大学生就业力：概念、维度与测量，本文主要内容关键词为：维度论文,大学生就业论文,测量论文,概念论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，世界各国的高等教育普遍面临更直接贡献于国家竞争力和产业优化升级的压力。为回应这一挑战，许多欧美国家把提升大学生就业力确立为主攻方向，引发了人才培养目标、理念和政策等一系列关键转变。这一进程与高等教育大众化发展有密切关联，当近50%的适龄青年可以进入大学学习时，大学毕业生占新增就业人口的比重大幅增加，他们在更广范围和更多层面承接就业岗位，从整体上影响就业市场和产业发展。就业力越来越成为大学生培养质量的重要表征，就业力理论也成为研究人力资源管理、高等教育和就业市场之间不断变化的关系的重要分析框架。当前，中国高等教育经历了10余年的扩张并形成了世界上规模最大的高等教育体系，正在向以提高质量为核心的内涵式发展转型，就业力理论及实践也开始得到更多的引介和关注。
就业力理论起步于20世纪50年代，来源于劳动经济和人力资源管理研究，在进入高等教育管理后，实质上形成了一个需要重新构建理论基础的交叉领域。尽管大学生就业力的政策关注度很高，研究大学生就业力的学者也越来越多，但是他们面临的共同难题是概念上的复杂性和多元性，对于“大学生就业力是什么”这一最基本的研究对象界定问题，存在多种不同甚至相互对立的观点，缺乏适用性的理论框架。由于概念内涵不明晰，测量准确性也就难以保证，成为制约大学生就业力理论发展的主要障碍。本研究综合分析了大学生就业力概念的演化和现状，从人力资源管理与高等教育管理相结合视角出发，以大学生培养过程为核心，提出一个更具一般适用性的大学生就业力概念性定义，并通过实证研究构建可测量的操作性定义，期望通过明确大学生就业力的内涵、形态及测量，促进大学生就业力研究和实践的深入发展。
一、大学生就业力的概念界定
大学生就业力之所以成为重要政策议题，很大程度上是因为政府、高校和社会各方面均感受到作为高等教育“产品”的大学生与用人单位的要求之间存在“能力鸿沟”。因此，许多政策性研究将大学生就业力定义为核心职业技能①。英国高等教育调研委员会1997年发布的迪尔恩报告指出，最有效的定义就业力的方式还是提供一个核心技能清单，这一清单应体现用人单位对毕业生的期望和要求，使毕业生能够对自身能力状况和发展目标做出清晰判断。在该报告中，大学生就业力被界定为数字运算能力、信息技术能力、沟通能力、学习能力等四大核心技能②。在核心技能概念基础上，有些研究进一步强调就业力应是超越学科专业知识、对胜任各类工作都必不可少的某些通用技能，或称可转换技能。然而，核心技能或可转换技能的界定引发很多质疑。Hinchliffe(2002)认为在日益多元化和不断变化的经济社会环境中，除了环境变化适应能力本身，也许并不存在任何情境下都有效的所谓可转换技能③。有些学者则认为就业力的内涵应比核心技能或可转换技能更为广泛和复杂，就业力是在多种因素影响下实现就业的可能性，是大学生培养和发展的综合性成果，就业力来自于整体性学习，其中也包括学术知识训练所带来的价值④。
Hillage和Pollard(1998)评价就业力定义如同“变形虫”，在不同情境下使用就会有不同含义。为解决这一问题，他们尽可能整合已有观点，提出了一个较为全面的定义，即“就业力是个体实现初次就业、维持就业和必要时获取新就业的能力”⑤。这一定义在此后研究中获得了较多引用，国内学者研究也经常引述。Brown、Hesketh和Williams(2003)认为这一定义虽然具有抽象形式完整性，但它实际上忽略了一个重要事实，大学生的就业水平要受到区域、国家乃至国际劳动力市场状况的关键性影响，而不仅仅是能力问题。就业力是一个相对概念，不仅表现为个体能否满足特定岗位要求，而且取决于如何超越其他为数众多的求职者。许多雇主的招聘决策并非完全建立在客观能力评估基础上，雇主往往对某些专业、学校或具备某种背景的毕业生有偏好，从而使另外一些能力相当的毕业生处于系统性劣势。因此，他们提出就业力应该定义为“找到和维持就业岗位的相对可能性”⑥。Cai(2013)也认为雇主对大学生就业力的评价除了与学生自身条件相关外，还要受到学历、毕业院校等信号因素以及社会文化和市场环境等外生因素影响⑦。
大学生就业力定义之所以众说纷纭，与就业力理论已在劳动经济和人力资源管理领域经历一个长期演变过程有关。在这一过程中，就业力内涵从最初的“可雇用者”到后来的“胜任能力”，其间经历了至少七个发展阶段，这些观点对大学生就业力概念界定都有一定影响，从而产生了不同定义视角⑧。但经过深入比较分析，可以发现这些不同定义之间的根本差异在于，一类定义将就业力视为就业的结果，包括大学生毕业后获取工作的难易程度、就业质量和稳定性等等；另一类观点则倾向于把就业力理解为教育的成果，关注学生在知识、技能、态度和观念等方面的综合提升与持续成长。
要清晰界定大学生就业力，尤为重要的是要把影响找工作的因素与影响有效胜任工作的因素区分开来⑨。就业力不等于就业，形成就业力的过程也不同于就业过程，就业是在某一时点上的一种状态，而就业力则需要在长期中积累、显现并发挥作用。从用人单位角度看，就业力也不仅是招聘时的表现，同时也是贡献于企业战略目标、与企业一起发展的潜力⑩。同时，大学生就业力也要区别于一般意义上的就业力，高等教育发展到大众化阶段，大学生可能不再是“社会精英”，但仍是劳动力结构中的高端群体，他们吸收了较多的人力资本投资，同时也被期待能为组织和社会创造更多附加价值。这一群体的就业状况虽然也要受到劳动力市场供求数量的影响，但又不能依赖供求均衡框架进行分析。大学生就业在某些阶段表现出的数量过剩，其实质往往是“能力短缺”。从劳动市场角度看，适应产业发展需要、能够创造高附加价值的高素质大学毕业生本身就是为社会创造新就业机会的源泉，而把就业力不充分的毕业生推向劳动市场，硬性消耗就业机会，最终导致就业愈加困难且愈加难以解决。据此，我们可以推论大学生就业力的核心内涵就是体现大学生群体人力资本的独特性。根据这个核心内涵，在对现有大学生就业力定义进行甄别和整合的基础上，提出本研究所采用的定义：“大学生就业力是大学生通过学习与实践获得的知识、技能和个性特质等一系列个人发展成果的组合，这些成果能够使大学生适应就业岗位的要求，较快实现就业并在所选择的职业生涯中获得成功”。
