廉政风险防控管理：适应当下中国反腐败环境的管理创新，本文主要内容关键词为：防控论文,中国论文,管理创新论文,风险论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D 523.4 文献标识码：A 文章编号：1671-394X(2011)09-0005-06
主持人语：增强反腐倡廉文化软实力，培养反腐倡廉的高度文化自觉和文化自信，是当下中国在全面建设小康社会的关键期以及深化改革开放，加快转变经济发展方式的攻坚期，可持续推进反腐倡廉建设的内驱力、凝聚力和创造力的主要源泉和可靠基础。其根本任务应当是适应反腐倡廉建设发展新趋势的社会主义反腐倡廉核心价值体系的建设，其基本要求应当是不断通过理论创新、制度创新和方法创新，满足广大人民群众对反腐倡廉建设的新期待，不断开创有利于有效预防和治理腐败的反腐倡廉文化新环境、新局面。
——广州大学廉政研究中心主任 卢汉桥研究员
党的十七大以来，我国全面推进反腐倡廉建设。随着惩治和预防腐败体系建设的不断深入，根据更加注重治本、更加注重预防和更加注重制度建设的基本要求，各级地方和部门积极探索预防腐败的新途径和新方法。一些地方和部门引入现代风险管理理念和方法，并力图使预防腐败工作同组织基本职能的行使及业务管理活动的开展有机结合起来，尝试推行廉政风险防控管理，引起了广泛关注。本文拟基于廉政风险防控管理创新性和当下中国反腐败环境的分析，论证廉政风险防控管理对于当前反腐倡廉建设具有可靠的适应性和推行价值。
一、廉政风险防控管理的兴起与确立
廉政风险防控管理是预防腐败工作新机制。其基本内涵是，在反腐倡廉建设的领导体制和组织机制下，根据风险管理的基本原理，通过廉政风险的排查与评估、监测与预警、控制与处置，以及绩效评估等环节的循环，达到化解廉政风险，降低其发生概率及损失的目的。
这一管理模式是由北京市率先探索实践的。2007年，崇文区大胆尝试运用现代管理科学理论，把风险管理和质量管理方法引入到党风廉政建设和反腐倡廉建设中，进而在全国首创“廉政风险防范管理”。2007年，该区纪委信访总量与2006年相比下降32.4%，纪内初信同比下降36.8%；2008年上半年，该区纪委信访总量与2007年同期相比又下降31.1%，纪内初信同比下降11.6%。[1]随着这一管理创新初见成效，北京市委、市政府专门下发了《关于在全市推进廉政风险防范管理工作意见》，提出要在2010年初步形成覆盖全市的廉政风险防范管理网络，到2012年逐步建立起比较完善的廉政风险防范管理长效机制。在2010年5月全国反腐倡廉建设创新经验交流会上，北京市作了题为“全面推行廉政风险防范管理，探索预防腐败工作新机制”的经验介绍。[2]19-22贺国强同志在会议的讲话中还特别提及北京市把廉政风险防控管理引入北京奥运会筹办监督工作中的做法，肯定这一动作保证了“廉洁奥运”目标的实现。[2]2
北京市廉政风险防控管理经验反响强烈。崇文区的创新实践被国家监察部和国家预防腐败局列为对外交流的亮点之一，仅2008年，该区就接待来自国内18个省市自治区的100多个团队。[1]2009年之后，得益于北京经验的分享，廉政风险防控管理创新迅速向其他地区和部门扩散，并在知识的不断积累和适应不同业务管理需要的过程中，得以进一步发展和优化。有关全国各地开展廉政风险防控管理活动的报道经常见诸各类媒体，廉政风险及其防控的观念已呈普及之势。目前，运用Google搜索引擎可搜得“廉政风险防控管理”词条愈46万个，“廉政风险”词条则超过132万个。
