政策议程设置与群体性事件的治理机制，本文主要内容关键词为：议程论文,机制论文,政策论文,群体性事件论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
群体性事件，简而言之，就是由社会矛盾引起的，以群体参与为特征的冲击社会正常秩序的公共安全事件。群体性事件因为参与人数众多，参与者对社会矛盾的情绪性发泄等等，常常会严重冲击社会的正常秩序，对社会安全产生重大伤害。群体性事件的防范与治理，是考验政府执政能力，衡量社会综合发展水平的重要标准。
中国社会转型过程中的群体性事件多发现象，受到社会的广泛关注。社会转型理论，制度结构理论，都对这些现象进行了阐释。政策议程研究，是政策过程理论的分支学派。借鉴政策议程研究的理论范式，不仅为群体性事件提供了新的解读视角，而且为构建和谐社会的治理机制提供了新的思想启迪。
一、政策议程研究的理论范式
社会现象的复杂性、多样性，决定了任何一个社会组织都不可能同时解决它所面临的所有问题。而“任何一个社会系统，如果他要对他所面临的问题进行优先次序区分的话，就必然会产生一个议程，并依照这个议程安排决定什么议题最为重要，什么议题应当最先得到解决”。①
具体到公共政策领域，决策者在考虑社会问题的时候，必然也会进行优先秩序的区分，从而形成政策议程。罗杰·科比(Roger Cobb)和查尔斯·埃尔德(Charles Elder)从政治学的角度，对此做了一个定义：“议程，就是在某个时间点上，其合法性受到政治组织关注的具有争议的一组政策议题。”②政策议程设置，就是社会议题获得政策支持的过程。“因为政府的制度能力总是有限的，不可能同时处理好它所面临的各种问题。”③因此，通过议程设置，有选择的处理各种社会议题，就成为政府决策的首要环节。
政策议程研究的基本范式由科比和埃尔德在20世纪70年代初确立。政策议程研究以政府的政策选择作为主要的研究对象。研究范式的核心是特定的议题或事件如何进入政府的政策议程。具体而言，就是政策议题或事件在政府的决策议程安排中处于什么样的位置；随着政府偏好的转变或外部环境的变化，议题或事件的位置排序发生什么样的变化？……特定议题在政策议程中的排序是相对的、变动的。政策议程研究的目标，就是分析政策议程的结构、议程内容的变动，以及特定的政策议题在议程排序中的出现、变化、消失等现象。
二、政策议程理论对群体性事件的解读
政治系统对社会需求的有效回应，是政策议程理论对优良政体的基本要求。科比等人在构建政策议程研究范式的时候，将议程分为组织议程（社会议程）和制度议程（政策议程）。“组织议程总是比较抽象，具有一般性，而且在范围上总是超过任何制度议程。更重要的是，组织议程中占据优先地位的议题或事件，在相关的制度议程中并不必然也占据着优势地位。事实上，两者之间常常存在明显的差异。因此，一个基本的假设是两种议程之间的差距越大，政治系统中出现冲突的强度和频率也越大。”④因此，良好的政治体系，应当实现组织议程与制度议程之间的尽量接近。
群体性事件频发的实质，就在于组织议程与制度议程出现严重的偏离。组织议程中处于重要地位的政策议题，如容易引起极大民愤的社会事件，因为制度结构等因素的限制，无法进入正式的制度议程；或者在制度议程中处于弱势地位，没有引起决策者的关注。因此，相关的社会问题长期被“选择性忽略”。随着社会矛盾的不断积累，或者突发危机性事件等引发机制的作用，相关的政策议题突然爆发，引起社会秩序的动荡，政策体制的崩溃。群体性事件，是政策议题无法进入政策议程的结果，是突发公共事件最主要的表现方式。
造成群体性事件频发的议程偏离，与中国的制度结构有紧密的联系。改革开放以后，中国的政治系统由动员型体制向压力型体制过渡。⑤决策权力高度集中，以行政强制力推进政策执行，是压力型体制的基本特征。正如邓小平在讲述中国政治体制的优越性时所说的：“社会主义国家有个最大的优越性，就是干一件事情，一下决心，一做出决议，就立即执行，不受牵扯。我们说搞经济体制改革全国就能立即执行，我们决定建立经济特区就可以立即执行，没有那么多相互牵扯，议而不决，决而不行。就这个范围来说，我们的效率是高的，我讲的是总的效率。”⑥邓小平的阐述，说明了压力型体制在政策执行方面的优势。但是在决策机制方面，压力型体制也有其内在的缺陷。
