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中图分类号：G251文献标识码：B文章编号：1003—1588（2003）01—0062—04
1982年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）序言和总纲中明确规定，宪法“是国家的根本法，具有最高的法律效力”；“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”；“一切国家机关和武装力量，各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”；“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。由此可见，宪法是我国最高位阶的法源。包括图书馆法在内的一切法律、法规及其条款都必须遵循宪法的基本精神、基本原则及相关条款的概括性、原则性规定。
《宪法》中与图书馆法及其关于图书馆经费条款最具直接关系的是第二十二条第一款：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆、博物馆、文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。”
根据这一规定，国家（国务院及地方各级政府）既然是图书馆的兴办者，即应由国家向图书馆投入经费。经费投入应该包括：（1）馆舍与设备经费；（2）文献资源购置费；（3）图书馆办公、职工工资、福利费；（4）其他保证图书馆正常运转的经费。因此，图书馆法应根据《宪法》的规定，对中央和地方各级政府向图书馆投入经费作出规定，追究违反宪法和图书馆行为的法律责任。
从已出台的几个省、市、自治区关于图书馆的地方法规的规定和关于图书馆立法的论著、论文看，将国家作为图书馆的设置主体及投资者列入图书馆法律、法规，没有异议。但如何规定，却有两种意见。一种意见认为应作出具体的规定。另一种意见认为目前阶段制定图书馆法，只能作出原则的规定。
我们基本赞同第一种意见。
1 近几年来，公共图书馆，特别是县级公共图书馆，经费不足的问题比较突出
1.1 据1998年底统计，全国公共图书馆中有600所图书馆全年没有一分钱购书费，没有购买一册新书。笔者没有查找1998底全国公共图书馆的总数，但在一般情况下，2000年的2769所不应低于1998年底的总数。按2000年的2769所计算，600所就是总数的21.67％。这就是说，1998年底全国有1/5多的馆是“两无”馆。据中部地区一个省文化主管部门的负责同志讲，该省2000年没有购买一册新书的县馆占全省公共图书馆总数的32％。
1.2 据统计，全国公共图书馆年购新书情况如下：
1985年1541万册
1990年895万册
1999年678万册
2000年692万册
这一组数据清楚表明，全国公共图书馆年购新书总数基本上是逐年下降。2000年虽有回升，但幅度很小。就以稍有回升的2000年与1985年相比，下降的幅度高达55％。2000年还不及1985年的1/2。
1.3 据称，2000年全国公共图书馆2769所，共中县级馆2331所，县级以上馆438所。这一年购入新书总数为692万册，购书费总额为3.71亿元，其中县级馆为4300万元。据此计算：
1.3.1 县级馆年均购书费1.8万元；县级以上馆年均购书费75万元；
1.3.2 按3.71亿元全部用于购买新书而购入692万册计算，所购新书每册平均价为54元。这就是说，县级馆年均可购入新书334册；县级以上馆年均可购入新书1.4万册。一个几十万人口的县，一年只有334册新书；一个几十万、上百万人口的市，一年也不过有新书1.4万册。
1.3.3 据称，我国年出版图书在10万种左右。不说要复本，就按10万册说，334册与1.4万册又能占百分之几？当然，不说县级馆，就是省级馆也没有必要10万种图书全部购买。但是，县级馆年购图书1000种、2000册，占年出版10万种的1％，应当不算为高。
1.3.4 按全国12亿人口计算，年人均购书费0.31元；年人均新书0.00577册。也就是说，平均174人共同拥有一册新书。
上述情况说明，图书馆购书费，特别是公共馆购书费问题，应该引起关注并着力加以解决。
2 我们应正视图书馆在发展中产生的经费严重不足的问题，并分析其产生的原因。我们认为在诸多原因中，很重要的一条就是图书馆的经费缺乏法律的具体规定
