“以县为主”背景下的西部农村教育人事体制和教师激励机制，本文主要内容关键词为：激励机制论文,农村教育论文,体制论文,人事论文,西部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G472.3 ［文献标识码］A
［文章编号］1672－5905（2010）03－0049－07
一、教育行政管理与教师激励机制
“奖勤罚懒、奖优罚劣”制度是激励教师努力的基本方式，尽管这是教育管理者普遍接受的激励原则，但在现实中仍然有大量的学校处于“干好干坏一个样”、甚至“教学业绩不如社会关系管用”的状态。实际调研显示，不仅县与县之间教师管理状况存在很大差异，一县之内也可能既有严格管理、重奖重罚的乡镇学区，也有统考不严、奖罚不明、甚至连考勤也不抓的乡镇学区。如何解释农村基层教育管理中存在如此不同的激励机制？什么样的环境下乡镇教育管理者会更积极地实施对学校和教师的激励？影响基层管理者采取不同激励制度的因素是什么？
在中国西部农村教育体制之中，学校和教师的管理依然带有浓厚的行政色彩。教师的流动或配置主要由行政机构、而不是人才市场来决定；教师长期收入（职称级别）和短期收入（奖金）的确定，也依靠上级行政管理者的评判决策。
本文在西部甲省20个县50个乡镇的调查基础上，描述县乡两级教育人事管理体制的指标特征，揭示人事权力配置与教师激励机制之间的关系，同时对不同类型的人事权力结构与学生成绩间关系进行横向比较。本文选取了几个有代表性又有差异性的指标来描述农村基层教育人事权力结构与教师激励制度：学区校长由谁选拔任命；学区内教师调动由谁批准；中级职称的评聘原则；学区组织的小学统考频率；与教师工作业绩挂钩的奖惩强度等等。
二、基层教育人事管理权力配置的不同类型
1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》和1986年《义务教育法》确定了我国基础教育实行地方政府负责，分级管理的制度。1986－2001年间可称为农村教育的“分级管理”时期，乡镇分管教育的职能部门是乡镇教委或教育辅导站，其工作受乡镇政府和县教育局的双重领导。甲省的乡镇教委在2001年实行“以县为主”后逐步撤消，大部分转变为学区或将管理职能合并到乡镇中心学校。为叙述简便，本文统一称乡镇教育主管机构为“学区”，其主管领导则为“学区校长”，尽管在不同的地区或时期，“学区校长”可能是乡镇教委副主任、乡镇辅导站站长、学区校长、乡镇中心小学校长或乡镇初中校长等等。
我们将乡镇学区人事体制分成学区及学区以内两个层次，即任命学区校长的任命权与学区校长自身的人事控制权两个层次，后者又包括乡镇中心小学校长（或副校长、教导主任）和村小校长的任命权、教师在学区内调动的决定权、教师在学区内分配的决定权等。本文为简化起见，重点考察教师在学区内调动的决定权。两个层面的权力之间有密切的关联，进而组成了不同的人事权力结构。如，由乡镇政府任命学区校长的学区，基本上也是由乡镇政府任命村小校长及批准调动和分配教师；而对于教育局任命学区校长的学区，学区内的人事权力就呈现出多种情况：学区校长既可能充分掌握了学区内人事决定权，也可能几乎没有任何决定权。为了探讨各种权力配置与教育管理模式之间的关系，我们按照不同的人事权力配置对50个样本学区进行分组，以尽量明确基层学区人事体制的基本类型。
表1列出了四种对学区分类的分组方法。按学区校长的任命权归属对学区分组时（见“分组一”），50个样本学区可以被分为四种类型。按照学区内教师调动权进行分组（见“分组二”），则可将学区分成五种类型。如果同时按学区校长任命权和学区内教师调动权两项权力的组合对学区分组，两项权力组合下有14种不同的学区。本文将14种学区归纳合并为五个基本类型，合并的原则还是从对学区校长的控制权和学区校长自身的控制权两个层次来考虑，其名称大致概括了这一类学区的人事权力配置特点，这一分组方式在表1中称为“分组三”，这五个基本类型的具体定义见表2。类似地，如果按任命学区校长和任命村小校长这两项权力的组合对学区分组（“分组四”），也能得到与“分组三”相似的五种类型。