这一定义明确了大学生就业力的性质，其中包括以下几个要点；首先，大学生就业力是一种胜任工作的能力，但具备就业力不等于找到工作，无论工作是否适合大学生层次，是否专业对口，都不是就业力的概念范畴；第二，虽然就业力不能确保实际就业，但它仍然增强了获得工作的潜在可能，或者说在其他外部条件都相等的情况下，就业力越强就能越快获得工作；第三，大学生就业力比核心职业技能更广泛，它是一种综合素质和可持续发展能力；第四，大学生就业力是高校人才培养的成果，代表了一种关注社会需求、承担社会发展责任的教育理念和培养过程。
二、大学生就业力的维度与测项
要实现大学生就业力概念可操作化，需要进一步分析其维度和测项。已有研究已经提出了多种测量方法(11)(12)(13)，但大多采取以实际就业状况替代就业力或“能力清单”式的测量，随着我们对大学生就业力认识的深化，现有测量框架难以符合概念内涵。为克服现有研究不足，从大学生就业力内涵出发，本文认为概念操作化应该把握三个原则：首先，大学生就业力由多个维度构成，各个维度共同发挥影响；其次，各个维度及维度下的测项均应体现大学生人力资本独特性及职业发展要求；第三，构成大学生就业力的任何一个要素均有可能被高等教育过程所改变，否则不应视为就业力构成要素。例如，性别和家庭背景与就业相关，但不属于就业力范畴。以上述三个原则为基础，测量框架的构建主要有两方面资料来源，一是前期开展的质性访谈研究，二是现有研究文献。
质性访谈研究于2012年3月间实施完成，对10名来自不同行业和地区、有2年-3年工作经验的大学毕业生进行了个案深度访谈。访谈的核心问题是“结合自身就业及工作情况，您认为哪些能力有助于大学生成功就业并实现良好工作业绩”。访谈记录资料分析运用“内容分析法”，主要工作是将访谈对象的具体语言描述转化为较为抽象的备选项目，以满足量表构建要求。例如，访谈记录为“工作之后，最起码的Office办公软件都得会用”，提取出的备选测项为“计算机基本应用能力”。
访谈对象在经验和表述方面不可避免存在局限，因此大量研究文献也是重要信息来源，其中有两项研究尝试将高等教育培养过程与大学生就业力相联系，与本文立论有很多相通之处，受到较多关注：一是Bennett(1999)从高校培养体系角度提出就业力的结构应包括专业知识、专业技能、工作经验、职场意识和通用技能等五个维度(14)；二是Knight和Yorke(2004)的USEM模型，其中包括学科知识理解力、技能、个性特质和元认知能力等四个维度(15)。当然，也有研究指出Bennett模型忽略了一些重要维度，而Knight和Yorke模型的某些部分过于学术化，使大学生和雇主很难理解和运用(16)。
通过访谈研究和文献资料的相互印证和补充，本文提出一个新的大学生就业力测量框架，其中包括专业能力、专业支持技能、通用职业能力、个性特质等四个维度。就业力体现了上述四个维度的融合，具体来说，每个维度都能够独立发挥作用，促进对组织内外部职业机会的识别和把握；当所有维度组合在一起，共同发挥作用时，就形成了职业生涯中的就业力(各维度及测项详细情况见表1)。
1.专业能力。专业能力是就业力核心要素，也是大学教育的主体内容。学生选择接受大学教育的主要目的就是对某一专业领域进行深度学习，从而获得承担专业工作的学历和资格。许多研究都指出了专业能力对毕业生就业的重要性(17)。从雇主角度看来，学业水平和专业能力仍然是他们选择新员工的主要依据(18)。专业能力与Bennett(1999)研究中的专业知识和USEM模型中的学科理解力比较接近，国内学者研究中也多次出现专业能力(19)(20)。质性访谈研究的受访对象也普遍提及专业能力是决定大学生工作表现的关键因素，但是，受访对象所称专业能力与现有研究中的相关维度并不一致，它实际包括三层含义，一是掌握专业领域内知识；二是运用专业知识解决工作问题的能力；三是快速学习新的专业知识和技能，使专业能力水平与工作任务要求始终保持一致的能力。这三项能力分别定名为“专业理论知识”、“专业应用知识”和“快速学习能力”。以往研究中，与学习相关的能力一般作为核心职业能力的一部分，然而随着市场环境和技术条件加速变化，专业能力很难以稳定状态存在，越来越表现为适应专业领域内新情况、掌握新知识、解决新问题的能力，因此，快速学习能力可能已经成为专业能力的内在要素。
2.专业支持技能。专业支持技能是本研究提出的新维度，尚未见于以往研究，其中包括计算机应用能力、外语应用能力、理解性阅读能力、终身学习能力和创新能力等五个测项。以往研究通常把此类能力与专业能力合并为同一个维度，或者看作通用职业能力(21)。而本研究发现，专业支持技能可能是一个非常重要的独立维度。一方面，随着经济全球化和信息化的发展，专业支持技能已经成为跨专业的普遍要求，其主要作用是为大学生在专业领域内发展提供必备的技能支持，应该将其与专业能力本身区分开来；另一方面，又与通用职业能力有差异，通用职业能力主要是特定工作环境中的社会性能力，高等教育可以对培养通用职业能力发挥作用，但还需在工作实践中不断锤炼积累，而专业支持技能则是以高等教育阶段为最佳培养时机。Reich(2002)认为知识经济时代的高等教育应该致力于培养“符号分析者”，他们熟练掌握专业知识和技能，同时又知道如何以信息技术、语言等一些支持性技能来保障专业能力最大化的运用、发挥和拓展，以创造更高的价值，这也提示了专业支持技能作为一个独立维度存在的可能性(22)。
