建立和完善生态补偿机制的财政思考，本文主要内容关键词为：机制论文,生态论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
正确处理经济发展与环境保护之间的关系是实现我国可持续发展的核心问题。改革开放以来，我国经济保持了持续快速发展的态势，但环境问题却日益严峻。目前环境污染和生态问题已经成为制约我国国民经济持续快速发展的瓶颈，在我国建立起有效的生态补偿机制来破解这一难题已是刻不容缓。我国政府在“十一五规划纲要”中明确提出，要按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，建立生态补偿机制。
如何形成有效的生态补偿机制是我国当前重大的现实课题，在其建立和完善过程中，必然会涉及经济社会生活的方方面面，需要综合治理。从发达国家的成功经验来看，财政政策是其中必不可少的保障措施之一。建立和完善生态补偿机制需要国家财政政策的支持。
一、财政支持建立生态补偿机制的必要性
在市场经济条件下，在市场中参与经济活动的主体将环境问题作为外部因素，他们所考虑的重点在于如何通过利用现存的资源和环境来谋求利润的最大化，而把由此所引起的资源消耗、环境污染等负面作用排除在市场经济主体经营决策的考虑之外。而资源消耗和环境成本又很难实现内部化，导致了很多地区为了实现经济的迅速发展而采取了各种以破坏生态环境为代价的短期行为。显然，这种损害生态环境而又不需要承担相应成本的外部不经济行为仅靠市场机制的自我调节，难以实现生态环境的可持续性。
与此同时，与损害生态环境所造成的外部不经济性形成鲜明对比的是，保护生态环境的行为属于典型的外部经济性行为。即在市场经济条件下，由于生态环境属于公共产品，在技术上不可能排除人们免费享受优美环境的“搭便车”行为，所以进行生态环境保护的个体并不能因为给他人提供了良好的生态环境而获得相应的报酬。在这种情况下，靠人们自觉地维护和保持良好的生态环境就很难奏效。
可以说，市场机制在阻止人们损害生态环境和促进人们维护生态环境等方面“束手无策”，存在着相当程度的“市场失灵”。这就需要政府的介入，建立起有效的生态补偿机制，对损害(或保护)资源环境的行为进行收费(或补偿)，提高该行为的成本(或收益)，从而激励损害(或保护)行为的主体减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性)，达到保护资源和生态环境的目的。
财政政策作为实现政府目标的主要政策手段，理应将建立生态补偿机制纳入到公共财政的支出范畴，对建立和完善生态补偿机制给予支持。
二、我国财政支持建立生态补偿机制方面所存在的主要问题
我国政府近年来十分重视自然资源的生态补偿问题，先后出台和颁布了多个与生态补偿有关的规定，在有限的财力条件下，通过对财政经济手段的灵活运用，在保护生态环境、改善环境质量方面做出了一定的成绩。但客观来讲，我国在运用财政手段支持建立生态补偿机制方面仍然存在着诸多问题。
1.财政投入不足。从发达国家保护生态环境的成功经验来看，环保投入占到GDP的2％～3％左右，才能对环境起到较好的保护作用。世界银行曾建议中国，要加大对保护生态环境、控制环境污染方面的投资，最好在GDP的2％以上。据《中国环境保护1996～2005》白皮书的统计数据，从1996～2004年，我国环境污染治理投入达到了9522.7亿元人民币，占到同期GDP的1％。2005年这一比例上升到了1.3％，但这其中包括了企业投资、民间投资以及其他方面的资金，真正的财政投资不到GDP的1％。从这些数据来看，我国投入到环保和生态环境补偿方面的财政资金仍然不够充足。财政投入的不足必然会影响到对生态环境和资源的有效保护，不利于我国生态补偿机制的建立和完善。