表2的学区分类定义中，所谓“学区主管”是指教育系统内基层学区有相当自主权的人事体制类型；“县主管”则代表了县政府较多干涉县教育局、同时县教育局较多干涉学区管理的权力配置类型；“乡镇主管”即基层教育人事权基本由乡镇政府控制；“学区和乡镇共管”表示学区和乡镇政府都有一定控制权；“教育局和乡镇共管”则表示乡镇政府和县教育局在分享或争夺对基层的控制，此类学区几乎没有人事决定权。对于五种类型的后两类，教育局、乡镇政府或学区的控制权孰强孰弱并不确定，这可能是权力结构变迁时的过渡状态，也可能反映了当地行政权力竞争的不确定性。此外，调查结果显示，即使是在同一个县内部，学区类型往往因乡镇而异或因人而异。例如靠近县城或条件较好的学区通常属于“县主管”类型，而乡镇党委政府领导在政治上较强势时则属于“乡镇主管”的类型。
“分组三”与“分组一”或“分组二”方法相比较，显示仅按一项权力归属对学区分类还比较笼统，比如“分组二”中有32个学区同属于“教育局任命学区校长”类型，实际上这些学区还有明显不同的特征；而将学区校长任命权与学区内调动权结合起来分类后，学区的权力结构类型就变得更为清晰明确，即以“分组三”方法为框架来观察西部农村基层教育管理是较为可取的方案。本文在此基础上分析学区权力结构类型与激励机制间关系，如果用“分组四”方法也能得到类似的结果，篇幅所限，本文没有讨论。
三、基层教育人事管理权力结构与激励机制的关系
教育管理部门对教师的激励可以通过多种方式来实现：（1）短期收入激励，比如奖金、结构工资；（2）长期收入激励，如职称晋级；（3）教师的调动；（4）政治激励，如将教师提拔为教导主任、校长。其中教师的调动和提拔既是师资配置、也是教师激励的重要手段，但其操作规则相对复杂，可能受到多种因素干扰，因此本文暂不讨论后两种激励手段，重点关注教师收入的激励机制。
要比较公平地确定教师待遇、或对教学绩效进行评估，必须要将之与可观测的指标挂钩。通常使用的绩效指标主要包含三类：统考考试成绩指标；过程管理指标，如教师出勤率、教案撰写、作业批改、教研成果等；以及相关领导、同事、家长或者学生的主观评价指标。最为节约的信息收集方式是统考，此外，教育管理部门也利用过程管理和主观评价的方法。
根据调查数据，按照学区校长任命权和学区内调动权对学区分类后，人事管理权力结构与学区的激励机制显示出内在关联。本文具体比较了学区的年终考核、评职称、统考和奖罚等几项制度措施，也利用跨乡镇学区的统考数据比较不同的人事管理权力结构下教育绩效的差异。
（一）人事权力结构与年终考核、评职称制度的关系
教师技术职称评定关系到每一位正式教师。一般情况下，教师只要符合学历与教龄条件即可评定中级以下职称，而中级职称（即“小教高级”和“中教一级”职称）则有名额限制，需要从符合基本条件的教师中按照一定规则评定。除了属于县教育局直管的学校，乡村中小学教师的职称名额通常分配到学区一级，由学区组织测评。学区在符合中级职称基本条件的教师中确定人选，教育局通常都会批准学区推荐上报的教师。
中级职称评聘的基本资格在全省有统一要求，但谁先谁后的排队规则在各县各乡镇都可能有所不同，因而对教师产生的激励也不同。大多数学区的中级职称评定的先后次序依赖于教师的学历、教龄、近几年的年终考核成绩、发表论文的等级数量、得奖情况等等，综合计算的公式往往复杂多变。本文以“最重要的影响因子”为准，根据学区校长问卷及教师问卷相关回答，把职称评定的诸多规则简化为三大类，代表了三种不同的激励取向：（1）以教龄或取得前一级技术职称的年度长短（专业年限）为侧重；（2）以年终考核成绩、统考成绩或论文发表、受到奖励等考核成绩因素为侧重；（3）以学区和其他领导的个人意见或领导与教师的私人关系因素为侧重。其中，第一类属于论资排辈的激励，教师晋升职称主要靠“熬年头”；而第三类则脱离了客观评价体系，存在领导滥用职权的嫌疑。