3.通用职业能力。通用职业能力主要是指适应职场要求的思维能力、人际能力和自我管理能力。将通用职业能力等同于就业力的观点至今仍然流传甚广，本文认为通用职业能力只是大学生就业力的一个组成部分，虽然对提升大学生就业水平具有独立影响，但是其更大意义可能在于对其他维度的支持和协同作用。需要说明的是，通用职业能力之所以在就业力研究中受到格外重视，主要原因是大量雇主需求调查都发现大学生的通用职业能力是与用人单位期望差距较大的方面。相比于专业知识，用人单位在招聘时更看重表达沟通、团队合作、自我管理、问题解决、组织协调等能力(23)。仅仅依靠专业能力难以应对普遍存在于职业场所的信息复杂性和多元利益主体，大学生要学会判断形势、适应环境和有效沟通，并善于与他人合作完成任务。
4.个性特质。个性特质包括责任感、忠诚度、压力承受能力、自我反思能力、换位思考能力等等，从根本上说是个人对待自身及自身与外部环境关系的相对固定的认知、态度和行为方式。个性特质进入就业力概念范畴主要归功于Knigh和Yorke的理论贡献(24)。用人单位希望大学生具有自信和乐观的品性，相信自己可以让事情变得不一样，在此基础上建立起责任意识和自我认知(25)；能够对他人的情绪和想法感同身受，从而更好地适应环境。对于个性特质是否可以在后天改变，存在对立的观点。如果大学生认为个性特质是难以改变的，他们可能更容易被失败挫伤，因为失败对他们而言意味着个人的先天不足，因此，他们也更有可能回避挑战性工作，以保持良好自我感觉。相反，对个性特质持有可塑观点的大学生，更可能把失败归结于努力不足或方法不到位，而不是先天不足，他们相信更大的努力和更精准的思考可以转败为胜，因而更有面对困难的勇气和毅力。Yorke认为高等教育通过提供丰富而有价值的学习经历，能够改变学生的个性特质，帮助学生建立积极的自我概念(26)。
三、测量方法的检验
本文运用问卷调查数据进行了两项实证研究：一是信度和结构效度，主要检验实际测量结果与理论上的四维度结构是否一致并评估测量稳定性；二是预测效度，检验就业力与实际就业结果之间的关联关系。以往的就业力测量多采用结构效度检验，而很少有研究进行预测效度检验。大学生就业力的一个重要特征就是它不等同于就业结果，但能够对就业状况产生积极影响，因此，有必要检验大学生就业力与就业结果的关系，为测量框架提供更充足的实证支持。
调查研究以毕业时间在2009年左右，即毕业三年左右的大学生为调查对象。他们在近3年内经历了从学校到社会的磨合，同时对毕业时的状态还保有相对准确的记忆，能够更全面准确的评价自身就业力及职业发展状况。调查访问使用山东省人才发展研究中心的计算机辅助电话调查系统(CATI)，抽样框架采用山东省高校毕业生信息网数据，采用随机抽样，共访问770个样本，实际回收有效问卷659份，有效回收率86%。样本中男性占59.7%，女性占40.3%，涉及经济学、管理学、教育学、文学、医学、工学等多个学科门类，覆盖部属、省属等多种高校类型。
调查问卷主要包括三方面内容：(1)就业力自评，将就业力22个测项随机编排，要求被访针对每个测项按照自己“毕业时的水平”以likert五点量尺进行打分。(2)目前的就业状况，包括就业满意度和薪酬水平两个方面，薪酬水平按照月薪收入划分5个区间，由被访按照自身情况选择；就业满意度以likert五点量尺进行整体评价。(3)人口统计变量，包括性别(男性为0，女性为1)、年龄、毕业学历(专科、本科、硕士研究生、博士研究生)等。
(一)实证研究1：信度与结构效度检验
采用Cronbach's α系数并结合纠正条目的总相关系数(CICT)对就业力量表进行内部一致性信度分析。结果显示，大学生就业力量表的Cronbach's α都在0.716以上，均大于0.7的可接受水平；各测项的最小CICT值都在0.459以上，均高于0.35的可接受水平；已删除的Cronbach's α值与原α值相比并无明显提高。该量表具有较高的内部一致性信度。
结构效度分析采用主成分分析方法，萃取特征值大于1的因子，并以正交旋转最大方差变异法找出共同因子。第一次主成分分析(KMO值为0.931，Bartlett's检验为0.000)后，已经可以得到4个因子，但因“分析思考能力”和“理解性阅读能力”两个测项在所有4个因子上的负载都不超过0.5，故将其删除后进行第二次主成分分析。
第二次主成分分析(KMO值为0.951，Bartlett's检验为0.000)共抽取出4个因子，全部20个测项的因子载荷均在0.5以上，累计解释61.85%的总体方差。第一个因子对应“通用职业能力”，包括8个测项；第二个因子对应“专业能力”，包括3个测项；第三个因子对应“专业支持技能”，包括4个测项；第四个因子对应“个性特质”，包括5个测项。各因子结构与本文提出的四维度框架基本一致，初步证明了测量方法的有效性(详见表2)。
(二)实证研究2：预测效度检验
预测效度是证明测量方法有效性的重要指标，是指某一概念的测量取值需要能够预测另一个在理论上存在关联的概念。本文通过采用逐步OLS回归模型分析大学生就业力与就业结果的关系，从预测效度层面为测量方法提供更全面的检验。模型中的预测变量为通用职业能力、专业能力、专业支持技能和个性特质等四个维度；控制变量选择了性别和毕业学历；因变量分别设定了就业满意度和薪酬水平两个变量。