首先，压力型体制下的政策信息输入机制缺失。依据伊斯顿的政治系统理论，政府决策是一个“输入—输出”的过程。政策输入机制，主要指公民的政治参与、利益表达等等。广泛的政治参与是现代政治的基本特征。依靠广泛的政治参与，提升政治合法性基础，推进政策制定或政策施行，是现代政治的运作规律。但是压力型的制度结构，在公民的政治参与方面，具有一定的限制性。薛澜等人将这种政治参与受到限制的体制称为封闭式制度结构。在这种制度结构中，“政治领导人和政府行政官员产生于一个相对封闭的系统而不是开放的选举体系中，利益表达和协商机制相对比较闭塞，如代议机构的功能没有得到发挥，民间团体和自治组织没有和体制内沟通的制度化渠道，新闻媒体等沟通渠道功能有限或者受到政府一定程度的限制。……封闭的制度结构安排，导致大量的利益分化不能通过体制内政治方式进行表达和协商，只能通过群体性事件的方式进行释放。”⑦刘能通过对中西方集体行动不同的制度背景进行对比，也指出了中国体制结构中限制政治参与的三个因素：“缺乏表达利益的正当渠道；新闻媒体的报道有限，限制了第三方的介入；法律地位的不对等。”⑧近年来，中国的政治体制逐步从压力型体制向民主合作型体制转变；在制度结构上，则是从封闭性的制度结构向开放性的制度结构转型。但是制度结构的转变是一个长期复杂的社会过程，政治参与机制缺失，是中国社会转型过程中面临的客观难题。
其次，压力型体制下的政策议程设置模式，是政策议程偏离的深层次原因。社会事务的复杂性，决定了任何一个政治系统都不可能解决所有的社会问题，也不可能对所有的社会问题都作出回应。政府的政策议程是一种稀缺的公共资源。在特定的时间段内，政府只能纳入有限的部分议题，而排斥更多的其他议题。因此，政策议程设置可以被看做是一种“零和博弈”的游戏。⑨政府的政策议程设置，实质是对各种政策议题的选择性回应。决策者依据各种政治力量的博弈结果，做出综合的政策安排。因此，政策议程设置必然会受到决策者的价值理念、政治经验、个人习惯等因素的干扰。正如谢茨施耐德(E.E.Schattschneider)对政治组织的分析：“各种形式的政治组织对社会议题的选择都具有偏向性，他们倾向于扩大某些社会议题，压制其他不喜欢的社会议题。政治组织本身就是偏见的集合体。某些议题通过结构性的制度设置优先进入政策议程，其他的议题却以结构性的制度安排予以排斥。”⑩在压力型制度结构中，政府部门主要是对上负责，对于来自上级政府的政策信息比较敏感。设置政策议程的时候，决策者必然会优先考虑上级政府的政策偏好。上级政府确立的政策议题，可以优先进入下级政府的政策议程。在政策资源有限的情况下，社会组织、公民团体的政策议题就无法进入地方政府的政策议程。压力型体制的这种政策议程设置模式，解释了为什么“上层路线”在中国的政治环境中有特别重要的意义，也解释了为什么“越级上访”、“告御状”等，在中国的政治环境中会成为一种普遍现象。因此，即使社会拥有政治参与的机会，利益诉求已经得到表达和释放，并且已经被地方政府所感知；但是因为政策资源的有限性，这些政策议题还是很难进入政策议程，更无法形成公共政策，相关的社会问题依然得不到解决，造成群体性事件的社会肇因也就无法消除。
三、和谐社会视阈中的群体性事件治理机制
矛盾多发是社会转型期的基本特征。正如亨廷顿的观点：“一个高度传统化的社会和一个已经实现了现代化的社会，其社会运行是稳定而有序的；而一个处于社会急剧变动、社会体制转轨的现代化之中的社会，往往充满着各种社会冲突和动荡。”(11)中国从改革开放以来的经济改革和社会转型，其变革的深刻程度不亚于一场社会革命。中国所面临的国际环境，以及国内的区域差异、历史文化等因素，更加剧了社会变革的复杂性和艰巨性。群体性事件就是社会转型过程中社会矛盾的间断性释放。社会矛盾所积累的社会能量，对社会秩序具有破坏性和威胁性。依靠单纯的压制手段，虽然可以维持暂时的社会稳定，但是相关的社会问题如果不能及时解决，社会矛盾所蕴藏的社会能量会不断积累，最终导致更激烈的社会动荡和政策间断。因此，治理群体性事件多发，关键是要建立社会的“安全阀”机制，“使社会不满情绪可以在政治系统内部通过正常途径得到发泄，从而维护整个社会的稳定和团结”。(12)社会安全阀系统的建设，具体到政策议程方面，需要在两个方面完善制度性的安排。
（一）开放式的制度结构：政策信息输入没有障碍
政策信息能否有效表达，并被政府决策者感知，是建立公共政策的前提，也是社会矛盾得到关注和解决的前提。社会转型期的矛盾多发，很大程度上就在于制度结构的限制，导致社会的政治意愿和利益诉求缺乏有效的表达途径，只能依靠“突发群体性事件”等非正常的方式进行表达和释放，从而影响了社会秩序的稳定。“社会挫折感与政治不安定之间关系产生的原因，并不像表面上看起来那样简单。在很大程度上，这种关系的产生，乃是由于缺少下面两个中介变量：社会和经济流动的机会，以及具有适应性的政治制度。”(13)亨廷顿的阐述，说明了只有通过有效的中介性的政治制度，政策信息才可以充分输入政治系统；社会的组织议程与政府的制度议程之间，也才能实现最大限度的协调性和一致性，从而在社会挫折感释放与政治秩序稳定之间建立有序的均衡状态。
有效的中介性的政治制度，应当具备开放性的制度结构。价值观念的多元化和利益诉求的多样化，是转型社会的基本特征，并由此形成多元化的政策需求。开放性的制度结构是保障政策信息可以充分输入政治系统，满足社会多元化政策需求的基本手段。薛澜等人概括了开放性制度结构的两大功能：“一是增加了利益表达和利益协商机制，使得在封闭制度结构大量不能被体制吸纳的问题被体制化政治过程吸纳，并进行讨论得到妥善解决，从而满足不同利益群体的需求；二是其他不能被体制化政治过程吸纳的矛盾，也可以通过体制化的社会运动方式进行表达，而不是通过抗议、骚动等对抗性的方式，从而消除大规模的、高对抗性的、有强烈破坏性的动乱发生的可能性”。(14)开放性制度结构的这种社会功能，保障了政策信息的充分输入，从而为政策议程的合理设置提供了前提，也为社会秩序的稳定提供了保障。