表3列举了人事权力结构与职称评定激励机制之间的关系，“县主管”类型的学区主要按教龄因素评职称；“学区和乡镇共管”及“乡镇主管”类型的学区则侧重于考核成绩因素；“学区主管”类型的学区则基本一半以教龄因素为重、一半以考核成绩因素为重；“教育局和乡镇共管”类型的学区中，评职称较少根据成绩，且有不少学区要靠私人关系才能评上职称，此时对教师的激励非常不利于教学工作。
单凭“评职称的侧重因素”还不能充分说明教师职称评定体制的优劣。现实中，评职称所依赖的各项因子十分复杂、模糊，如年终考核等级、评先进教师、受各级奖励等各种必要条件的评定过程都可能有不同的取向。即使是对于“以考核成绩为重”的类型，年终考核本身也受到各种因素的影响。比如，一些学区仅仅告知教师最终的考核等级（优、良、称职、不称职），却不公布考核的具体分数以及评定公式。由于考核过程的不透明，考核结果的公正性也就打了折扣，对教师的激励影响就不同。
作为补充信息，我们调查了教师个人对于评职称及年终考核的主观认识。表4报告了教师本人“是否清楚地知道年终考核等级是如何评定的”以及“是否认为评职称公平”的统计结果。如表4所示，“教师清楚地知道年终考核如何评定”的比例越高，则越少比例的教师认为评职称不公平。
当然，被认为“公平”的体制不一定有利于教学业务管理。“县主管”类型的学区主要是论资排辈地评职称（表3），调查显示大多教师觉得公平（表4），但从激励教师角度看这不利于促进教师尤其是年轻教师努力工作。这从另一个侧面说明，当基层人事权过度集中，由于上级领导直接干预学区内部管理，学区校长倾向于在评职称时论资排辈，这或许是对现实利益关系的平衡。对于“乡镇主管”和“乡镇和学区共管”的学区，评职称最看重教师的考核成绩（表3），但教师认为职称评定不公的比例却相对偏高（表4）。这个现象的深层成因还需要进一步的研究，实地访谈中发现有些乡镇政府领导片面追求考试成绩，忽视对教育的过程管理，对教师采取高压的激励方式，结果导致教师劝退差等生，在考试中跨学校“买卖”优等生等不良后果。
值得强调的是，“学区主管”类学区的职称评定原则虽然在教龄因素和成绩因素之间比较平衡，但学区对教师的年终考核相对最透明，评职称的满意度也最高，因此这种体制模式可能是现实中一个较为可取的选择。五组学区中最难以激励教师努力教学的是“教育局和乡镇共管”类型，超过一半的教师不知道年终考核如何评定，对评职称不满的教师比例也最大，由于人事权力处于争夺不定的状态，学区对教师和教学的管理显然较为混乱。=
（二）人事权力结构与统考、奖惩制度的关系
年终考核和评职称是对教师“德能勤绩”的综合评价，而教师的奖金或罚金则大多与考试成绩挂钩，或者完全由成绩决定，这是两套并行不悖的激励机制。统考是学区控制教学质量的直接方法，也是学区奖惩教师的主要依据。
我们将学区奖罚程度大致分为三个等级，其中有明确奖罚制度的学区一般是进行某种“二次分配”，即所有教师的统考成绩分科全年级排名，学区按照排名将一部分工资或津贴用于奖励成绩优良的教师、同时扣罚成绩差的教师，也有少数学区是用额外奖金来奖励教师。第二类学区不进行学区范围的奖惩，而是部分学校自行奖惩，或者仅对毕业班教师、考试成绩突出的个别教师有奖励，不涉及全体教师。第三类则是学区和学校都无明确奖罚制度的学区。调查发现，明确制定全体教师奖罚制度的学区比例在“学区主管”类型中最高，占81.8％，而“县主管”类型学区中这一比例最低，仅有21.4％。因此单从奖罚制度来看，“学区主管”类学区明显比“县主管”或“乡镇主管”类型学区的奖罚管理更严格。（表略）