2.1 根据《宪法》的规定，国家应该向图书馆投资，是图书馆经费的主要投入者。但根据宪法的性质，《宪法》只能做出这样的原则性规定，具体的比例或数额应该由法律去规定。而且，图书馆的经费也不仅仅是购书经费。这样一来，中央和地方各级政府投资新建或改建、扩建图书馆舍是向图书馆投资；财政拨款发放图书馆职工工资也是向图书馆投资；拨款购买新书更是向图书馆投资。只要在图书馆事业方面投了资，不论哪一方面，也不论投资的多或少，都不能说没有向图书馆投资。因此也就不能说违反了《宪法》的规定。例如中部地区某省，直到今天还有4个省辖市没有市级图书馆，但它的所辖区、县却有图书馆，谁能说它违反了《宪法》？即使真的有了违反《宪法》的某个政府，《宪法》只有“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”的规定，并没有可供具体执行的条款。这就说明，要维护宪法的尊严，使宪法的精神和原则落到实处，就必须根据《宪法》尽快制定相关法律，并做出具体规定，方可有法可依，方可使图书馆的经费真正有法律的保障。
2.2 以党的十四届六中全会《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》为例，尽管《决议》明确要求：“对政府兴办的图书馆、博物馆、科技馆、文化馆、革命历史纪念馆等公益性事业单位，应给予经费保证，”要“切实解决目前宣传文化事业投入总量偏少，比例偏低的问题”，“中央和地方财政对宣传文化事业的投入，要随着经济发展逐年增加，增加幅度不低于财政收入的增长幅度”；尽管《决议》具有很高的权威性和号召力，但贯彻以后，一些地方图书馆的经费并没有达到“保证”，原因中有两条值得关注：一是《决议》不是法律，而只有法律才具有国家的强制力、约束力。二是《决议》既没有对政府投入比例做出具体规定，又没有惩戒的条款，这就使《决议》的贯彻落实存在很大的伸缩空间。如前所说，中部地区某省2000年没有购买一册新书的县级馆占全省公共图书馆总数的32％，显然这不符合《决议》“应给予经费保证”的规定。但无有法律依据便难以追究法律责任。
2.3 据统计，1949年至1999年期间，国务院，中央各部委制定和颁布的图书馆行政法规及文化达80件。其中1978年至1999年期间颁布的为43件，每年平均2件，数量不少。但是，为什么还会产生图书馆经费不足的问题呢？原因在于：
2.3.1 在我们查阅的行政法规和文件中，大都对图书馆经费没有做出具体规定，而是原则规定。行文虽略有不同，但内容和基本模式均为：“图书馆经费由各级财政从文化事业费中列支，并随着财政收入的增加而适当增加。图书馆的文献购置费应该单列，不得挪用。”如此的原则规定就是这样：一方面，对政府应该的作为只作出弹性规定。另一方面，对政府不能的作为不作规定，就连弹性规定也没有，怎能有效地约束政府的行为？
2.3.2 这些行政法规和文件在我国的法律体系中，其地位和效力不高，震慑力不强，不能引起各级政府的高度重视，也是产生问题的一个原因。
3 图书馆法中应对图书馆经费做出具体规定。只有这样，图书馆的经费才会有真正的法律保障，经费不足的问题才有望彻底解决
目前，中国经济发展和教育水平不平衡，有些贫困地区温饱问题尚未完全解决的情况下，图书馆若做出具体规定，如有同志所说的“整齐划一地规定出各级政府向图书馆投入经费的比例数”，会不会造成“政府违反”而无法追究的尴尬局面？甚至必然会造成这种局面？
3.1 中国目前经济发展不平衡，是客观存在。
图书馆法中规定出各级政府投入经费的比例数，是否就忽视、甚至否认了这一客观事实呢？不然。在一定意义上说，正是承认并注意到了这一事实。要知道，比例数的基础是各级政府年财政或税收收入的总额。年收入总额高，向图书馆投入的经费就多。否则就少。
3.2 按照社会发展规律，平衡只是暂时的，不平衡则是绝对的。任何时候，全国所有地区的经济发展都难以同时达到相同的水平。因此，如果说因为经济发展不平衡而不应做出整齐划一的比例数规定，那实质上就等于说图书馆法永远不应做出具体规定。
贫与富也是相对的，而且随着社会经济的发展，判断的标准也会改变。今天的贫是指温饱问题尚未完全解决，明天的贫可能就是指在到现在所说的小康。由于全国各地的经济发展不可能同时达到同一的水平，因此，贫与富的区别就会长期存在。同理，如果说因为有“贫困”地区存在，图书馆法就应做出整齐划一的比例数的话，那实质上也等于说图书馆法永远不应做出具体规定。
3.3 在温饱问题尚未完全解决的贫困地区，其财力必定是有限的。将有限的财力主要用在解决温饱问题上，也是无可非议的。常言说“民以食为天”，但是，还有无较小的问题？有无与“食”同样重要的问题？如果有，是只顾解决温饱问题而不及其他呢，还是把握全局，统筹兼顾，协调发展？恐怕应该是后者。否则，温饱问题恐怕也难以较好、较快地解决。再者，贫困地区的贫困或温饱问题，除去缺乏物质财富、衣食不足外，还有无包括科技文化在内的“精神食粮”的缺乏？如果有，那么贫困就应包括“物质食粮”和“精神食粮”两方面的缺乏。贫困地区的政府就应将有限的财力用在解决这两方面的温饱问题上，而不应顾此失彼。