2.财政调节手段比较单一。从目前来看，我国的财政调节手段比较单一，缺乏相应的优惠激励政策。在税收环节中考虑到企业在生产或其他环节过程中保护了环境，少污染了空气，少消耗了能源和资源等而获得的税收优惠政策主要来自于减税和免税，缺乏利用加速折旧、税前还贷、物价补贴、财政贴息等其他税收优惠方式。缺乏利用更加灵活的税收政策来鼓励无污染或污染少、消耗低等企业的大力发展，同时抑制重污染、重消耗、低产出企业的发展。另外从财政支出来看，目前除了预算内的财政资金对环保等相关领域与项目进行少量支持以外，缺乏利用其他灵活的政策手段来激励市场经济主体对建立生态补偿机制的投资。
3.现有生态补偿税收制度存在明显缺陷。20世纪70年代以来所建立起来的资源补偿费制度，都或多或少存在着明显的缺陷，如收费范围过于狭小，收费标准偏低或缺乏具体收费标准等，导致我国自然资源利用效率低下，浪费严重。具体而言：
(1)1978年开征的排污收费制度虽然经过改进，提高了征收标准，但排污收费与治理污染成本相比仍然偏低；同时单因子收费、部分排污费按浓度收费等规定仍然不够科学。
(2)1983年开始实施的生态补偿费在征收过程中存在着一系列问题，如缺乏严格的法律依据；征收标准和范围不统一；征收方式也不够合理，存在着“搭便车”现象；而且在资金的收取和利用上管理不够严格，存在很大漏洞。
(3)1984年开征的资源税按照销售量或自用量来作为计税依据，在客观上鼓励了企业对资源的滥采滥用；另外，其征收标准也不尽合理，税额不能随着开采条件的变化而变化。
(4)2000年正式启动的“退耕还林”制度在执行过程中存在着诸多问题，如对适合退耕还林的土地进行的划分上缺乏严格的科学论证；在生态建林方面，现有的激励机制难以确保长期性；有关补偿办法不够具体，在“怎么补、补多少”的问题上存有很大争议；在补偿过程中普遍存在着补偿不到位的问题等。
(5)车辆使用税、城市建设维护税、城镇土地使用税等一系列与环境保护、节约资源相关的税种，因为存在这样或那样的问题，其保护环境、节约资源的效果甚微，没能起到应有的作用。
4.财政政策缺乏对横向生态补偿机制的支持。从受偿角度来划分，生态补偿机制可以划分为纵向生态补偿和横向生态补偿两种类型。目前我国所出台的有关生态补偿的规定多属于纵向生态补偿范畴，而在经济发达区向欠发达区，尤其是东部沿海地区向西部地区支付的经济和生态上的横向生态补偿机制基本处于空白状态，没有出台相关的财政政策给予支持。而一般而言，区域间、流域间甚至是一个地区内部，向社会提供大量生态服务的地区以及生态脆弱和环境敏感地区，基本上是贫困地区或欠发达地区，如长江、黄河的上游地区，云南、贵州等省的山林地区，京津冀区域内的张家口、承德地区等。这种缺失的存在不但造成了我国许多地方环境保护进展乏力，生态破坏、环境污染难以遏制，也对我国地区间差距的进一步扩大和社会的不公平起到了推波助澜的作用。
三、建立生态补偿机制的财政思考
针对我国目前在建立和完善生态补偿机制过程中所面临的财政问题，未来我国政府应该充分发挥财政政策的作用，努力协调好加快经济发展与保护生态环境、节约资源之间的关系。具体而言：
1.加大财政投入。鉴于建立和完善生态补偿机制的重大意义和财政对生态补偿机制建立和完善的支持作用最直接和最见效，我国今后应该继续加大财政对生态补偿的投入力度，特别是应该不断加大对横向生态补偿机制的财政支持力度。如加大对中西部地区的转移支付，增强中西部地区的财政保障能力，帮助中西部地区加强基础设施建设和生态建设，考虑安排环境治理或生态补偿专项资金用于中西部地区的重点生态建设工程，以及扶贫帮困、发展生态农业、增加当地居民收入等，促进纵向生态补偿机制和横向生态补偿机制的共同发展和进一步完善。
另外，在加大对生态环保工程项目投入的同时，政府应该重视对生态补偿研究方面的投入，以便确保生态补偿的科学性和合理性。特别是要加强对以下问题的研究，即如何科学地进行环境治理和保护，如何科学地促进生态环境的恢复，如何发展生态农业，如何科学地对生态补偿价值进行核算、确立生态补偿标准，以及环保技术的应用研究等。