由于学区奖罚制度基本以考试成绩为主要依据，因此还需要将每个学区的统考频度与奖罚强度结合起来分析，我们将每个学期统考并且对全体教师有奖罚制度的学区归类为“统考奖罚程度较强”，将每学年统考（或每学期抽考部分年级）并奖惩或每学期统考但仅有部分奖惩的学区归类为“统考奖罚程度中等”，其它的情况归类为“统考奖罚程度较弱”，这样得到的人事体制与统考奖罚激励之间的关系就更为明确了。表5列出人事权配置与统考奖惩之间的关系，显示出“学区主管”的学区统考奖惩程度最强、而“乡镇主管”和“县主管”类型有较大比例的学区都是统考奖惩较弱。
（三）人事权力结构与考试成绩的关系如前所述，不同的人事权力结构下，学区倾向于采取不同的激励机制和奖惩强度，这些不同激励机制是否真的带来相应不同的成绩呢？我们利用2004年在样本学区抽样进行的统考考试数据（跨县分年级统考），计算样本学区的标准化学生成绩，以比较不同的人事管理体制下教育绩效的差异（表6）。不同的学区类型中，抽样学生的平均成绩的差距是非常明显的。“学区主管”的学区明显占据优势，而“学区乡镇共管”、“县主管”和“教育局乡镇共管”类学区则低于整体平均水平。
如果同时观察2003年时的人事体制与统考奖惩强度（表7），可以看到成绩最好的“学区主管”类学区的统考奖惩强度也是最强的。比较表5与表7还显示总体上2005年时统考奖惩程度较强的比例比2003年增加了，但变化不太大；“学区主管”和“学区乡镇共管”类型学区都在2005年比两年前有更强的统考奖惩——与此变化趋势相反的是“县主管”类型学区，2005年的弱激励学区比例明显增加了。
四、进一步的分析
制约农村教育发展水平的因素很多，除了财政投入、尊师重教的传统、学校硬件条件、师资力量等，人事管理和教师激励制度也有重要的影响。本文利用甲省50个乡镇的调查数据，对农村教育人事与教师激励机制进行测度与比较分析，描述出二者之间的关系及其对教育绩效的影响。本文按照学区校长的任命权和学区内教师的调动权两者的组合对学区进行分类，分析人事权力配置和教师激励机制之间的联系。
相对而言，“学区主管”以及“乡镇主管”的教师激励机制和考试成绩均优于其它类型的学区。这是因为教学业务管理中的信息成本以及教学管理者自身的激励约束不同。具体有如下几方面的因素：（1）无论在何种权力格局下，学区校长都是乡镇范围内教学业务的实际管理者，最熟悉教师和学校的情况。业务管理者同时掌握人事权力，有利于建立合理的教师激励制度及有效配置教育资源；（2）“学区主管”或“乡镇主管”模式，有利于展开在乡镇学区之间的教学竞争，如果县级领导过于干涉基层管理，学区之间就可能由教学管理绩效的竞争更多地转向与领导关系的竞争；（3）“学区主管”模式的绩效之所以突出，还因为学区校长通常没有正式的行政级别，教育局可以直接任命或撤换学区校长，此时教育绩效的好坏对学区的压力，要大于其它行政部门，这种压力不仅来源于上级主管部门，也来源于学生家长和社区；（4）在人事权力过度集中，或者不同行政主体之间交叉控制的情况下，学区校长可以将成绩下滑的责任推卸到其它行政部门身上，教育绩效失去了被问责的实际对象。同时，在教师调配权被扭曲的情况下，学区校长的任命权也会被滥用，这无疑将进一步破坏教育的绩效激励。
人事权力的配置首先取决于地方的政治结构。在多数的调查样本县中，教育系统往往不能有效地控制教师人事的管理权限，实际权力的划分取决于县乡各个行政部门之间的权力对比。换言之，地方政治之中的权力集中或分散的程度，也决定了教育系统内部的权力结构。除了地方政治自身的特性之外，中央政策的变动也会改变基层的权力配置。伴随着“以县为主”改革的深入，在许多被调查的学区，教育财政投入体制的集权也引起了教师人事权力的不断集中[1]。到2007年，本文的样本学区之中，已经有50％属于“县主管”的模式，这种趋势必然对教育的绩效带来一定负面影响。尽管近年来政府不断增加对农村教育的财政投入，但这也在一定程度上扭曲了教育人事权力的结构，从而部分地抵消了财政投入的积极作用。
［收稿日期］2009－12－23