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一、前言
WTO通过互惠互利安排，大幅度削减关税和其他贸易壁垒，藉着最惠国待遇原则和国民待遇原则等规范的要求，促进自由贸易的普遍化与成员国间的平等地位，从而达到全球贸易自由化、促进全球生产和人民生活水准提高的目标。
承诺贸易自由化和市场准入是WTO成员的基本义务，但这些都不是绝对的，贸易自由化是一项目标，它的实现有一个过程。由于各国对贸易自由化的适应能力迥异，为使各成员在采取贸易自由化时保留暂时的回旋余地，WTO规定了诸多例外条款，堪称为“例外条款的迷宫(a mosaic of exceptions)。”（注：曾令良：《世界贸易组织法》，武汉大学出版社1996年版。）
在WTO诸多例外条款中，其中以保障条款为核心内容之一，保障条款是国际法“情势变迁原则”在国际贸易关系中的具体运用，它为保证WTO多边贸易体制的稳定运行起着“安全阀”的机能，也是WTO权利与义务相平衡机制的一种体现。
保障制度授权各成员主管机关在一定条件下，针对公平的进口行为，采行贸易限制措施，以救济国内产业，确保国家经济安全。究竟WTO对进口救济有何规范，其适用要件和程序如何，我国应采取何种应对措施，这是积极寻求加入WTO，但又惟恐外国产品大量进口对国内产业造成负面影响的我国必须正视的课题。
二、WTO架构下的保障条款
WTO经过不断的探索，已形成了一套比较完整的保障措施制度，这一制度是以GATT的基本原则为指导，以第19条为基础和以乌拉圭回合的《保障措施协定》为主要标志并涵盖农业、纺织业、服务业的特别保障条款而完善起来的，该制度的确立，对于适度使用保障措施，遏制乃至消除灰色区域具有重要意义。
（一）WTO保障措施协定：GATT第19条的完善与发展。
通常所称的“保障条款”是指GATT第19条“对特定产品进口的紧急措施”，它是整个总协定体制中保障措施内涵最集中、最主要的体制，对总协定的实施具有牵动全局的作用。
GATT第19条（注：其内容最早见于1942年美国与墨西哥缔结的《互惠贸易协定》第11条，而后“哈瓦那宪章”和GATT根据美国的主张，纳入该条款。）第1(a)款规定：“如因无法预测的发展，及因一缔约国履行包括关税减让在内的协定义务的结果，使某种产品大量输入到这一缔约国，以致其国内类似或直接竞争产品的生产者遭受严重损害或有严重损害的威胁时，该缔约国在防止或纠正此项产品损害的必要期间与程度内，可以中止全部或一部分的义务，或撤回或修改对该项产品所给予的关税减让。”
GATT第19条规定一国在履行贸易自由化后，虽然他国企业未从事不公平竞争行为，但如因进口增加导致国内产业遭受严重损害时，而允许GATT缔约国可以逃避(escape)特定的关税减让和普遍消除数量限制的义务，以防止任何贸易自由化所造成的对该国产业的严重损害。
但是由于GATT第19条语义隐晦，其实施要件、通知、协商、补偿和报复等规定不明确，以及各国在保护主义压力下权宜行事的结果，使MFA、出口设限、有秩序行销协定和其他不符合GATT规定的类似措施，取代合法的GATT第19条措施，上述种种现象表明，该条款的滥用和不严格遵守，背离了最惠国待遇原则的要求，已严重威胁到GATT的肌体和功能，威胁到多边贸易体制的健康发展。
为了制止成员滥用紧急保障条款，防止灰色区域措施的蔓延，乌拉圭回合一开始就将保障措施列为谈判的议题，乌拉圭保障条款谈判小组以“基于GATT原则，并涵盖：公开性、适用范围、严重损害或威胁的客观标准、暂时性、递减性、结构调整、补偿与报复、通知、协商、多边监督，以及争端解决等要件”作为保障协定的谈判目标，经过几年艰苦谈判，1994年4月15日马拉喀什部长级会议上终于达成了一项《保障措施协定》。