2.拓宽环保资金筹措渠道。在肯定国家财政投入对建立生态补偿机制的积极作用，努力增大财政投入的同时，也应该看到我们国家目前仍然不够富裕，财力仍然比较有限；而且我国正处于经济转轨时期，政府的职能范围在不断扩大，所以单靠国家投入来建立完善的生态补偿机制不太现实。今后我国应该努力拓宽环保资金的筹措渠道。具体而言：
(1)要充分利用资本市场为建立和完善生态补偿机制融资。1998年我国实行积极财政政策以来，利用增发国债的手段加大了对环保的投入，效果比较显著。未来还可以继续利用这一手段来支持我国生态补偿机制的建立和完善。同时国家应该大力支持和鼓励环保企业上市，形成绿色生态环保板块，通过股票市场来筹集更多的生态补偿和环保资金。另外也可以考虑通过发行生态补偿基金彩票或债券的方法来筹集一定的环保资金。
(2)可以鼓励私人资本和外资进入环保产业。国家应该采取更加灵活的财政税收政策如提供低息贷款，延长贷款偿还期限，加速固定资产折旧，进行物价补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税前还贷，适当减税和免税等，同时还要提高投资制度的稳定性和透明性，创造良好的外部条件，鼓励私人资本和外资进入环保产业。
3.完善和强化财政税收政策。在财政政策的实施工具中，税收政策实施起来其效果最为直接，见效也最快。我国政府应该进一步强化相关财政税收政策，更加灵活运用各种税收政策来促进生态补偿机制的建立和完善。
(1)要改革现行的、与生态补偿机制相关的税制。
——对于排污收费制度，应该根据单位或个人所排放污染物的种类、数量、浓度和危害性等综合指标进行收费，与污染防治成本相挂钩，进一步提高收费标准。
——对于各种生态补偿费的征收和使用，要进一步积极探索，进一步拓宽补偿范围，制定严格的征收标准，做到专款专用，用于生态恢复和补偿。
——对于资源税，要完善其计税依据，建议采用累进制方式，将税收额与资源的使用量挂起钩来，不同的资源使用量，采用不同的税率。同时进一步提高资源税的征税标准，对非再生性、非替代性、稀缺性资源要课征重税。
——对于退耕还林制度，眼前要结合各地实际情况，着眼于政策的长期有效性，进一步完善细节问题。同时鉴于其推行时间不长，涉及问题较为复杂，需要继续加强实践探索。另外要加大科技投入，增强退耕还林政策的科学性。
(2)要进一步扩大生态征税的范围。将水、森林、草地、非再生性、稀缺性资源纳入到征税范围，并逐步提高税率。另外，还可以考虑开征垃圾填埋税、噪声税、大气污染税等，对于污染严重的企业课征重税，从而限制市场经济主体污染行为的产生和发展。
(3)开征环境保护税。我国政府应该借鉴发达国家的先进经验，依据“谁污染谁付费”的原则，开征环境保护税。促使开发、利用、污染、破坏环境资源的市场经济主体承担起相应的经济成本，引导他们放弃或收敛对环境的破坏和资源的浪费行为。同时要做到专款专用，将征来的税收全部用于生态补偿、环境保护方面。
4.建立区域间生态转移支付基金，弥补财政对横向生态补偿机制支持的缺失。与纵向生态补偿机制一样，横向生态补偿机制的建立同样离不开我国财政政策的支持。在努力加大财政投入、强化财税政策的同时，考虑到我国当前财力有限而财政职能又不断扩大的情况，可以借鉴发达国家的做法，建立区域间生态转移支付基金。即在我国经济和生态关系密切相关的区域内(如京津冀区域)建立起生态转移支付基金，通过区域内政府间的相互协作和沟通，实现区域间生态的有偿使用和合理保护。区域间生态转移支付基金的主要来源由该区域内生态环境受益区和提供区的政府财政资金拨付形成，拨付比例通过综合考虑区域内不同地区的人口规模、财力状况、生态开发、生态破坏和生态受益的具体情况而定。该基金在运作过程中要体现出“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿”的原则，保证资金投入的准确性和有效性。