大学生就业力对就业结果的积极影响得到了很多研究支持(27)(28)，有些研究认为在高等教育阶段培养出良好就业力的大学生更容易获取合适岗位；另一些观点则指出大学生就业力的作用并非主要体现在求职环节，而是对职业生涯成功的长期支持和关键影响(29)。但是，无论哪一类观点均承认随着高等教育大众化发展和劳动力市场环境变化，就业力与就业结果的关系将更加紧密。与此形成对比的是，学历与就业结果的关系却有所弱化，大学学历曾经是知识、智力和能力的象征，而如今学历既无法确保就业，也不能保证职业生涯的成功，只是参与劳动力市场竞争的入场券。用人单位越来越看重毕业生内在专业素养、关键能力和个人特质，并且越来越不认同学历可以代表一切。
就业结果具有内在和外在两方面含义，相应也有客观和主观两种测量方法。客观就业结果的测量主要采用有形指标描述职业发展状况，如薪酬、晋升、岗位等；主观就业结果则以个人对自身职业角色、职业成就和职业发展前景的感知和满意度来评价。客观就业结果更多是外部观点，未必反映被评价者自身的看法。近年来，主观评价更受重视，就业满意度成为衡量职业发展状况的整体性指标。为了实现主观与客观相互对照，本研究同时采用了就业满意度和薪酬水平两个因变量。
表3为变量描述统计和相关系数矩阵，其中性别与薪酬、就业满意度与薪酬、大学生就业力四个维度之间的相关关系，均符合一般常识；四个维度与就业满意度和薪酬之间的相关系数模式，也符合本研究的理论推断。表4为回归分析结果，通用职业能力(r=.164，p＜0.01)、专业能力(r=.181，p＜0.01)、专业支持技能(r=.177，p＜0.01)、个性特质(r=.121，p＜0.01)对就业满意度都有显著正向影响；从解释变异量R[2]来看，专业能力对就业满意度的解释力最强，其次为专业支持技能。在薪酬为因变量的模型中，只有专业支持技能(r=.231，p＜0.05)达到了通过统计显著性检验的正向影响；其次，专业能力(r=.184，p＜0.1)具有边际显著正向影响；通用职业能力和个性特征虽然都具备正回归系数，但并不显著。此外，从性别与薪酬的关系可以看出，男性薪酬水平显著高于女性。
总体来看，实证研究2的结果支持了大学生就业力对就业结果的积极影响，从而使预测效度得到检验。同时，研究结果显示出大学生就业力总体上对就业满意度影响较强，对薪酬水平影响较弱。这可能与数据采集方法有一定关联，但一个更具理论意义的解释是，对于参加工作时间较短的大学生来说，就业力的差异还不足以拉开薪酬水平差距；但就业满意度作为个体对工作状况的综合感知和对未来职业发展前景的预测性指标，已经因为个体对自身就业力评价不同而产生了明显差异。
四、结论与讨论
大学生就业力在促进高等教育与劳动力市场良性互动中起到关键作用，许多政策性和理论性研究也在强调这种重要性，但是实证性研究明显滞后，主要原因是对大学生就业力缺乏清晰的概念性认识。为此，本文期望在界定大学生就业力概念基础上，开发具有一致性的测量框架，并进行相关实证检验。从定义上，我们明确了大学生就业力是高等教育对个体发展的综合作用，是体现大学生群体人力资本特质的概念。从结构上，大学生就业力是多维构念，由通用职业能力、专业能力、专业支持技能和个性特质等四个独立因子构成，其中专业支持技能是本研究独立提出且未见于前人研究的新维度。本文还验证了大学生就业力四个维度对大学生就业结果的积极影响，从预测效度上加强了对测量框架的理论支持。
“就业力”这一概念仅在字面意义上就对政策制定者有足够的吸引力(30)，也许同样是字面意义的缘故，许多研究将就业力看做在竞争性劳动力市场中取得工作的能力，有些研究直接用毕业生就业率来衡量就业力。本研究首先从概念上厘清了就业力不等于就业，它是胜任工作和保障长期职业成功的内在要素。实证研究2不仅支持了这一观点，同时还揭示了对于毕业3年左右的大学生，就业力对就业满意度的影响大于对实际薪酬水平的影响，这显示了就业力可能是以一种长期的、潜移默化的方式促进大学生职业发展。值得注意的是，专业能力和专业支持技能对就业结果的影响大于通用职业能力和个性特质，这一结果与大多数西方背景的研究不一致，但是却吻合了本文质性访谈研究中大多数受访者的观点。一个可能的解释是，虽然中国和西方高等教育都面临毕业生与劳动力市场要求存在差距的问题，但这一差距在西方更多表现在一般职业技能或称“软技能”上，而在中国，大学毕业生专业能力和专业支持技能发展不够充分也许是更突出的问题。
在高等教育领域中讨论就业总是会遇到抵制和批评的声音，有些观点认为过于强调就业力会使高等教育陷入实用主义取向，是对人文教育和学术精神的侵蚀，是把高等教育降格为职业培训。如同英国一项调查，许多大学历史学教授强调“保障良好职业前景的是成为一名合格历史学家的内在能力，而不是刻意的就业力技能训练”(31)，这代表了一种非常典型的质疑。从本文研究结果看，此类观点包含了对就业力内涵的误解，大学生就业力不是在狭义上理解的找到工作的能力，也不仅仅是职业技能，而是通过学习与实践使高质量大学教育向高价值人力资本转化的结果，是为组织创造价值进而为个人创造有尊严的和富足的物质和精神生活的能力，是在更高层面上推动社会进步和实现个人成长发展所需要的生产力、学习力与创新力。从这个意义上说，就业力与传统人文和学术教育理念并不冲突，甚至与“一名合格历史学家的内在能力”有更多共鸣，但是就业力的内涵确实提出了应把就业政策重心落实在高校人才培养环节，面向社会现实和长远发展需求提供更有价值的高等教育学习体验，从根本上解决大学生就业问题的政策诉求和重大挑战。
①Perez,E.A.,C.Garrouste and K.Kozovska,"Employability:Challenges for Education and Training Systems in Technology Enhanced Learning ",Quality o f Teaching and Educational Re form,2010,Springer.pp.292-300.