（二）《保障措施协定》内容分析。
《保障措施协定》由序言、14个条款和1个附录组成。该协定第11条第1(a)款规定：“成员方不得对特定产品的进口，采取或寻求GATT第19条所规定的任何紧急措施，除非此类行动符合依照本协定的规定实施该条。”可见，保障协定已经成为实施保障措施的惟一合法依据。下面依次分析其实施的实体与程序等要件。
1.实施保障措施的实体要件。
《保障措施协定》第2条第1款规定：“一成员（包括关税同盟（注：一关税同盟可作为一单独整体或代表一成员国实施保障措施。））只有根据下列规定才能对一项产品采用保障措施，即已确定该产品正以大为增加的数量（较之国内生产的绝对增加或相对增加）输入其领土，并在此情况下对生产同类或直接竞争产品的国内产业造成严重损害或严重损害的威胁。”由此可见，采取保障措施的要件包括进口增加、国内产业的严重损害或威胁以及进口增加与产业损害的因果关系。兹分述如下：
(1)有关产品的进口数量大量增加：包括绝对数量的增加与相对数量的增加。所谓绝对增加，即产品进口绝对值的增长；相对增加是指尽管进口数量的绝对值未见增长，只要进口国国内同类或直接竞争产业生产的产品减少了，相对地也就增加了进口产品。
(2)国内产业的严重损害或严重损害的威胁：此处国内产业应理解为一成员领土内进行经营的同类产品或直接竞争产品的生产者全体，或指同类产品或直接竞争产品的总产量占这些产品全部国内产量主要部分的生产者，其范围广于反倾销协定和补贴及反补贴协定中所规定的产业范围。（注：一般指同类产品的国内生产者全体，或指总产量构成同类产品国内总产量主要部分的国内生产者。）
所谓严重损害系指对国内产业的情况有全面性的严重损害；而严重损害的威胁，系指对于损害的造成，有明显而立即的可能性(clearly imminent)。主管机关在决定国内产业是否由于进口的增加而遭受严重损害或有遭受严重损害的威胁时，必须将对所有与产业的有关情况，并属于客观且可以量化(objective and quantifiable)的因素加以评估。
(3)因果关系：实施进口保障措施需证明有关产品进口增加与国内产业严重损害或威胁之间存在因果关系(causal link)。虽然其进口的增加不必为国内产业损害的主要原因，但其他造成损害的因素不得归因于进口增加。
2.保障协定的程序及其他规范。
(1)案件的调查。保障程序的进行，通常系基于相关利益方的申请，并且必须经过调查，调查程序包括对利害关系方的通知，召开听证会，利害关系方提出证据、意见及辩论；主管机关应公布调查报告，记载裁决及对事实与法律争论作成的结构。
(2)临时措施。保障措施原则上必须在最终调查确定后方可实施，但有时情况紧急，若迟延将导致无法弥补的损害的紧急情况下，可以采取临时性的保障措施，其实施要件为：须初步裁定有明显证据显示进口增加；造成严重损害或威胁；采取增加关税税率的方式；适用期限应不超过200天。
(3)实施方式及程度。由于采取保障措施的条件主要在于成员方履行关税减让和取消数量限制义务而导致的国内产业的损害，因而保障措施最常用的方式应为实施数量限制或提高关税，不过，进口国亦有搭配实施关税配额者。
就实施保障措施的程度方面，保障措施以防止或救济严重损害并促进产业结构调整的必要范围为限。若采取数量限制，不得减少进口数量使之低于最近三年期间平均进口水准。
(4)存续期间、延长适用与逐步自由化。乌拉圭回合制定保障措施协定最重要的成就之一，就是为保障措施设定落日期限，以减少一成员将保障措施用作延长国内夕阳产业存续期限的方式。任何保障措施适用期间不超过4年，经过延长不得超过8年（包括实施临时措施的期间、实施保障的最初期间以及延长的期间）。