3.4 图书馆经费的具体规定必须遵循社会与国家各种利益统筹兼顾、确保社会经济全面协调发展的原则。所做具体规定应是各级政府中绝大多数财力能够承受，社会对文献的需求能够基本满足。
应该承认，如果按照上述原则对图书馆经费作出统一的具体的规定，就会出现少数地区的政府无力完全履行法律规定的情况。因此，图书馆法必须在对图书馆经费做出统一的具体的规定的同时，对解决这一问题的办法也做出明确的规定。《中华人民共和国义务教育法》及《国家教委、国家计委、财政部、劳动人事部关于实施〈义务教育法〉若干问题的意见》中的相关规定可供参考。《义务教育法》第12条规定：“国家对经济困难地区实施义务教育的经费，予以补助。”第56条规定：“国务院及县级以上地方各级人民政府应当设立教育专项资金，重点扶持边远贫困地区、少数民族地区实施义务教育。”《意见》第20条规定：“中央拨给的支援经济不发达地区资金、边境建设事业补助费、少数民族补助费等，地方都应从中划出一部分用于这类地区的义务教育事业。”
4 在图书馆法中对政府向图书馆投入经费做出具体规定，是否有越俎代庖之嫌？行政行为是否应由或主要由行政法规去规范？
行政法规是规范行政行为的。但是由于行政法一般没有集规范为一体的统一的法典，所以并不是所有的行政行为都是由行政法规去规范的，它的法律规范广泛地散见于各种法律规定文件之中。例如《宪法》中就包含很多行政法规范的内容。本文前述《宪法》第22条关于国家发展图书馆事业的规定，不就是行政法规范吗？再如《婚姻法》中关于结婚登记的规范、《商标法》中关于商标的登记、管理、争议裁决的规范，不都属于行政规范吗？还有前述《义务教育法》中关于解决贫困地区义务教育经费的规定，不也是行政法规范吗？为什么图书馆法中对政府行为就不能做出具体规定呢？为什么做出具体规定，在思路上就是一种“错位”呢？
在法治社会里，行政行为应得到法律的规范，行政主体应按法律规则作意思表示。但是，法律是对普遍性社会现象的典型特征和已有规律的固定化和永久化。行政法规也是这样，只有当千变万化和错综复杂的行政行为现象的典型特征和共同性素材被分析、提炼和概括出来并固定下来和横式化以后，才有可能制定法律来规范和约束行政行为。这就是说，一种行政法规不是只根据某一行政行为而制定出来的，不是只供规范和约束某一行政行为的。而是根据某一类型行政行为的“典型特征和共同性素材”概括出来并固定化的。因此，就某一具体行政行为而言，与它相对应的行政法规恐怕只能做出概括的或者说原则的规定，而不能做出具体的规定。由此看来，希冀行政法规对政府向图书馆投入经费作出具体规定并不切合实际。
再说，图书馆法是国家权力机关制定的法，又不是图书馆或文化行政部门制定的法，为什么对政府行为就只能做出原则性的规范而不能做出具体的规范？
5 图书馆立法的目的，是为了促进图书馆事业的发展，以满足社会成员对文献信息的需求
试想，如果图书馆事业的发展能够满足社会成员对文献信息的需求，还制定图书馆法干什么？如果图书馆事业的发展虽然存在问题，但通过政策、规章等即可以解决，不影响社会成员对文献信息的需求，同样也就没有必要再去制定图书馆法。现在的问题是出现了制约图书馆事业发展、影响满足社会成员对文献信息需求的关键问题——经费不足问题，并且实践证明法律以外的兴措不能彻底解决问题，只作原则规定不能彻底解决问题。在这种情况下，只有制定图书馆法并对政府向图书馆投入经费做出具体规定。才是保证图书馆经费的惟一的有效的途径和办法。
图书馆法的内容是什么？法律的内容就是不同主体之间具体的权利与义务。根据前述《宪法》第二十二条第一款的规定，以及第四十六条第一款关于公民有受教育的权利与义务的规定、第八十九条关于国务院领导和管理文化工作的规定、第一百零七条关于县级以上地方各级人民政府管理本行政区域内的文化事业的规定等，国家（国务院及地方各级政府）、图书馆、公民是图书馆法的不同主体。国家是图书馆兴办者、投资者、管理者；图书馆是利用国家投资建设的馆舍、购置的设备和文献资源，向公民提供无偿的服务；公民具有平等、高效、无偿地共享图书馆提供的文献信息及相关服务的权利，同时负有爱护图书馆文献资源的义务。这就是图书馆法的主要内容。这三项内容是相辅相成、密切联系的。任何一项的削弱，都会使另两项受到不利影响。在这三项内容中，涉及全局的就是文献资源的数量和质量。而要有丰富的文献资源，就须有足够的经费作保障。因此，在图书馆法中不应只对图书馆的义务和公民的权利做出规定，乃至做出具体规定，而对国家的职责，特别是国家向图书馆的经费投入只做原则规定，甚至避而不谈。这样，国家的行为得不到法律的有效约束，公民应享有的权利规定得再具体也无法得到保障，社会公平原则在这里就会显得不公平。