②Niche,"Higher Education in the Learning Society,Report of the National Committee of Inquiry into Higher Education(The Dearing Report)",1997,HMSO:Norwich,pp.10-14.
③Hinchliffe,G.,"Situating Skills ",Journal of Philosophy o f Education,2002,36(2):pp.187-205.
④Yorke,M.,"Employability in Higher Education:What It Is What It Is Not",No.1 of the ESECT Learning and Employability Series,2006,Higher Education Academy.p.2.
⑤Hillage,J.and Pollard E.,Employability:Developing a Framework for Policy Analysis,1998,Suffolk:DfLL
中图分类号：G649.2 文献标识码：A 文章编号：1671-1610(2013)04-0078-06
经由清末封建主义教育的强烈逆转之势，伴随着社会转型之痛的民国政府，一直就在政局变换、经济动荡、文化冲撞等诸多社会因素中进行着多方的斡旋。作为引领民国时期高等教育发展改革方向的高等教育政策，就在这样的宏观历史背景下，不断在理想与现实、传统与借鉴、变革与稳定之间进行着反复地选择与调适，最终形成了比较完善、成熟的高等教育政策体系，也使高等教育事业获得了短暂的发展高峰。
一、民国时期高等教育政策的演进历程
(一)革新与兴起——民国初期的高等教育政策(1912-1916)
1912年9月2日，教育部颁布“注重道德教育，以实利教育、军国民教育辅之；更以美感教育完成其道德”[1]的教育宗旨，这是新兴资产阶级教育理念和价值取向的集中阐扬，体现了新历史阶段国家的教育意志和纲领，确立了民国初期教育改革与发展的目标与方向。1912年10月24日，教育部公布《大学令》，其把“大学以教授高深学术、养成硕学闳才，应国家需要”[2]定为教育宗旨；对学生的入学条件、修业年限、学位资格都进行了明确规定，为大学职能的定位，提供了理论支撑，并开创了教授治校制度的先例。1913年1月12日，《大学规程令》[3]出台，其对于大学各学科的学习科目进行了详细而具体的拟定。除了对民初学制体系的整体规划外，国家还对学制体系进行了重点规划。
针对民国初期专门学校内部机构的比例严重不均衡问题，教育部于1912年10月22日，公布《专门学校令》[4]，有力地提升了专门学校的社会地位，满足了国家对专业化人才的需求。针对高等师范学校管理的混乱局面，1912年9月，教育部颁发《师范教育令》，将高等师范学院由原来省立，改为国立直接管辖，使原有分散的高等师范教育逐步走向集权制。[5]1913年2月24日，教育部公布《高等师范学校规程令》，其要求高等师范学院设立专修科，这极大地补充了中等教育师资力量。[6]
1915年1月1日，袁世凯颁布《教育宗旨令》，强调注重国民教育，培养爱国诚心，以尚武、崇实、法孔孟、重自治、戒贪争、戒躁进为具体实施手段。[7]1915年2月，袁世凯又颁布《特定教育纲要》，在其乙篇教育要言中指出：“各学校均应崇奉圣贤以为师法，且宜尊孔以端其基，尚孟以致其用。”[8]37在复古教育思想指导下，其提出设置专以阐明经义和发扬国学为主的经学院，并按经分科，并“佐以京师图书馆，以期发明精血之精微”[8]38。袁世凯大肆提倡古学，封建复古思想在高等教育内容中的大量渗透，这迫使民初短暂的革新链条出现了裂痕，高等教育政策发展趋向发生了倒退的摇摆。但是，其近代化色彩浓厚的政策价值取向已然成为民初定局。
(二)发展与推进——北洋军阀时期的高等教育政策(1917-1926)
1917年开始，民初稳定的教育发展格局不复存在，中华民国进入到军阀混战时期，这个时期是一个新旧思想冲突并存、中西文化碰撞与融合、封建军事、经济制度向资本主义军事、经济制度转型时期。1917年5月3日，教育部颁行《国立大学职员任用及薪俸规程》[9]，其对国立大学教师的聘任方式，以及晋升层级进行了较为系统的论述，较大程度地改善了师资管理体系的混乱等问题，初步构建了近代高等师资管理的基本框架。1922年的壬戌学制对高等教育体系进行了系统的设计和规划，奠定了现代高等教育的基本框架基础。其制定和实施，顺应了当时高等教育的发展趋势，扩大了高等教育的社会地位，推动了高等教育向科学化、民众化进程的跨越式迈进。
新文化运动的高涨和留美学生的回归，使一些教育人士高举西方民主、科学的旗帜，这为近代高等教育改革提供了一个新的方向点，美国的教育理念之风吹向中国大地。教育部于1924年2月23日，公布《国立大学校条例》，在系科设置上，其规定国立大学校可以设置数科或单设一科；在学制情况上，其要求国立大学校的修业年限为4年到6年，课程运用选科制。在管理体制上，其规定国立大学设立董事会和评议会，董事会负责审议学校进行的计划以及预算、决算等其他事项。[10]《国立大学校条例》是对之前教育法令的延续性拓展，是对高等教育办学模式层面的转型和创新。其中，大学董事会的设立以及教授治校与选科制的实行，都典型地反映了美国高等教育学校制度的优秀成果，这给我国高等教育带来新的发展思维，为我国高等教育营造了民主、开放的氛围，推动了中国高等教育模式体系向近代转换。因此，这一时期，是高等教育的过渡与拓展阶段，高等教育政策也在不断地进行本土化的路径尝试。