保障措施延长适用的前提是进口国主管机关认为有继续保障或救济严重损害的必要且产业正进行产业结构调整，且措施的延长不是较最初实施期间终止时有更大限制，而应继续放宽。
保障措施实施期间一年以上，应按固定时间间隔逐步自由化。若适用期间三年以上则应在实施的中期以前检查适用情况，在适当情况下撤销或加速自由化。
(5)通知、协商和补偿、报复。实施保障措施的成员方应对有关严重损害或威胁的调查过程、结论和实施或延长保障措施的决定通知保障委员会，各有关成员方应将临时性保障措施的协调结果及时经过保障委员会通知货物理事会。
提议实施或延长保障措施的成员应向对其有实质利益关系的有关产品的出口方提供事先磋商的充分机会，对受不利影响的成员方提供适当贸易补偿，以维持实质相等的关税减让水准及既有义务。若协商在30日内无法就补偿事宜达成协议，则受影响的成员方在保障措施实行90日内，在商品贸易理事会未表示不同意的情况下，可以暂停实质相等减让义务，进行报复。
(6)实施保障措施时，必须遵守不歧视的原则，保障协定第2条第2款规定：“保障措施的适用，应不问其产品的来源(irrespective of its source)”，明确肯定保障措施实施的无歧视性，但作为例外保障协定允许进口成员方在特定情况下，以某种歧视性方式分配配额。
另外，协定还就灰色区域、发展中国家的特殊待遇等作了规定，此不赘述。
（三）农业特别保障条款。
农业协定第5条即农产品“特别保障条款(special safeguard provisions)”允许成员方在进口量超过某一触发水平(atrigger level)，或进口价格低于一成员公布的触发价格的情况下，课征额外关税。该条款适用于已将非关税措施转换为等效关税的成员。
任何成员采取特别保障措施，应以书面形式通知，应尽可能预先即在采取此类行动后10日内通知农业委员会，凡成员采取此类行动应给予有关国家协商适用这些行动的条件的机会。
（四）纺织品及服装过渡性保障条款。
为避免进口成员国某项纺织品及服装进口量增加造成产业严重损害或威胁，纺织品及服装协定(ATC)第6条允许成员国援用具有特定性、过渡性的保障机制(transitional safeguard)。
过渡性保障措施与GATT第19条及保障协定最大的不同之一在于实施对象的选择性。纺织品与服装协定第6条第4款规定：“依照本条规定所采取的措施，应在成员对成员的基础上实施(on a Member-by-Member basis)”，可见，过渡性保障措施是以歧视原则为指导的，它允许实施对象的选择，而在GATT第19条以及保障协定之下，保障措施的实施必须遵守不歧视原则。
实施过渡性保障措施的方式为限制进口数量，而采取过渡性保障措施的成员，并无义务对受影响的国家进行补偿。
（五）服务业贸易总协定(GATS)紧急保障措施。
货品贸易有关的进口救济，WTO已经有相当完整的规定。服务贸易的规范为新定，GATS对紧急保障措施(Emergency Safeguard Measures)尚未有完整的规范，仅有第10条第1款的规定。
GATS第10条第1款规定：“在不歧视原则下，应就紧急保障措施问题进行多边协商。此类协商结果应自WTO协定生效后三年内施行”。此项规定为将来制定的服务业紧急保障制度所设的惟一条件，保障措施必须基于不歧视原则行使。
在服务贸易的紧急保障机制尚未实施前，若发生成员的国内产业由于服务市场开放竞争的承诺而受到损害时，第10条第2项规定了替代紧急保障措施的暂时方式，其方式为准许成员方修改或撤销特定承诺。
三、我国保障措施的国内法规则
世界主要国家均制定有市场保障条款，而其内容与WTO的规定大抵相同，然而由于各国政治及经济环境不同，适用该条款的行政程序与实务均有所不同，我国的保障条款主要体现在《中华人民共和国对外贸易法》（以下简称《外贸法》）中，该法已于1994年5月12日公布，并于1994年7月1日起实施，这是我国对外贸易领域的基本法。