作为一项管理创新，廉政风险防控管理的价值得到了中央主要领导的认可，并要求积极推进。胡锦涛总书记在十七届中央纪委第五次全会上发表重要讲话(2010年1月)，强调要重点抓好反腐倡廉制度建设。在论及如何加强预防制度建设时，提出要推进廉政风险防控机制建设，从重点领域、重点部门、重点环节入手，排查廉政风险，健全内控机制，构筑制度防线，形成以积极预防为核心、以强化管理为手段的科学防控机制。
鉴于廉政风险防控管理在预防腐败过程中所具有的合理性、有效性和创新性，这一重要经验被要求在全国范围内推行。第十七届中央纪委第六次全会公报(2011年1月)，提出要全面推行廉政风险防控管理及行政权力、公共服务公开透明运行，积极推广“制度+科技”等预防腐败经验。廉政风险防控管理位列三类经验的首位。
二、廉政风险防控管理的创新性
廉政风险防控管理是指向腐败预防的方式和机制创新。围绕预防腐败这一核心目标和基本要求，理论界和实践部门业已积累了若干认知，发展出系列理论，同时也形成了相应的工作思路及重心。
学者基于实践经验和既定的政策导向，认为制度建设是从源头上防治腐败的根本之道。而制度建设须遵照两个关键要求，一是确保权力在阳光下运行，一是坚持用制度管权、管事、管人。所谓“管权”就是要建立健全决策权、执行权、监督权之间既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，以保证权力不被滥用，同时，要健全组织法制和程序规则，把国家机关的职权和行使权力的程序上升为法律规范。“管事”就是要完善各类公开办事制度，提高透明度和公信力。“管人”就是要加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督；要健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。[3]有人则针对实际存在的问题，强调预防腐败的基本思路应着重解决党的自身建设、制度、民主和特权及既得利益等四个方面的问题。[4]
我国预防腐败理论经历了改革开放前、自改革开放到社会主义市场经济体制初步建立和新世纪完善社会主义市场经济体制等三个阶段的发展。第一阶段虽然尚未形成预防腐败理念，但党对过硬的思想、严明的纪律、广泛的民主和有效的监督，以及艰苦奋斗的勤俭作风等四个要素的强调，则构成了朴素的预防腐败观；第二阶段的预防腐败理论，确立了依靠法制和制度预防腐败的思路，同时提出要借助党风廉政教育、加强权力监督和深化改革等三个途径，分别从思想、制度和土壤三个方面遏制腐败的滋生和蔓延；第三阶段预防腐败理论，明确了“预防为主”的防治腐败理念，同时提出了把预防腐败工作融入经济、政治、文化、社会和党的建设之中的新思路，提出了“建立健全惩治与预防腐败体系”的反腐战略目标，制定了“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐战略方针，还成立了专门的预防腐败机构。这一理论发展过程，“表明我们党对预防腐败工作越来越重视，标志着我国反腐倡廉建设中预防腐败的思路更加明确，愈益清晰”[5]。
在实践领域，目前我国预防腐败的实践工作思路可以归纳为三种。第一，基于建立健全惩防体系的“三维思路”。根据惩防体系建设的内容，侧重于从教育、制度和监督三个维度构建预防腐败的合力。第二，基于“六项工作”格局的“六格思路”。《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》提出：“经过今后5年的扎实工作，建成惩治和预防腐败体系基本框架，拒腐防变教育长效机制初步建立，反腐倡廉法规制度比较健全，权力运行监控机制基本形成，从源头上防治腐败的体制改革继续深化，党风政风明显改进，腐败现象进一步得到遏制，人民群众的满意度有新的提高。”