(三)完善与定型——南京国民政府初期的高等教育政策(1927-1936)
1927年6月，大学院、大学区制改革拉开了序幕，但由于颁布后质疑、反对声音之多，实施也较为困难。最终，大学院制和大学区制相继被废止。1929年3月15日，国民党第三次全国代表大会通过了《确定教育方针及其实施原则案》，认为：“三民主义之教育，必以充实人民之生活，扶植社会之生存，发展国民之生计，延续民族之生命，为最大之目标。”[11]是年9月3日，《三民主义教育原则》[12]在中央执行委员会上得以通过，对高等教育的目标和实施纲要，进行了符合三民主义原则的阐释和规定。至此，三民主义教育原则及宗旨，形成了较为系统、完整的政策理论体系，并在高等教育领域得到了有效的推进和落实。
1929年7月26日，南京国民政府颁布《大学组织法》，全面、系统、规范地对大学管理体制进行了具体阐述，且主要针对大学及独立学院相关设置情况进行了明确要求。其规定：“凡具备三学院以上者，始得成为大学。不合上项条件者，为独立学院，得分两科；大学各学院或独立学院各科，得分若干学系；大学各学院及独立学院得设专修科。”[13]《大学组织法》明晰了高等教育机构大学、独立学院和专科学校三种层级间的关系，突出了独立学院设置的科学必要性，奠定了国民政府成立之初高等教育的发展基调。同年，教育部颁布《专科学校组织法》，其对专科学校教员的聘任条件、学生入学资格进行了严格规定。[14]为了规范学位制度，1931年4月22日，国民政府教育部颁布《学位授予法》[15]，对学士、硕士、博士三级学位的授予条件进行了清晰说明。此后，1935年5月23日，《学位分级细则》[16]得以公布，其细化了学科学位的名称及层次，配合了学位制度的具体实施。
此外，1927年6月15日，国民政府教育部行政委员会颁布了《大学教员资格条例》[17]，其以明晰、细致的阐述，为此时期大学教员的资格划分提供了全面的政策引导。由此，高等教育立法体系趋于完善，为调整高等教育系统内部各种教育关系确立了基本的法律准则，为此后高等教育发展奠定了深厚而坚实的基础，最终使国民政府初期的高等教育呈现稳固、成熟、健全的发展态势。但同时，高等教育自五四运动以来的民主化进程步履维艰。1928年7月30日，南京国民政府颁行《各级学校增加党义课程暂行条例》，对大学党义课程暂定如下：“专门大学：建国方略；建国大纲；三民主义；本党重要宣言。”[18]1931年8月4日，国民党中央训练部检送《各级学校党义教师及训育主任工作大纲》，对专门以上学校的党义教师的工作任务规定为：“切实陶冶学生服务社会国家之健全品格；辅助实施军事训练；举行讲演。”[19]1932年开始，南京国民政府又相继颁布一系列对学生思想动向随时监视，以及对教员行为严格要求的国立大学训令，导致民国初期多元、开放的高等教育氛围在此逐渐终结。
(四)动荡与调整——南京国民政府中后期的高等教育政策(1937-1949)
抗战爆发后，高等教育事业受到了极大破坏，国民政府行政院核发了第壹—3478号——《总动员时督导教育工作办法纲领》，其指出：“战争发生时，各级学校之训练，应力求切合国防需要。”[20]1938年4月，《战时各级教育实施方案纲要》[21]在国民党临时全国代表大会上得以通过。由此基本确立了“战时须作平时看”的教育方针，强化了教育为抗战服务、为建国兴邦奠基的重要功能。
为了控制动荡的高等教育局面，国民政府教育部于1939年6月21日，公布《国立各院校统一招生办法大纲》，对各个招考区及招生委员会所规定的考试标准、考试人员、评判原则及录取标准，都进行了分条说明。[22]为了加强对学生的战时管理，教育部在1939年6月23日，确定《专科以上学校实施战时规程》，要求在全国公私立专科以上学校设置战时课程。[23]
抗日持久战拉开后，为了维持高等教育事业的政策运转，国民政府于1938年2月5日，颁布《公立专科以上学校战区学生贷金暂行办法》[24]，开始实施允许学生借用学费的贷金制度。但由于战时通货膨胀问题严重，贷金政策运行较为困难，教育部采取公费政策以取代贷金制。
为了稳定教师队伍，挽救师范教育，1938年7月，教育部公布《师范学院规程》，明确指出设置师范学院的目的是为了培养中等学校的师资。[25]师范学院的设置，应该斟酌和考虑全国各地的教育情况，分区后单独设立或者附设于大学之中，其功能主要体现在协同和帮助所划分的区域内的教育行政机关，来研究、策划、指导该区内的中等教育。1940年8月，国民政府教育部颁行《大学及独立学院教员资格审查暂行规程》，对大学及独立学院的教授、副教授、讲师及助教四个等级的教员，进行了资格审核标准的明确规定。[26]1943年10月30日，教育部又颁发《国立专科以上学校教员支给学术研究补助费暂行办法》[27]，为大学教员开展研究提供了物质保障。战时阶段，国家利用权威优势采取强制手段，对高等教育加以统一和限定，目的是为了更好地管理战时高等教育混乱局势，满足战时政治、经济、军事等高等人才的需求，巩固其动摇的专权制度。
