法治新时代下实施乡村振兴战略的问题与对策
章道润
(安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030)
摘 要： 实施乡村振兴战略是实现“两个一百年”奋斗目标的重中之重。法治新时代背景下，在实施乡村振兴战略过程中，通过乡村调查，发现仍存在乡村特色产业发展不均衡、政府相关政策宣传缺位、监督机制不健全等问题。可以采取运用法律规制阶梯性特色产品标准与文化、就业并重、加强地方政府责任意识、完善监督机制等措施，以确保乡村振兴战略的顺利实施，进一步建设美丽中国。
关键词： 法治新时代；乡村振兴战略；政府责任；监督机制
法治新时代是指中共十八大以来，伴随全面依法治国的提出，中国特色社会主义法治理论进入新时代[1]。消除贫困、实现共同富裕，是社会主义的本质要求，也是进一步实现全面建设小康社会使人民过上更加富足生活的目标。农业、农村和农民问题关系到社会稳定、国家长治久安和全面建设小康社会，中国是农业大国，“三农”问题依然是我国社会发展中首要问题、重点问题，构建法治社会，离不开法律手段，农村的法治建设也是中国特色社会主义法治体系的重要组织部分。在法治新时代下，有效解决“三农”问题，需加快农村经济发展，改善农村生产环境、提升农户的生活条件，提升农民的技术能力，增加农民收入。因此，在依法治国之法治新时代背景下，加强农村法治建设刻不容缓[2]。
1 乡村振兴战略的政策背景
全面贯彻落实党的十九大以来的乡村振兴战略和习近平总书记的“三农思想”，坚定不移深化农村改革、坚定不移加快农村发展，加快推进农业农村现代化，农村整体全面进步，农业全面发展。既要保证产业兴旺，也要保证乡村治理效果显著提升，生态环境宜居，人民生活富裕。当前，我国社会中最大的发展不平衡，是城乡发展不平衡；最大的发展不充分，是农村发展不充分。坚持农业农村优先发展，实施乡村振兴战略，是解决我国目前社会主要矛盾的重要抓手，是党中央着眼“两个一百年”奋斗目标做出的战略安排。乡村振兴的本质内涵是乡村现代化。
为更好地实施乡村振兴战略，中央和地方颁布了诸多规范性文件。首先，中共中央、国务院层次上的规范性文件：如2018年1月2日的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(即2018年中央一号文件)，对乡村振兴的意义、总体要求、任务和政策举措进行了规定；2018年8月20日，国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，明确规定到2020年，实现贫困地区基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》，对实施乡村振兴战略第一个五年工作做出具体部署，其中的承包地“三权分置”、宅基地“三权分置”、农村集体资产股份合作制改革，都是实施乡村振兴战略的重要路径。
其次，安徽省政府办公厅层次上的规范文件：如2018年2月13日印发的《安徽省人民政府关于推进乡村振兴战略的实施意见》(皖发〔2018〕1号)，进一步结合安徽省的实际对乡村振兴战略的实施路径进行了细化。
其一，加大种植业保险保费补贴政策宣传力度，提高农户对种植业保险政策的认知度。互联网等信息技术在农村的应用与推广为种植业保险的宣传提供了新的载体，为宣传工作的进一步开展提供了便利。保险公司和政府相关部门应在原有传统宣传方式的基础上采用更多形式的宣传手段，如建立微信公众平台、与农业保险相关的手机移动客户端等，拓宽农户的认知渠道，让农户足不出户就可以了解最新的农业保险政策。另外，为了达到宣传的视听效果，相关机构还应制作拍摄与种植业保险相关的微视频、微广告进行宣传教育；为了发挥宣传的联动效应，在普遍宣传中要对目标群体特别是村干部和新型农业经营主体等有针对性地进行走访式宣传。
再次，滁州市和来安县政府层次上的规范性文件：如《滁州市人民政府关于实施林业增绿增效行动实现绿水青山与金山银山有机统一的实施意见》(滁政〔2017〕83号)等，分别是贫困户“五净一规范”专项行动，以及对贫困户现有生活环境治理和实现贫困户必要的生活用品齐全。通过环境面貌提升，促进乡村振兴良性循环。不同层级规范性文件为来安县诸多乡村实施振兴战略提供了全面的政策背景，是指导乡村具体实践的重要指南。
2 乡村调查地区存在的主要问题
2.1 杨郢乡的基本情况
杨郢乡位于安徽省滁州市来安县北部山区，屯仓水库上游，江淮分水岭东端，距来安县城28公里。东与半塔镇接壤，南与张山乡、舜山乡相邻，西与明光市的自来桥镇相连，北与江苏省盱眙县的仇集镇、王店乡相望。境内穿插着半塔、宝山、复兴三个林场。
（2）经济效益显著，该井在不防砂的条件下应用该工艺实现了稠油（原油黏度6.3Pa·s）冷采生产，且不需要电热杆辅助降黏措施，极大地降低了能耗。
