一定程度上增强公债收入动员潜力。
4.增强财政支出结构调整动员潜力。针对我国财政支出中存在的缺位和越位现象，一方面，支出范围过宽，承担了许多不应该由财政承担的事务，如经营投资支出、补贴支出等；另一方面，财力过于分散，支出重点不明确，对于社会保障和公共需求的支持不足。因此，有必要科学界定财政支出的范围，将应该由市场承担的一些支出项目逐步分离出去，压缩一般性投资项目，控制行政费用的膨胀。通过非战争期间的财政支出结构的调整和优化，来增强财政支出结构调整的动员潜力。
(二)完善战时财政动员潜力的转化机制
财政动员潜力转化机制是财政动员潜力向保障财力转化的关键，有必要根据上述我国财政动员潜力转化机制存在的问题，尽可能地完善财政动员潜力的转化机制，促进财政动员潜力的高效利用。
1.优化财政动员法制环境。我国应加快财政动员法规建设，使财政动员有法可依。一是尽快出台《国民经济动员法》，为财政动员法规的制定提供必要的条件；二是制定和颁布财政动员专项法令，明确财政动员的目的、基本原则与方针、任务和手段，以及领导体制、机构设置和工作程序等内容；三是使财政动员法规建设与其他相关战时动员法规相协调，以获得财政动员的最大效益。
2.加强财政动员机构及队伍建设。一是要加强财政动员机构建设。财政部门应该设立专门的动员执行机构，接受国民经济动员领导机构的管理和协调安排，贯彻财政动员预案的目标和标准，并对战时财政的运行进行有效的管理；二是加强财政动员队伍建设。通过选拔、吸收优秀财政专业人才和加强教育培训，提高财政动员工作者和队伍的专业素质。
3.完善财政动员预算调整制度和预案体系。一是规范财政预算调整制度。在预算编制过程中应对突发性支出进行深入分析和评估，加强《预算法》对预备费规模的合理性规定，并对预备费实行基金式管理；二是加强财政动员预案编制。要遵循财政动员预案的编制规则，突出预案的科学性，即以作战预案作为直接的依据，并结合财政动员的潜力确定出动员所需的资金总量。同时制定多套财政动员预案，保证预案体系完备性。
4.建立财政动员潜力调查工作机制。开展财政动员潜力调查是摸清财政动员潜力底数、有针对性地做好财政动员准备的基础条件。一是要建立健全财政动员潜力调查的组织体制，明确领导机构职责，编制实施方案，每年开展一次财政动员潜力调查；二是制定科学高效的财政动员潜力调查方法，充分利用现有的条件和数据资料，以最有效率的方式取得符合要求的相关数据。
5.加快推进财政动员的信息化建设。一是建立财政动员信息系统，保证财政动员信息的完备性、及时性、可靠性、准确性；二是建立和完善财政动员预警指标体系。通过预警指标体系的评估，动态地监视财政动员的潜力和能力，对财政动员潜力能够及时做出科学的评估，及早发现财政动员能力某方面的不足，实现财政动员快速反应。
注释：
①战时财力动员不仅包括财政动员，还包括金融动员。两者既有密切联系，也存在着一定的区别。实践中两者往往互为一体，理论界习惯于将它们统称为财政金融动员。本文只从财政动员角度进行分析，不考虑运用发行货币、利用外汇储备等金融动员手段。
②王朝才等主编：《战时财政动员论》，北京：中国财政经济出版社，2007，第253页。
③国债依存度是指国债发行额占同期财政支出的比例，反映财政支出对国债的依赖程度；国债负担率是指国债累积余额占GDP的比重，反映国债的负担情况；国债偿债率是指国债偿还本息支出占同期财政收入的比例，反映对国债的偿债能力。
④我国自2007年1月1日起全面实施政府收支分类改革，支出功能分类已改变，为便于研究，以2007年前的财政支出功能分类进行分析。
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