战后，教育部颁布《收复区专科以上学校毕业生甄审办法》[28]等一系列政治化、军事化色彩浓重的复原政策，及时补救和调控了战后高等教育的混乱局面，使高等教育得到了短暂的高峰发展。为了进一步规范高校秩序，1948年1月12日，国民政府教育部颁布《大学法》[29]47-50与《专科学校法》[30]，对高等教育制度进行最后的调整和拯救。《大学法》规定：“大学必须具备三个学院以上，如果不足，则为独立学院。”[29]47还要求大学设行政会议和训政委员会。《专科学校法》在对战前专门学校的法令基础上也进行了调整。与《大学法》一样，《专科学校法》也要求专科学校设立训育委员会，以校长、教务主任、训导主任为委员对学校训导事宜进行规划。
但高等教育稳定格局，并没有像国民政府预想的一样接踵而来，1947年后，国民政府规定专科以上学校成立训育委员会，决定实行学校训导计划，严密监视和控制学生、教员的思想和行为。加上国民政府挑起的国共内战，使高等教育事业蒙上了沉重灾难。此后，高等教育随着国民党在军事上的节节败退，政治上的独裁专制以及经济上的崩溃，也逐步进入低谷时期，这也标志国民政府统治下的高等教育事业宣告破产。
二、民国时期高等教育政策嬗变的特点
民国时期的高等教育政策，是民国高等教育由传统向近代蜕变的宏观指导纲领，其随着时代洪流的涌动，进行着调整和变换，不断在理想与现实、传承与借鉴、变革与稳定之间进行着反复的选择与调适，且在每一阶段都显露不同的总体趋势和相对静态的历史倾向性，但这不足以透析出民国38年高等教育政策起承转合的嬗变特征脉络。因此，依据客观的历史实然呈现，对政策进行动态的衡定与总结，在政策基础取向、体系框架、内容构成、功能发挥上，归纳出动态的路径趋向特点。
(一)高等教育政策基础日益复杂与多元
民初，由于民族危机和社会环境的影响，高等教育政策体系的设计和价值取向选择，正在逐步剥离根深蒂固的封建儒学理论基础，摆脱单一以日本为基本参照模式的教育发展思维，寻求与西方资产阶级政治法理的契合接点。《大学令》对德国大学办学理念和教授治校制度的汲取，使其显露出西方自由、开放的精神端倪，高等教育政策基础也逐步向外进行拓展和扩散。但面对专习欧美教育者绝少，缺乏译著和阐扬欧美立法精神的媒介交流，这种拓展和扩散的规模和幅度较为有限，渗透的力量也较微弱。但随着1915年新文化运动出现，中国思想文化界涌现了一股学习西方的热潮。由于美国政治、经济地位的迅速提升与国际影响的日益加大，“仿美”热潮成为各种思想的主流，美国政治理论、法理哲学、教育学说，大量渗透到中国高等教育上层理念建筑体系中，与中国本土绚丽多彩的各种教育思潮的相互融合，共同构成了民国前期高等教育政策的基础源泉。
随着南京国民政府的建立，以建立大学区、大学院制的相关高等教育政策纷纷颁布，法国民族精神和教育行政管理理念被引入中国，虽然由于与本土国情的强烈冲突而失去了存在的土壤，但毕竟给高等教育改革与发展提供了一种新型模式，扩充了高等教育政策理论基础。伴随着以蒋介石为代表的南京国民政府开始掌权，教育训政政策相继颁布，最终确立了党国专政教育政策体系。在此之后，中国高等教育政策价值取向和理论基础一直以美国模式为核心，融合欧洲各国教育理念的轨迹向前推进。高等教育政策基础取向，逐步走出东洋直线思维的局限，开始接纳欧美资产阶级的教育理论范式和实践框架，这些政策基础因素，以不同的凸显程度糅杂在一起，彼此互相影响和制约，很难在民国各个历史节点划分出十分清晰、明确的教育经验来源。因此，高等教育政策基础在逐渐呈现一种多元化、多视角趋势的同时，又不可避免地显露出复杂的特点。
(二)高等教育政策体系日臻清晰与完善
高等教育政策是借助教育规律，关注高等教育体系各个部分，各个元素以及与社会之间纷繁复杂的互动关系，从而整体把握高等教育事业全局的战略性发展。民国38年，各类高等教育政策纷纷出台，在与社会不断的碰撞与适应中，逐步理顺了高等教育内外部之间的矛盾与分歧，逐步形成了比较健全的层次构架，由此显现出清晰性与完整性的特征。
民国建立之初，资产阶级急于建立西方模式的教育制度，并表达本阶层的教育愿望，相继颁布了1912年的《大学令》、《专门学校令》，与1913年的《高等师范学校规程》等一些政策，后在复古与反复古的博弈斗争中不断调整，直到1922年的《国立大学条例》的颁布，高等教育政策的价值取向才有了质的改变，其顺应了西学东渐和近代文化发展的趋势，呈现了较之以往不同的发展特征。
虽然民初到南京国民政府成立期间，高等教育政策体系得以逐步完善，但由于急功近利的心态支配和影响，高等教育政策在社会变革中呈现摇摆不定的姿态，导致政策体系内部出现前后矛盾、衔接不当的弊端。南京国民政府成立后，随着政权格局的重建，经济态势的好转，国民政府确立了新的教育宗旨和方针，在其指导下，随着民国中后期《大学教员资格条例》(1927)二十条、《大学组织法》(1929)二十六条、《学位授予法》(1931)十二条、《国立专科以上学校教员支给学术研究补助费暂行办法》(1943)六条、《大学法》(1948)三十三条等一系列教育法案的颁布与实施，近代高等教育政策法治体系日趋成熟，涵盖了如高等教育体制政策、学历与学位政策、人事政策、招生与就业政策在内的诸多方面，在体系表达上大多以简短、清晰、明确的分条式陈述，规定高等教育相关制度，在体系性质上，一直贯穿和落实资产阶级教育意愿。因此，日臻完善、清晰的民国时期高等教育政策体系，法律权威效应不断得到提升，在高等教育近代化转型中，发挥着重要的引领和推动作用。