种植业：小麦、玉米、水稻、花生等。2005年耕地面积2.1万亩(其中水田0.5万亩，粮食种植面积25000亩)，总产10310吨。油料种植面积4000亩，总产550吨，农民人均纯收入4000元。
途虎养车于2011年在上海成立，主营轮胎、机油、汽车保养、汽车美容、车品等，提供线上预约+线下安装的养车方式，现经营范围逐步涉足二手车、特许经营等领域，并得到社会各方的高度认可。9月15日，途虎养车宣布完成由腾讯、凯雷资本、红杉资本等知名投资方和企业领投的新一轮融资，融资总额约为4.5亿美元。途虎养车表示，新一轮融资将主要用于提升用户体验、加快技术服务流程标准化和专业化、强化可溯源的正品供应流程、深化全国服务体系及战略体系布局等方面，寻求构建新型智慧化的养护服务生态。途虎养车还将与本轮融资领投方之一的腾讯在智慧零售、供应链金融上进行更进一步的合作，完善车主服务生态。
2.3 MTHFR C677T、MTHFR A1298C和MTRR A66G位点等位基因分布情况 湖口县汉族女性MTHFR C677T、A1298C和MTRR A66G等位基因分布与其他地区的差异基本与相应的基因型分布差异一致，其中MTHFR C677T位点T等位基因的频率整体上呈现随纬度降低而降低的趋势，MTHFR A1298C位点C等位基因的频率则整体上呈现相反的趋势。见表4。
畜牧业：养牛养羊为主，主要分布在棚基村、宝林村、余庄村、陡山村。
林业：主要以桃子、板栗、柿子、李子、枣子等为主。宜林面积1.3184万亩，有林面积1.0554万亩，其中天然林面积0.158万亩。
扩大农村就业机会。推动乡村旅游文化的发展的同时要加快运用新兴产业技术，通过供给侧结构改革，快速把经济优势转化为效益，从而调动广大农民尤其是贫困户的积极性。通过乡村文化建设反哺就业，同时设立典型案例，推广宣传创业、劳动标兵模范，发挥模范带头作用，更要加大对广大农民技术水平的提升培训，开设小型培训班，定时帮助。同时对水产品养殖、种植业、畜牧养殖业的补助不仅仅停留在数量上还要保证中期，以及终期的存活数量，保证补助帮到实处，切实发挥资金作用，要灵活运用杠杆原理，以小搏大。通过设典型、推广宣传效益高产业带动农村产业发展，促进乡村振兴发展计划的顺利进行。
2.2 实践中存在的主要问题
通过对杨郢乡随机抽样问卷调查数据整理，获得50份调研数据，从调研数据归总表(表1)可以看出家庭年均收入不到3000元的人数占比较小，说明当地政府治理乡村较好，而且相对贫困人口对于相关政策的了解较低，从事的主要也是低经济效益的纯粹种植业，对于乡村发展、扶助的地方政策文件了解不够。
当地特色产业发展不均衡，不利于有效推进乡村充分发展。杨郢乡地理位置偏僻，而且附近地形为丘陵山区，四面环山，交通设施不够健全，全乡村组仅仅保证通砂石路，道路交通的不便利，导致生活资料相对缺乏，也影响到了产品销售渠道，内外部物资销售不均等。
表1 2018年暑假杨郢乡调查问卷中调研数据
从调研的数据总体情况看，绝大多数政府部门能够认真负责地工作，在乡村振兴工作中发挥了重要的作用，但是在实践过程中，还是有一些问题值得商榷。
张永刚说：“智慧建筑专委会今年围绕标准编制、课题研究 、行业活动三大工作重点，陆续进行了许多工作，在标准编制方面：在建筑自动化及控制系统 、建筑节能改造、BIM技术等领域开展了3项国家标准、1项团体标准的编制工作；在课题研究方面：承担了住房城乡建设领域国密算法研究、智能建筑绿色发展、产品标准应用等3项课题与项目；在行业活动方面：围绕绿色智能建筑、绿色智慧社区、智能门锁等行业热点，组织了十余次行业峰会、项目研讨会、实地调研活动。”
地理位置的局限性导致虽然有扶持发展特色产业专业村等措施，但是各个村镇的产业结构还是相对单一，虽然各地的特色产业发展方向有差异性，但是特色产业还是相对不够特色，偏向于发展低效益的种植业、养殖业。经济互补性效果不够明显，经济效益不够高，各地区的农业特色差别不大，导致收益效果不明显。最终导致只能脱贫，不能致富。甚至由于产业结构差异性较小，导致市场过剩，生活物资物价下降，只能保证温饱，乡村发展效果不明显。特色文化产业较少，农民闲时娱乐活动较少，旅游文化相关产业就业不发达，乡村农业特色产业发展未能充分结合乡村文化。
政府对乡村振兴政策宣传缺位，不利于乡村振兴战略的实施。通过本次调研发现，50份调查问卷中，有2份调查问卷认为新政策的影响效果不明显或者影响较小。这一定程度上说明农户对科技兴农等实用农业技术培训项目、新型农业养老保险制度认识程度还远远不够，乡村治理还需要进一步加强。乡镇工作人员编制不足，加上地方事务繁杂，扶贫工作任务繁重急迫，以及当地现行传统农耕发展模式科技含量低，经济效益低，广大人民群众对科技兴农等实用农业技术培训项目、新型农业养老保险制度认识有误区。这多因地方政府职能部门的责任意识不够，未能充分意识到行政不作为的危害性，乡村振兴政策宣传缺位。政府宣传力度不够，一方面是偏远地区民众知识水平的限制，导致思想上的滞后，进而对新兴技术不够信服，以及对新兴技术掌握程度不够高等，进一步限制了当地经济的发展。另一方面也是政府职能部门的责任意识不够。