我国《外贸法》第29条规定：“因进口产品数量增加，使国内相同产品或者与其直接竞争的产品生产者受到严重损害或者严重损害的威胁时，国家可以采取必要的保障措施，消除或者减轻这种损害或者损害的威胁。”
第32条规定：“发生第29条、30条、31条规定的情况时，国务院规定的部门或者机构应当依照法律、行政法规的规定进行调查，作出处理。”
从整体上来看，我国的《外贸法》规定了实施进口救济的大概要件，基本符合WTO的精神和主要原则，但其规定过于笼统，我国目前尚无具体的实施条例就事实的认定以及调查程序、临时措施、协商等作为实际运用的依据，我国应将该机制兼顾国内产业情况和多边规范予以明确地落实于国内各层次，以免日后实施时引起贸易摩擦。
四、我国入世后的应对措施
加入WTO在对我国经济带来重要利益的同时，亦会对我国的经济，特别是对我国的产业发展造成相当大的冲击，其冲击不仅涉及面广泛（包括农业、工业和服务业），而且影响程度很深。所以在遵循WTO自由贸易原则开放市场的同时，如何充分利用保障制度这个合法武器为我国产业建立起“安全阀门”，确保经济安全；如何在WTO框架下，汲取美、欧等国家的法制实践，构建起我国的产业保障机制实属必要和紧迫，为此笔者提出如下建议与措施：
（一）健全、完善进口救济的法律依据。
《保障措施协定》没有针对每个成员规定具体的实施方式，这就需要各成员在不违反该协定的前提下，由各国国内法加以具体规定，我国应兼顾WTO规则和国家利益，加快我国的保障措施立法，以保证依循明确的实体及程序性规则保障我国的产业，这也是WTO透明度原则所要求的。具体来说其内容主要包括：严格的产业保护程序，如通知、调查、协商等步骤；科学的判断标准，确定国外产品对本国造成损害，需要有一定的标准才能作出判断，如损害认定的考虑因素等；明确执行机构，从国外产业保护实践看，产业保护主要负责部门是该国负责工业和贸易的部门，我国的产业保护机制应以综合经济部门如国家经贸委负责为主，由行业协会、海关、工商等参与配合。（注：曹建明，贺小勇：《世界贸易组织》，法律出版社（北京）1999年版，第449页。）申请主体方面，除主管机关应主动调查外，行业协会、产业团体、地方政府均可向主管机关提出。
我国的保障措施立法要涵盖农业、服务业和纺织业等。加入WTO后，我国面对的将是世界上最发达的资本主义大农业，我国农业产业结构的调整将受到严重挑战；而作为未来经济发展潜力最大的服务业，我国面临的挑战也是前所未有的；所以，针对农业、服务业等产业，依循WTO的特别保障措施制定具体的部门产业保护办法实属必要和迫切。
另外，亦应规定相关的积极调整的补救措施，以协助国内产业在受到外来竞争时，能加速进行调整而恢复竞争力；同时建立进口监视系统，当发现进口有大量增加的情形时，经简单的程序和召开听证会，即可要求与出口国进行协商，这样就防患于未然，变被动为主动；相应地亦要建立起行业报告制度，以便主管机关及时掌握信息。
（二）充分发挥行业协会的积极作用。
所谓行业协会，是指“某种产品的国内生产者总体，或其产量占该产品国内产量大部分的生产者团体”，按此定义，一国的行业数量成千上万，而不是我国与部门管理体系相连的为数有限的行业的概念。
保障措施协定规定，进口国只有在通过确定大量进口对产业造成严重损害或严重损害威胁时，才能采取措施限制进口。实际上，单个或几个企业一般是不能提出这种申诉要求的，只有那些产量在该国国内同类行业的生产总量中占有重要比重的产业才有这种行为能力。事实上，要求政府采取保障措施的申诉，大都有国内企业的行业协会或代表提出。从20世纪70年代初期以来，在美国、欧共体及其他一些较多使用贸易保护法律的国家中，申诉人绝大多数是行业协会或类似组织，仅此一点可看出行业协会的重要作用。