（二）民主化的政策议程：政策选择的标准和规则
开放性的制度结构可以保障政治参与的机会平等，但政策议题能否进入政策议程，并最终转换成公共政策，还依赖政治组织的政策选择。但是，政治组织并不是客观的、中立的。政治组织总是带有特定的价值偏好、利益倾向。政治组织会倾向于接受它喜欢的政策议题，而排斥它所不喜欢的政策议题。通常而言，具有政治资源优势的社会群体，更容易获得政治组织的青睐，也更容易将他们的政策议题转换为公共政策。正如科比等人指出：“政策议题能否取得合法性支持，还依赖于支持他们的群体。低收入群体在获得合法性支持方面，比高收入群体面临更多的困难。”(15)
压力型的体制结构，导致政治组织的政策选择以上级政府的政策意愿为标准。社会群体的利益诉求被漠视或扭曲。构建和谐社会的治理机制，减少突发性的群体性事件，需要压力型政府体制向民主合作型政府体制转型。体现在政策选择的标准和规则方面，就是提升社会组织和公民团体的利益诉求的分量，特别是社会弱势群体的政治意愿和利益诉求的分量。换言之，政策议程的设置标准，应该符合真正的民主化原则。政府的公共决策，应当与社会的政策需求保持最大限度的协调性和一致性，减少利益集团的干扰，反映民众的真实意愿。
注释：
①Dearing J W,Rogers E M.Agenda-setting[M].Thousand Oaks,Calif.:Sage,1996:1.
②Cobb R W,Elder C D.Participation in American politics; the dynamics of agenda-building[M].Boston,Allyn and Bacon,1972:14.
③Bosk C L,Hilgartner Stephen.The Rise and Fall of Social Problems:A Public Arenas Model[J].The American Journal of Sociology,1988(Jul.):53-78.
④Cobb R W,Elder C D.The Politics of Agenda-Building:An Alternative Perspective for Modern Democratic Theory[J].The Journal of Politics.,Vol.33 (No.4,(Nov.,1971)):906.
⑤荣敬本.从压力型体制向民主合作体制的转变[M].北京：中央编译出版社，1996:17-27。
⑥邓小平文选·第三卷[M].北京：人民出版社，1993:241。
⑦薛澜，张杨.构建和谐社会机制治理群体性事件[J].江苏社会科学.2006(4):115。
⑧刘能.怨恨解释：动员结构和理性选择——有关中国都市地区集体行动发生可能性的分析[J].开放时代.2004(4):57-70。
⑨Jian-hua Z.Issue Competition and Attention Distraction in Agenda-setting:A zero-sum perspective.[J].Journalism Quarterly.1992,69(4):825-836.
⑩Schattschneider E E.The semisovereign people:a realist's view of democracy in America[M].New York:Holt,Rinehart and Winston,1960:71.
(11)塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].北京：三联书店.1988:40-41。
(12)L·A·科塞.社会冲突的功能[M].北京：华夏出版社.1989:31-34。
(13)塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].北京：三联书店.1988:55。
(14)薛澜，张杨.构建和谐社会机制治理群体性事件[J].江苏社会科学.2006(4):116。
(15)Cobb R W,Elder C D.Participation in American Politics:The Dynamics of Agenda-Building[M].Boston:Allyn & Bacon; Baltimore:John Hopkins University Press,1983:92.