乡村治理监督机制不健全，不利于自治、法治与德治“三治”融合发展。法律离不开监督，乡村政府政策的实施需要监督。调研中发现有2户对新政策的内容内涵没有充分理解，既说明政府政策宣传不到位，也进一步说明治理监督机制是滞后的。另外，针对补偿款，比如饲养鸡鸭每只进行补助，分别对鸡苗跟长大后的公鸡母鸡进行补偿。实践中发现长大卖掉的数量没法确定，甚至可以通过互相买卖来获取补偿款。正是由于缺乏完善的监督实施机制，公众对乡村发展工作中存在问题的建议权不能够有效行使。一部分原因是举报渠道太少，不能有效地监督管理，造成国家资金的浪费，另外就是现有的监督机制不够健全，不能进行有效监督，进一步甚至造成乡村政府的信任危机，所以有必要完善现有监督机制。
3 改进措施和建议
3.1 法律规制阶梯性特色产品标准与文化建设、就业并重
注重乡村文化建设。重视乡土文化，以文化促发展，以旅游文化特色发展反促文化发展，使农民拥有更大的获得感。进一步发展地方特色文化，加强红色文化传承和反哺[5]。在经济建设的同时，精神建设齐头并进，加强特色文化尤其是特色旅游文化，在旅游中加入地方特色文化，加入“红色基因”，引导游客树立牢固的社会主义核心价值观，也增强乡村居民获得感。
法律规制阶梯性特色产品标准。针对各地产业结构的不同，通过制定相关行业、相关产业地方阶梯性特色产业标准，因地制宜引入阶梯性特色产品，按照效益大小，区别对待，区别发力，细化引入产品数额，区分各地特色产业的比重，提高经济效益，而不是一般性地推行生猪、家禽、牛羊养殖。要因地制宜地推进土地承包经营权和农民住房财产权流转，特别是准确定性土地经营权的法律性质[3]，充分根据国家法律政策并结合司法实践适度放活农民住房财产权[4]，增加集体和农民收入。综合考量当地气候等因素，发挥当地特色产业结构链，保证绿色环保不影响当地生态环境。进一步提升当地产业品牌特色，独自或者联合打造特色品牌产业，扩大地区产业效益。销售渠道上可以通过政府牵头等手段来进行前期销售链搭建，形成一整套产业链，促进乡村振兴战略的顺利施行。
根据杨郢乡人民政府的官网(http://www.laian.gov.cn/DocHtml/1/15/04/00023779.html)信息显示，全乡7个行政村，79个村民组，总面积112平方公里，人口1.97万人。地理上山多地少，全乡耕地2万亩，山场2.7万亩。
难道真的是杜朗吗？一个被刺穿心脏，火化之后的人，真能回来吗？罗恬不敢再想下去了，无边的恐惧让她浑身冰凉。
3.2 加强地方政府责任意识
农民对农村相关法律的认识程度不够全面，需要加大广大第一线工作人员的责任意识培训，也需要加强各地政府自身的监管，要严厉处理“懒政”“疲政”“行政不作为”等现象。行政、司法等部门对内形成价值观共享型工作模式，确保德法共治[6]。公众自身也要努力提升自我，提高自身的维权意识、监督意识。
一方面要加大法治宣传的渠道，从行动上提升民众的法律意识，关注行政实施的意识，尤其针对现存的农民教育文化水平不够高，还停留在传统低效益的种植业的地区。对此，群众要提升自身的文化、道德修养，也要加强对扶贫建设和发展的公共责任意识，自觉维护监督乡村政策法律法规工作的顺利完成，促进乡村振兴计划的顺利实施，倡导绿色生活方式。对于政府职能部门，要进一步提升自我责任意识，要行政作为，敢于担当，做实事，“授人以渔”，提供专门的培训服务渠道，提高农户的技能，要在思想上保证其树立社会主义核心价值观，坚定理想信念。
另一方面，要提高政府相关部门的责任意识、看齐意识，也要精简政府机构，优化服务改革，完善办事流程，创新服务方式，与网络结合，提高政府办事效率，把更多的工作重心放到实事上。
国家应该加大普法的宣传力度，并在普法的同时向公众提供相应的优惠政策，安排免费培训或者轮流培训，同时提升农民的技能技术。地方政府要加强基层干部的责任意识的培训，要实实在在地为人民服务，保证地方上技术人员数量足够，从而更好地进行技术推广。
3.3 完善监督机制
为保证乡村发展工作的公平、公正性，一方面要公开透明执法行政，确保程序合法。另一方面也要对现有的法律法规建立更良好的监督机制，不仅要政府部门自身的监督，也要广大公众的参与监督。多角度、全方位地监督各个环节，开放专门匿名举报渠道，也要在一定程度上保障举报的真实性或者采用实名制举报的方式，但是也要注重保障举报人的安全。也可以通过农民监督，乡村精英回流反哺建设以及监管，社会组织监管自治等方式[7]。