在开放性市场经济中，行业组织在保护国内产业、支持国内企业增强国际竞争力方面具有重要的作用，它能提供WTO所需的有关国内厂商受损的全面、详细、可靠的数据资料。显然，这种工作不可能由一个或几个厂商来完成，政府也不可能及时而详尽地关注每个行业的情况，并对有关行业的情况及时作出全面而详尽的调查。正是因为在这一问题上，单个企业和政府管理部门的作用受到限制，行业组织才能够在各国使用保障条款保护本国产业的行动中起到发动者和提供证据者的重要作用。（注：参见江小涓等：《减弱“复关”冲击的国际经验比较》，经济管理出版社（北京）1995年版，第233～234页。）
（三）积极参与国际竞争、进行产业战略调整。
保障协定第5条第1项规定，保障措施以防止或救济严重损害与促进产业结构调整的必要范围为限。进口救济制度的目的在于贸易自由化的过程中，利用贸易保护措施提供本国产业一暂时的舒缓空间，加速本国产业的调整以提高其竞争能力，使其能与外国产业从事有力的竞争，进而促进其产业升级。对丧失竞争力的夕阳产业过多保护，将无法达成竞争力的维持或提升，将导致贸易及生产活动的扭曲，而使生产者增加其成本。依此，我国应积极参与国际竞争，加速国内产业的结构调整，充分发挥我国的比较利益和竞争优势，创造我国产业竞争优势。
世界范围内的产业结构调整和产业转移，是同世界性的改革开放浪潮，人类社会从工业经济时代向知识经济时代过渡，世界经济一体化不断深化，融合在一起的。从一定意义上说，经济发展是通过结构的规律性调整和转移而实现的。在结构调整中，通过技术进步、产业转移、体制和组织创新，一方面淘汰落后的生产力，另一方面形成新的经济增长点，从而为经济的进一步发展提供动力。我国新一轮结构调整应当有两个基本目标：一是通过“升级型”调整和“适应型”调整，（注：参见国务院发展研究中心产业经济研究部主持编撰：《1999年中国产业发展报告》，载于《经济研究参考》2002年第64期，第2页。）使我国经济获得一个保持较高发展速度的动力的时期。二是遵照产业演进的一般规律，大力发展我国的优势产业、劳动密集型产业等；对资本和技术密集型产业进行彻底改造和重组，放弃对大部分资本和技术密集型产业的保护、扶持，采取市场导向，尽快实现跨地区、跨部门和所有制界限的产业重组，做到优胜劣汰，提高竞争能力。
（四）充分利用发展中国家享有的优惠待遇，为产业调整提供舒缓空间。
保障协定为发展中国家提供了一系列优惠安排，第9条规定，对来自发展中国家成员的进口，只要其份额不超过进口国总额的3%，以及此类发展中成员的总进口份额不超过9%，保障措施即不得实施；发展中成员方实施保障措施时，有权在最长期限之外再延展2年，最长可达10年。我国在入世以后，可以充分享受这一优惠，在条件必须的情况下延长保障措施的期限，以保护国内产业，为产业调整提供舒缓空间。
（五）培养精通WTO规则的专门的法律人才。
在WTO统一的法律框架内，各成员都具有同样的权利和资格，各成员在运用WTO规则保障国内产业方面的权利是平等的、公平的，在形式与程序平等的条件下，各成员之间的差别，更大地取决于运用WTO规则的能力与经验的不同，当今的国际竞争，归根到底是人才的竞争。我国加入WTO后，直接面临的挑战，既有经济方面的，也有法律人才方面的，而经济的发展还是相对容易的，比较困难的是法律人才的培养，我国非常缺乏具有WTO法律方面经验与能力的国际律师。（注：吴志攀：《WTO的方法与观念转变》，载于《金融法苑》2000年第12期。）新的全球经济需要新的法律和新的律师人才，我们应加大WTO法律人才培养的力度，以便为在国际论坛上维护我国的合法权益奠定高素质人才的基础。