并提出为实现这一基本目标要重点开展推进反腐倡廉教育、健全反腐倡廉法规制度、强化监督制约、深化体制机制制度改革、纠正损害群众利益的不正之风、保持惩治腐败的强劲势头等六项工作，简称“教育、制度、监督、改革、纠风、惩治”。“惩治”不仅具有治标的功能，也具有治本(预防)作用。第三，基于源头治理的“十方思路”。在这一思路下，有效预防腐败就是要深入开展治本抓源头工作，推进包括行政审批制度、财政管理体制、干部人事制度、司法体制和工作机制、投资体制和金融体制等六项体制机制改革，实施和完善工程建设项目招标投标、经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让、产权交易、政府采购等四项制度。
与传统的认知、观念和措施不同，诉诸廉政风险防控管理来预防腐败具有显著的创新性。首先，廉政风险防控管理建立在这样一个全新的认识之上，即腐败是公共权力运行过程中偏离其应然方向的一种风险，具有不确定性。因此，预防腐败就要着眼于查找风险，并控制其发生的可能性，降低发生之后的损失和危害。其次，廉政风险防控管理的开展基于风险管理的新理念。相应地，预防腐败工作便成为一项系统工程，即由多重防护构成管理框架、多个环节构成循环性的管理过程。上述“三个维度”、“六项工作”和“十方改革思路”的内在理路都是共时态的，即试图同时透过多个方面作用形成的即时合力来遏制腐败的发生；廉政风险防控管理对腐败的预防则循由一种历时态的理路，借助层层防控、及时处置所形成的梯度合力，使腐败发生的概率及其损失最小化。再次，廉政风险防控管理的构成环节整合了预防腐败的制度、技术和文化三种力量，从而在具体操作层面融合和落实了上述三种思路。结合风险的查找与评估，可以开展岗位风险教育；风险的控制可以借助“制度+科技”的双重力量；风险监测与预警必须充分运用信息科技手段；制度的推行与科技手段的运用必然渗透廉政价值观，最终改变公职人员的风险行为倾向。最后，廉政风险防控管理将预防腐败的要求寓于公共部门及公职人员的具体工作之中，创新了纪检监察机关的工作方式。纪检监察机关尽管在反腐倡廉建设中扮演着组织协调的角色，但在预防腐败的传统思路下，很容易滑向各项工作的实施者角色，表现为组织开展廉政教育和廉政文化活动，主持和主导体制机制制度改革，承担纠风和监督的具体工作等。而廉政风险防控管理是在党委领导下，由公共部门结合自身职能履行和业务管理的特点具体实施，公职岗位全员参与，纪检监察虽在其中，却不主其事，可以真正履行组织、协调、监督和考核等职能，体现反腐倡廉建设提升党的执政能力、保持先进性的根本宗旨。
三、廉政风险防控管理对当下中国反腐败环境的适应性
任何管理创新只有适应特定的环境才具有应用价值。廉政风险防控管理不仅具有创新性，也具有对我国当前反腐败环境的适应性。
反腐败斗争环境是由腐败和反腐败两股正邪相对的势力相较量所呈现的基本态势。就反腐败力量的发展而言，从改革开放到走进新世纪，中国共产党“走出了一条有中国特色反腐倡廉道路，积累了宝贵经验”[6]。十七大以来，反腐倡廉建设又迈向提高科学化水平的新阶段。当前，反腐败斗争形势呈现出四大特点。一是中央高层高度重视。党的十七大将反腐倡廉建设上升为党的自身建设内容之一，并将之放到更加突出的位置；中央纪委每年都要召开全会专门研究讨论和部署反腐倡廉工作，中央纪委常委会作工作报告，总书记作重要讲话；继而，国务院召开廉政工作会议。这一会议机制体现出中央对反腐败斗争具有坚定的政治决心。二是始终坚持党的领导。