中国与西方国家中小学校长职位权力的比较分析——兼论“校长负责制”与“校长管理制度”，本文主要内容关键词为：校长论文,负责制论文,中小学论文,中国论文,西方国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前的中国社会处于价值转型和制度创新时期，中小学校长权力的合理性、伦理性和规范性正受到质疑——校长权力结构处于失衡状态，表现为：内部失衡——职位权力强大，非正式权力势头萎缩，个别校长恃权自傲，以舍我其谁的姿态君临教员和其他社会公众；外部失衡——多元利益主体和价值主体对于学校的话语权隐匿，无法合法切入校长权力的监督系统中，引发校长权力失控；教育行政部门对于升学率高且社会声誉良好的学校之校长常常有无力控制感，有政府失灵现象；公办与民办中小学竞争环境更加不公平，部分民办学校望“公”兴叹。
这里的“权力”主要指职位权力。“校长职位权力”是指校长运用职位权力支配下属思想和行为的正式权力。包括奖赏权、强制权和法定权——我国校长职位的法定权主要有决策权、人事权、财经权、指挥权等。（注：弗兰奇（ French，J.R.P.） 和雷文（ Raven，B.H.） 认为存在五种权力：奖赏权力、强制权力、法定权、感召力、长权。前三种权力和职位有关，称为正式权力——职位权力；后两者是非正式权力。（黄葳.教育管理学：概念与原理[M].广州：广东高等教育出版社，2001.201））“中小学”主要指西方的公立中小学和我国的国有国办中小学。“校长管理制度”是指对校长的职业资格、待遇、专业成长与提高等方面的管理制度。如资格证书制度、职级制度、薪酬制度、晋升制度、培训制度等。“校长负责制”是学校内部管理体制之一——学校领导体制。我国中小学实行的是校长负责制，即“上级机关领导，校长全面负责，支部监督保证，教工民主管理。校长……负责制赋予校长的办学自治权是决策权、指挥权、人事权、财经权”。[1]
目前中国中小学校长负责制遇到了这样的难题：校长的权力到底是大还是小？是应该放还是应该收？如何解决校长权力结构的失衡状态？
校长职权大小所反映的是教育行政管理体制、学校内部领导体制、校长管理制度等问题，涉及了学校与政府、教师、家长、社区等众多公众的利益关系和权力关系。本文从比较教育视角，将中国与西方国家中小学校长职权进行比较，并剖析其来源与结构、权责范围、权力运行机制等方面，借鉴西方成熟的管理经验，为中国现行中小学校长管理制度的建设和中小学校长权力定位、定限、定规等方面提供可资借鉴的经验。
一、差异比较
由于文化传统和社会背景不同，中国和西方国家形成了不同的教育行政管理体制、中小学内部领导体制和校长管理制度。就校长的职位权力来看，其差异体现在如下方面：
1.校长权力来源、结构不同
中国中小学校长的选任实行政府派任制，权力由政府赋予，形成纵向垂直型的权力结构。
西方大多数国家中小学校长的产生是两个步骤：公开聘任或民主选举——再由政府或教育行政部门任命。其权力首先来源于公众赋予和竞聘者自身的专长权，然后是政府确认。形成横向平行型的权力结构。
2.校长权责范围不同
就其法定权而言，和西方国家相比，中国中小学校长的权力有些比西方校长的权力大——如个人决策、学校硬件建设、经费管理、人事管理等方面的权力；有些权力比西方校长的小，如教学指挥权的比重偏小——西方国家中小学校长的主要精力放在教学管理环节和教学质量上。中国校长的权力分配中，经费管理权责比重大，教学领导的比重小，校长姓“钱”还是姓“教”的问题由此而生。