法律离不开监督，政策的实施更需要监督。只有建立合理公正的监督机制，才可以使法律法规实施得更规范，进一步减少行政不作为的风险，促进乡村现代化的发展，使乡村更美好，人民获得感更强。
4 结论
农村建设具有复杂性、长久性，既需要政府部门运用政策来引导发展，也需要法律等手段予以保障；还需要基层一线工作人员勇于担当、艰苦奋斗，把农村基层基础建设工作做好；更需要加大、加宽、加快帮助偏远地区农户，尤其帮助贫困户提升自我致富知识，提供足够的就业、销售渠道，帮助他们走出贫困，实现共同富裕；也需要构建良好的群众监督机制，“家事国事天下事”，任何个人都有义务对政府相关法律法规进行监督，也要广开举报渠道，进行多种方式监督，更需要提高政府工作效率，从而推动农村治理现代化，促进乡村振兴战略的顺利施行。
玉溪市农业科学院针对近几年当地品种品质退化、产量不高及抗性较差等实际问题，借助云南省创新人才培养计划项目和云南省油菜产业技术体系玉溪综合试验站建设项目资金及玉溪育种重点实验室人才、技术和设备优势，通过自主选育[3-5]与合作引进适应当地栽培的油菜新品种进行比较试验研究，以期为当地农户在油菜品种选择上提供指导，为优质油菜品种的大力推广奠定基础，同时也为玉溪大力发展油菜产业提供技术支撑。
参考文献:
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[5]李文峰,姜佳将.老区与新乡:乡村振兴战略下的文化传承与反哺——以浙江余姚梁弄镇革命老区为例[J].浙江社会科学,2018(9):77-83.
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Problems and Countermeasures of the Implementation of Rural Revitalization Strategy under the New Era of Rule of Law
ZHANG Dao-run
(School of Law,Anhui University of Finance and Economics,Bengbu,233030,Anhui)
Abstract ：The implementation of the rural revitalization strategy is the most important task for realizing the "two centenary" goals.Under the background of the new era of rule of law,in the process of implementing the rural revitalization strategy,according to the village survey,there are still problems,such as uneven development of local characteristic industries,the lack of relevant government policies and propaganda,and the imperfect supervision mechanism.Specific measures can be taken to ensure the smooth implementation of the rural revitalization strategy and the further construction of a beautiful China through the use of laws to regulate stepped product standards,culture,employment,strengthen local government′s sense of responsibility and improve supervision mechanisms.
Key words ：new era of rule of law;rural revitalization strategy;government responsibility;supervision mechanism
收稿日期： 2018-11-08
作者简介： 章道润(1994-)，男，安徽滁州人，硕士研究生。E-mail:zhangdaorun@126.com
中图分类号: F327
文献标识码: A
文章编号: ( 2019) 03-0103-04
标签：法治新时代论文; 乡村振兴战略论文; 政府责任论文; 监督机制论文; 安徽财经大学法学院论文;