在中国，反腐败斗争是作为执政党的中国共产党为追求政治廉洁清明所开展的自我救治活动，坚持党的领导是一项基本原则，并派生出党要治党、从严治党等原则。这就意味着反腐败斗争只能在现有政治体制下开展，那种诉诸西式民主政治体制改革的企图绝无政治土壤。三是具有明确的斗争思路。包括：加大打击力度，保持高压态势，“对任何腐败分子，都必须依法严惩，决不姑息”[7]；注重源头治理，“更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域”[7]；紧密围绕核心抓住重点，即以权力制约与监督为核心，以完善惩治与预防体系为重点。四是其他诸多环境要素都朝着有利于形成反腐败合力的方向发展。反腐倡廉的法律法规渐趋完善，社会公众维护自身权益的意识和能力不断提高，反腐败的科技手段日益多样，公共财力的持续积累和增长，《联合国反腐败公约》的缔约等，为我国反腐败斗争营造了有利的法律、社会、科技、经济和国际环境。
但是，腐败是世界性的顽症。虽然我国在反腐败斗争方面的投入不断加大，但当前腐败滋生和蔓延的趋势仍然不容乐观。十七届中央纪委第六次全会的报告再一次指出：“少数领导干部违纪违法问题仍然比较严重，一些重点领域中和关键岗位上的干部违纪违法问题突出，腐败现象在一些领域仍然易发多发”[8]。学者依据个人观察给予多角度的描述性归纳，也得出类似的结论。林喆认为自2006年至2010年五年间，我国腐败现象呈现出涉案官员级别高、贪腐金额巨大和群蛀现象依然严重等三大特点。[9]邵景均在肯定当前反腐败斗争总的形势较好的前提下，强调腐败问题不容忽视，不仅高中级领导干部违纪违法案件不断发生，而且司法金融等领域的腐败现象、商业贿赂、公款不当消费、干部选拔任用中的不正之风以及损害人民群众利益的不正之风等仍然易发多发。[10]李东明等认为随着经济、政治体制改革的深入和我国社会主义市场经济体制的逐步完善，一些与旧的经济体制相伴随的腐败现象逐渐减少，但也出现了新的腐败现象，呈现出新的特点：腐败现象从经济领域逐步向政治、文化、军事、科技、教育等诸多领域蔓延，腐败手段借助“合法化”和腐败收益“期权化”两种形式由简单化向隐形化转变，以技术服务费、咨询费、顾问费、外出考察、赞助业内研讨会等为形式的商业贿赂盛行，腐败现象呈现出既向高层扩散(表现为大案要案多)又向基层渗透(一般腐败的数量大)的趋势，腐败手段智能化。[11]综上所述，我国当前的腐败现象尚未得到明显遏制，形势较为严峻。违法违纪的腐败行为中大案要案比例较高、领导干部特别是一把手腐败问题严重、手段隐蔽化、领域扩散化，损害人民群众利益的不正之风易发多发。
由此，我们不难看出，当下我国反腐败环境在一定程度上呈现为腐败与反腐败两种力量的对峙。一方面，打击腐败的决心强、力度大；另一方面，腐败现象持续久、程度重，官方发布的信息显示，近年来被查办的腐败案件数仍处高位。十七届中央纪委近三年的全会所公布的全国纪检监察机关上一年度查处的腐败案件中，立案数、给予党纪政纪处分的人数和移送司法机关的人数，以及商业贿赂案件和涉案金额，都在一定水平上略有上升。详细情况见表1。
从检察机关公布的腐败案件侦办情况来看，近三年平均数较前五年的平均数并无明显下降。罗先觉统计了2003-2007年最高人民检察院工作报告所公布的腐败案件，贪污贿赂大案数在18241～18515件之间(缺了三年的数据)，涉案的县处级以上干部平均人数是2 786人。[12]笔者基于同样的数据来源，统计了近三年相同口径的数据(详见表2)，发现2008-2010年全国检察机关所侦办的贪污贿赂大案平均为17 988件，涉案的县处级以上干部平均为2 694人，仅略低于前五年的这两项数据。
