关于中央政府与地方政府事权界定的基本思路，本文主要内容关键词为：事权论文,中央政府论文,地方政府论文,基本思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
●内容提要：如何正确界定中央与地方政府的事权，是当前深化分税制预算体制改革的关键。作者认为，我国政府事权界定存在着“内外不清、上下不明、地方各级不顺”的问题。因此，提出了“划分三个层次，明确三个权限，完善三个配套”的改革思路。
●关键词：中央政府 地方政府 事权界定 基本思路
一、当前中央政府与地方政府事权界定存在的问题
政府事权是指政府的职责范围，即政府管理行政事业、经济、社会发展和社会服务等方面的权利和义务。明确界定中央政府和地方政府的事权，是当前深化财政体制改革的一个关键问题。当前我国中央政府与地方政府在事权界定方面仍存在着许多问题：
1.“内外不清”。即政府与企业和私人事权划分不清。具体表现在：一是政府包揽过多，管了许多不该管的事情。如本应由企业和私人承担的竞争性项目的投资，相当部分却由各级政府负担；有些政府部门至今还对企业行为进行直接干预，企业自主权仍未完全下放和落实，“丫环拿钥匙，当家不作主”的现象依然存在。二是有些政府该管的事情却又没有管或没有管好。如被称为是现代社会“减震器”和“安全网”的社会保障，本应主要由国家来管，但目前仍有相当一部分由企业或私人自行承担。
2.“上下不明”。即中央政府与地方政府之间的事权划分不明确。具体表现在：一是有些本应由地方承担的事务，中央政府也在安排支出。如一些直属于中央各部委的大专院校，遍及全国各地，这项事业本来主要应由地方来办，但中央却包揽了。二是有些应由中央政府承担的事务，却推给了地方政府。如有些项目的支出，中央在核定地方预算时虽已考虑了，但随着经济条件的变化，原来核定的经费出现缺口，这些增加的经费实际上是由地方政府承担的。
3.“地方各级不顺”。即地方各级政府之间事权划分关系不顺。按“一级政权，一级预算”的原则，地方政府事权不仅要在省与市之间划分，而且还要在市与县、县与乡之间划分，这样就增加了事权界定的难度。一则是政府事权界定容易产生重复，形成一级预算双重乃至多重领导。这不仅不能提高效率，而且可能产生相互推委、敷衍塞责。二则容易形成地方主义，尤其是在包干制影响尚未肃清的今天。三则随着政府职能的转变，势必导致行政人员过剩，需要的只是具有宏观经济分析能力的专业人员。而现行的预算分级，一方面使行政管理费支出居高难下；另一方面也不利于地方政府职能的转变，政府事权的规范和界定。
央政府与地方政府事权界定的目标模式和原则
合理界定中央政府与地方政府的事权，既是深化经济体制改革的主要内容，也是完善分税制预算体制的必要条件。笔者认为，改革的目标模式是：最终建立一个以市场经济为基础，以政府的宏观间接调节为主导，集权与分权相结合的规范而新型的中央和地方的事权关系，以促进社会经济的不断发展。为此，中央政府与地方政府事权划分应遵循以下原则：
1.统一领导和分级管理相结合的原则。我国在政治上是一个统一的社会主义国家，在经济上实行社会主义市场经济体制，为了贯彻执行中央制定的方针政策，保证各项行政任务和事业发展计划的完成，加强宏观调控，必须实行中央的统一集中领导。同时，我国又是一个地大人多、中西部地区差异大的国家，为了因地制宜地发挥地区的优势，必须进行分级管理。据此原则，中央政府主要承担国民经济的宏观调控和国民收入的再分配，同时保证全国性公共产品的提供；地方政府则主要承担资源配置，并负责地方性公共产品的提供。
2.事权与财权相对称的原则。财权是各级政府能够依法筹集财政收入和自主支配财力的权利。中央和地方的事权必须与财权相对称。以事权确定财权，以财权保障事权。财权与事权如果不相适应，事权就无法履行。据此原则，上级政府应根据下级政府的职责给予相应的财力，以免财权与事权相脱节，影响下级政府事权的实施。
3.公平与效率相兼顾的原则。公平是指各级政府的事权划分要公平合理，同级政府之间所拥有的事权程度应该大体相等，差距不宜过大，效率是指投入产出的比例关系，等量的人财物力的投入，能取得最大的产出，则为高效率，反之则为低效率。也就是说，由哪一级政府行使事权能达到投入最少、成本最低、效率最大，则事权归属哪一级政府。公平是基础，效率是目标，市场经济要求在公平基础上，坚持效率优先，追求利益最大化。