(三)高等教育政策内容日益稳定与具体
教育政策的朝令夕改，会让其规范与准则的作用和效能大幅降低，其公信力与执行力的发挥程度也会受到影响。因此，为了保证教育政策的权威地位，国家在一定时期内，不能频繁地对其内容进行随意更改。整个民国时期，高等教育政策历经政治更迭、经济动荡和文化渗透的多因素制约，但教育部在制定高等教育政策的内容体系上，前后大体保持一致或相关，体现了鲜明的稳定性和连续性。从南京临时政府到北洋军阀统治，再到南京国民政府时期，国立大学一直都没有背离教授高深学问、培养硕学闳才、满足社会需要的宗旨。民国38年间颁布的高等教育政策，不仅名称形式上体现连续、继承的特点，在内容框架、文字表述上都力求相同或相近，便于教育政策的长期的稳定实施，发挥教育政策的连续作用。但要说明的是，民国时期政局动荡、经济形势时常变换，社会内部矛盾不断冲突，高等教育政策不可避免地要做出适当的变化、修改、调整来适应社会，并进行着内部体系架构的不断成熟和完善。但这并不影响高等教育政策内容在民国时期总体呈现的稳定和连续的特点。
此外，民国时期高等教育政策内容的设定与安排，是紧随国家体系和政体格局转换而进行调整的，而且，几乎每次调整都会落在可操作化的实施点上，使具体、细致的特点渗透高等教育政策内容之中。从教育宗旨上看，各级各类高等教育，都有明确的办学宗旨与教育理念；从校务管理上看，《大学令》、《大学组织法》、《大学法》等政策，对大学管理机构的设置、人员的安排、部门的职能，都作了明晰规定；从教师管理上来看，如1917年颁布的《国立大学职员任用及薪俸规程令》，明确规定了国立大学教职员的晋升层次，以及薪俸的增长顺序与数量，1940年颁布的《大学及独立学院教员资格审查暂行规程》，明确规定了教授、副教授、讲师及助教四个等级教员的资格审核标准。诸如此类，民国时期高等教育政策内容，以具体、细致、可操作化的条文表达反映政府统治意志。由于民国时期高等教育政策内容逐步具体化，高等教育在实施方向上有了明确、清晰的发展方向，有利于政策内容涉及的执行主体，对国家意愿的贯彻和落实。
(四)高等教育政策功能日趋实用性与政治化
经过了西方自由精神的启蒙和影响，中国正处在由传统社会向近代社会跨越的历史转折阶段。面对社会风气的焕然一新，教育权益主体结构的变化，高等教育必然会根据社会文化诉求和自身需求，表现出一种不同于清末封建色彩浓厚的一种价值取向，而这种价值取向就是崇实理念，它以潜在统领的方式制约着高等教育政策的实用功能发挥。
民国肇始，随着封建儒学的不断衰落，西方先进教育思想的传播，民族工商业的迅速发展，实业经济规模的壮大，有力地推动了高等教育人才培养结构的更新，面向社会、服务生产的大批劳动者和技术人才的培育，成为高等教育在近代转型阶段肩负的重任。国家根据人才需求的社会导向，推行了切实可行的整顿方案与措施，使其实用功能在民国历史的演进中逐渐增强。如一些专科教育政策的颁布，确立了培养实用型人才的办学宗旨。随着南京国民政府对经济格局的调控，中后期《专科学校组织法》等的颁布，进一步明确了学用结合的教育方法，细化了专门学校的课程设置，使之与社会生产紧密相连。
进入20世纪20年代，美国高等教育的发展模式，给中国高等教育办学理念带来了新的路径选择。政府引导和鼓励大学树立服务经济、讲求实效的新式角色意识，强化和扩充社会对高等教育的渗入与赞助。南京国民政府成立后，为了解决大学滥设问题，教育部批准实施了《大学组织法》，其对大学设置的条件进行了规定，有效地改善了大学混乱的设置现象。民国中后期，战时《大学独立学院教员聘任待遇暂行办法》以及贷金与公费政策的施行、战后复原政策的颁布，都在一定程度上挽救了高等教育的教师队伍和在校学生，稳定了高等教育格局。可见，高等教育贴合社会实际的实效性，伴随着民国翻滚的历史潮流而不断显露。
民国38年，历经政权更迭，教育政策的价值取向，必然要符合统治阶层的执政理念。民国初期，资产阶级的地位大幅提高，其在教育上的表达，以政策文本的形式出现，《对于新教育之意见》确立了资产阶级性质的教育宗旨，但由于袁世凯窃取辛亥革命果实后，1915年颁布了《教育宗旨令》与《特定教育纲领》，封建复古逆流开始侵蚀民初刚刚建立的教育宗旨与方针，由此产生了封建复古教育思潮的回溯和与反复古主义的斗争。民初复古与反复古主义的斗争，体现的是两种性质的政体直接的较量与冲突，体现的是政权归属的摇摆与争夺。经过北洋军阀混战时期对教育控制的短暂放松，南京国民政府的建立，使高等教育政策政治工具化色彩日益浓重。1929年《确定教育方针及其实施原则案》，对三民主义教育宗旨进行了阐述和规定，虽然在外在形式和名称上借用了孙中山的三民主义，但在内涵本质上是党化主义在教育上的延伸。为了更好地使高等教育在意识形态上符合社会政治规范，培养阶级统治人才，国民政府在1928年至1931年，颁布了包括《各级学校增加党义课程暂行条例》在内的一系列党义教育条例，又在1934年至1935年间，施行了国立大学院系整顿训令。由此，国民政府对高等教育的社会本位属性的强化与偏重达到顶峰，教育政策为国家服务的政治功能，已经完全超越了其为个体服务的中心功能，民初确立的教育本体功能，在党政训国体系的影响下逐渐淡化。随着抗日战争的爆发，高等教育政策的政治服务性，在拯救混乱的高等教育格局中表露得更为明显。
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