虽然在考虑腐败案件的潜伏期之后，③我们并不能武断地认定近三年所查处的腐败案件就一定显示当下的腐败态势，但“腐败黑数”的存在使得此类数据难以陡然下降，况且这些大案要案信息的公布和报道必然影响公众的腐败程度主观评价(但又没有理由不公布、不报道)。因而，此种形势下的反腐败斗争必然任重而道远！
正是在上述反腐败环境中，廉政风险防控管理才显示出可靠的适应性。
(一)适应反腐倡廉建设重在预防的需要
当前，从根本上扭转反腐败斗争形势的关键是要完善预防机制，有效遏制腐败滋生蔓延的势头。只有在预防端最大限度减少“增量腐败”，再辅以高强度的打击惩治，才能逐步减少“腐败存量”。中央提出反腐倡廉建设要“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域”，是完全正确的决断。廉政风险防控管理正是围绕预防腐败做文章的，结合不同岗位的具体职能和廉政风险，借助多层次防护和多环节防控所形成的合力，发挥预防腐败的综合效力，最大程度地降低腐败和不正之风发生的可能性及其损失的影响面，因而完全适应反腐败斗争的形势。
(二)适应提高反腐倡廉建设科学化水平需要
科学化是管理绩效的重要保证。推进反腐倡廉建设科学化，就是遵循科学的理论、建立科学的制度和运用科学方式方法的过程。廉政风险防控管理所根基的风险管理理论经过企业管理的广泛应用，证明具有可靠的科学性；风险防控制度是在风险排查评估和岗位流程优化基础上建立完善的，具有合理性和针对性；风险监测与预警则须借助信息系统管理平台才能运行，属于现代信息技术的具体运用。因此，推行廉政风险防控管理必将有助于提高反腐倡廉建设科学化水平。
(三)适应建立健全惩防体系的需要
建立健全惩治与预防腐败体系是我国当前反腐倡廉建设的重点。如何将“三项要素”和“六项工作”有机结合起来是实现其基本目标的关键。廉政风险防控管理以廉情处置为核心环节，处置的方式以沟通为主(告知、警告、处分)，这样就可以将廉政教育(风险排查评估环节)、制度建设(风险控制环节)和廉政监督(风险监测环节)融为一体；同时，风险监测有利于惩治，风险控制有利于纠风，而且廉政风险防控管理本身就是一项改革。
(四)适应加强权力制约与监督的需要
权力制约与监督始终是反腐败的核心。宏观层面的权力制约与监督属于政治体制改革范畴。一党执政是当下中国政治的基本国情，其基本特征就是权力相对集中。在政治体制既定的条件下，公共权力的制约与监督尚有多种选择，如自律、分权、限权、制衡和公开等。廉政风险防控管理始于风险排查与评估，继而借助权力运行流程优化、边界设定、职能与办事流程公开等制度规定和网上透明运行等加以控制，再依靠风险监测与预警信息管理平台即时跟踪监督权力运行状况，且每一个环节都与处置环节相关联。就权力的制约和监督而言，廉政风险防控管理在不触动现行政治体制的情况下，整合了自律与他律、制度与科技等途径，具有较高的适应性。
廉政风险防控管理是在反腐倡廉新形势下运用科学管理理论探索出来的新方法，具有多重创新性。在预防腐败方面具有较为理想的实践效果，且比较适应我国当前的反腐环境。因而可以预期将得到大力推行，并成为预防腐败新的工作机制。
注释：
①数据来源：十七届中央纪委第三次(2009年1月)、第五次(2010年1月)和第六次(2011年1月)全会工作报告。
②数据来源：最高人民检察院2009年、2010年和2011年工作报告。
③过勇基于1998-2002年期间腐败案件的要素统计，发现涉案的省部级以上干部的66件腐败案件平均潜伏期为6.44年，涉案县级以上的479件腐败案件平均潜伏期为5年。详见过勇的文章《中国转轨期腐败特点和变化趋势的实证研究》，《公共管理评论》2008年第1期。