4.稳定与适当调整相结合的原则。稳定是指中央政府与地方政府的事权划分和调整，不仅要经过立法程序，明确规范，逐步纳入法律管理的轨道，而且要保持一定的连续性。适当调整是指对中央与地方政府事权划分的不合理部分适时进行修正、更改。稳定与适当调整之间是辩证的统一，必须有机地结合。相对稳定的事权界定，不仅有利于各级政府因地制宜，统筹安排财政收支，而且有利于调动中央和地方政府的积极性。如果各级政府事权界定变动过于频繁，必然会使事权在各级政府间不规则地收缩与扩张，进而影响各级政府财力、财权的划分，破坏中央财政的宏观调控和地方的长远规划。因此，要求事权界定要根据国民经济发展变化，有针对性地进行及时调整。
5.整体设计与逐步推进相结合的原则。科学界定中央与地方政府的事权，是一项涉及面广、层次复杂、难度大的系统工程。要借鉴国外的有益做法和经验，又要从本国实际出发，把整体设计与逐步推进结合起来，在明确改革目标模式的基础上，抓住重点，分步实施，明确规范，逐步完善。
三、中央政府与地方政府事权划分的基本思路
根据当前事权划分的现状，结合改革的目标模式和原则，笔者认为，中央与地方政府事权划分的基本思路是：划分三个层次，明确三个权限，完善三个配套。
（一）划分三个层次
1.“划分内外”。即划分政府与企业和私人之间的事权，明确哪些事权归政府，哪些事权归企业和私人。界定的标准是社会共同事务，即凡是市场能够有效提供的事务，事权归企业和私人；市场不能或不能完全提供或协调的事务，事权归各级政府。
2.“明确上下”。即明确中央政府与地方政府之间的事权，确定哪些事权归中央政府，哪些事权归地方政府。界定的标准是：属于全国性共同事务的事权，应由中央政府决策和承担，由中央政府管理；属于地方性共同事务的事权，应由地方政府在中央统一政策的许可范围内自行决策和承担，划归地方政府管理。
3.“理顺地方各级”。即理顺地方各级政府之间的关系，明确事权在省、市、县、乡政府之间的划分。界定的标准是受益和规模，即政府活动或公共工程的规模庞大、难度大、技术要求高，受益对象是全省范围的居民，则事权归省，由省政府负责支出；若政府活动或公共工程规模小、难度小、技术要求低，受益对象是市、县、乡范围的居民，则事权归市、县、乡，由市、县、乡政府负责支出。要注意增强省级政府的中观调控能力，注意发挥中心城市的功能和作用。
（二）明确三个权限
1.明确经济管理权限。中央政府的经济管理权限是：拥有各种经济法规、政策的制定权，掌握宏观调控的决策权、调控权和重点工程的投资权，综合运用经济杠杆，实现国民经济持续、稳定和协调的发展。具体包括：（1）制定和实施国民经济长期发展战略， 对于经济发展的规模、速度、结构、布局、效率等重大问题进行决策。（2）实现整个国民经济的综合平衡。如财政、金融、外汇与物资的平衡；社会总供给与社会总需求的平衡；经济发展与社会进步、自然生态环境之间的平衡；经济发展与教育文化卫生体育事业的平衡。（3）负责全国性经济立法、方针政策、制度规定，以及税率、利率、汇率的制定。（4）确定主要经济控制总量和主要结构，如固定资产投资规模、货币发行总量，社会再生产两大部署的结构、农轻重结构、产业结构等。（5）组织全国性、跨省区大系统的基础设施和重大工程的建设。（6）制定市场管理规则，培养和完善市场体系、调节市场供求，控制物价总水平。（7）制定合理的收入分配政策，调节地区间收入水平。（8）维护国有资产的所有者权益，提高国有资产的使用效率，防止国有资产流失，保证国有资产保值和增殖。（9）组织对外经济技术的合作和援助， 扩大对外开放，改善对外经济关系。
地方政府的经济管理权限是：在实现中央统一政策的前提下，制定地区性法规，掌握区域性经济调控的决策权、调控权和投资权，促进地区经济的发展。具体包括：（1）负责制定本地区经济发展战略规则， 并对本地区的经济发展规模、速度、布局、结构、效益等问题进行决策。（2）组织本地区基础设施、公共工程和重要项目的投资和建设。 （3）开发公用事业，治理污染，保护环境，维持生态平衡。（4）组织和促进市场化进程，培育、开拓、发展和完善区域市场，加强对市场的指导和监督。（5）管理地方国有资产，保证其完整、保值和增殖。（6）调节地区内部的收入分配关系，促进本地区内部的协调发展。
2.明确行政管理权限。中央政府的行政管理权限是：统率人民军队，加强公检法建设，对外保护国家的独立与安全，对内维护社会安定；制定和颁布国家宪法、法律和法规；组织和开展全国性行政管理事务，协调各部门各地区的关系。地方政府的行政管理权限是：在中央统一领导下维持本地区社会生活秩序的正常和稳定；制定和颁布地方性法规；组织和开展地方性行政管理事务，协调地区内部的关系。据此划分，中央政府主要负责国家权力机关、行政机关、司法检察机关、各党派和人民团体的经费；国防及武装警察部队经费；国家外交事务、对外援助经费等。地方政府主要负责地方权力机关、行政机关、司法检察机关、各党派和人民团体的经费；地方性社会治安经费；地方外事活动经费等。
3.明确事业管理权限。中央政府事业管理权限有：制定国家事业发展的方针政策和制度办法；实施事业发展的战略规划，并对全国性事业发展的规模、结构、效益等进行决策；改革事业管理体制，加强事业单位的管理和监督。地方政府事业管理权限有：在中央统一政策下制定地方事业发展的制度、办法；实施地方性事业发展战略规划，并对地方性事业发展的规模、结构、效益等进行决策；加强地方性事业单位的管理和监督。据此划分，中央政府主要负责重要文化遗产的整理和珍贵文物的保护以及国家级艺术团体、博物馆、展览馆、陈列馆、图书馆所需经费；重要的基础科学研究和一些高精尖应用技术研究所需支出；具有榜样作用的重点院校和学科所需经费；国家级医药科学研究、病疫预防和中央公务员的医疗保障经费；中央在文科教卫体方面给地方的专项补助等。地方政府主要负责地方级艺术团体、图书馆、博物馆、文化馆、展览馆等建设和发展所需的经费；地方性基础科学研究和一般性应用技术研究所需经费；地方性高等院校、职业教育、成人教育、义务教育等经费；地方性医药卫生和体育事业经费等。至于不具有管理职能的各类学会、协会、研究会、事务所、培训中心、服务中心、咨询信息中心和行政事业单位的后勤服务部门，均应从政府管理事务中剔除，取消行政级次、级别，退出财政供给范围，近期内全部交给社会，走向市场。
（三）完善三个配套
1.完善省以下分税制预算体制。1994年的分税制改革，仅在中央与地方政府之间建立起比较规范的分税体制，省以下各级政府之间分税体制尚未完全到位。为了充分发挥分税制的功能和作用，必须积极推进和规范省以下分税制改革，合理确定各级财政的收入留解比例，力求从体制上缓解县级财政的困难。
2.加快行政管理体制改革的步伐。要精简机构、减少人员、削减经费、转换政府职能、惩治腐败、提高效率。
3.建立科学规范的转移支付制度。（1）转移支付的规模要适度， 并保持一定的弹性。规模过小，则转移支付失去意义；规模过大，则可能增加中央财政的负担，影响分税制的功能发挥。（2）转移支付要规范。逐步地将现行的基数法改为因素法，设计出一套科学的计算公式，作为转移支付制度的拨付依据，以提高透明度，防止主观和随意性。当然，实行因素法技术要求高，操作难度大，对人员素质要求相当严格，既需要完整科学的统计资料，又需要大量复杂的计算。但这符合我国地方复杂多样的实际，必须总体设计，分步实施，逐步推进。（3）上级政府对下级政府的转移支付可分为三类：一是平级补助，亦称体制补助。一般不规定具体用途。当下级政府按照复式预算的要求，将固定收入和共享收入的分成部分用于公共预算以后，预算仍不平衡，可由上级政府实行平衡补助；二是专项补助。主要用于公路、铁路、海运、港口、航空、邮政、电讯、大型农田水利设施、农业开发项目、重要的能源及原材料项目、教育、科研、文化设施的建设补助；三是特别补助。主要是针对地方发生重大自然灾害和其它重大的非常事件而进行的补助等。（4）鉴于目前的条件， 我国的财政转移支付制度暂分三个层次：第一层次是中央与省级政府间的转移支付制度；第二层次是省级与地（市）级政府间的转移支付制度；第三层次是地（市）级与县级政府间的转移支付制度。随着改革的深入，最终达到各级政府均有比较规范的转移支付制度。