就法人的完整性来看，中国中小学被期待成为完全的法人组织，校长成为学校的法人代表。（注：我国《民法通则》第36条规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”第37条规定：“法人应当具备下列条件：（一）依法成立；（二）有必要的财产或者经费；（三）有自己的名称、组织机构和场所；（四）能够独立承担民事责任。”我国国有国办中小学具备了前面三个条件，第四个条件难以具备。）在基础教育高度集权的法国，中小学不具有独立的、完整的法人地位——学校并不能独立承担全部法定民事责任，一些重大民事责任还要靠政府来承担。学区的督学才是真正意义的小学校长。（注：法国集权式教育行政领导的主线是：教育部部长——学区长——学区督学（学监）——小区督学（学监）——中学校长或小学校长。）在德国，中学是不是完全法人单位还难以有结论——即使是法人单位，也不同于企业法人。校长的权力非常有限，必须在政府和学校设立的各种委员会要求之下开展工作。
就人事权看，中国中小学校长有聘任教师、处罚学生的权力，但没有解聘权（所以，校长感觉人事权受到限制）。在计划指标内，有选择学生的自由。法国校长则没有对教师的直接褒贬权，只有向督学提出奖励或惩罚教师的建议权；校长无权决定孩子的择校申请；中学校长不能选择和推荐副校长；校长不准挑选教师，也无权让教师去干本职工作以外的工作。人事权主要在学区。德国校长则有安排教师上课的权力，没有聘任或解聘、开除老师和学生的权力。
就财务权看，中国中小学校长中常有“一枝笔”的说法，这是指学校财务大权掌握在校长手中，由其一人审批经费的财务支配制度。教职员工的工资实行结构工资制，由学校财务发放。学校要素参与分配后，创收能力成为校长重要的能力指标（这是校长不得不姓“钱”的理由）。法国教师的工资和补贴由中央政府支付。政府为每一位教职工在银行开立户头，工资和补贴不经过学校，而校长无法经手这笔钱。意大利的中小学设学校管理委员会，由教师代表、学生家长代表、学生代表组成，主要负责学校财务，但不包括工资。学校还设有一个财务监督机构，对经费的使用情况进行监督。
就硬件建设权方面看，中国中小学校长中常流行一种说法：“学校的楼都是我亲自盖的”。学校各项硬件建设成为评价校长政绩的重要指标。而法国中学房屋修缮由大区负责，小学房屋修缮由省政府负责。
3.校长权力运行机制不同
西方国家中小学校长权力运行依赖其制衡机制：“一长制”与委员会制相配合，注重学校内部权力的分散和参与，多元利益和权力主体互相制衡——家长、教师、学生、社区、社会知名人士等以合法身份参与学校管理，使校长权力结构趋于合法合理，校长权力处于多方面利益主体的制衡中。
德国校长权力制约于学校咨询委员会和学校内部的联席会议。联席会议由学校代表（校长1人，教师代表4人）、家长代表4人、学生代表4人、社区人士1名共14人组成。在前三类代表中，由各委员会选举自己的代表。学校联席会议和三个委员会都是投票选的，校长很难主宰学校联席会议。任何一个有关学校的决定，只有出现2/3赞同票时才能通过。只有在赞同和反对票7∶7的情况下，校长才有权力决定采用哪种意见。
意大利是三权分立的体制。其中小学内部管理体制中设三个委员会：一是学校管理委员会，由教师代表、学生家长代表、学生代表组成，主要负责学校财务（不含工资）；二是学校教师理事会，由全体教师组成，主要负责具体教学内容的确定，校长是主席；三是学生家长委员会，可提出具体建议。决定权在学校管理委员会。
1989年教育管理改革之后，新西兰的地区教育董事会被学校董事会取代，小学学校董事会由5名选举产生的社区代表、校长、1名教职员工代表组成，中学学校董事会的受托人还增加了1名学生代表。学校董事会行使雇佣教师、支配学校财产和资金（教师工资除外）、制定学校政策及发展规划的职能。[2]
中国国有国办中小学校长权力没有西方那样的横向制约机制。学校与教育行政部门的权力垂直关系明显；学校决策权集中在校长个人手里；党支部监督和教代会这两翼的制衡力量远未实现。
二、原因分析
导致中国与西方中小学校长权力差异的原因，主要有制度环境、文化传统与市场机制等。
1.校长遴选制度
不同的校长遴选制度导致校长不同的权责范围、权力结构和不同的权力比重。
从遴选标准来看，20世纪30年代，我国中小学校长的标准之一是：中学校长至少须由大学毕业；小学校长至少须由高中毕业。70多年之后的今天，由于各种原因，这一条标准仍未完全实现。
法国规定，要申请中学校长的资格考试，必须教书5年以上，年龄在30岁以上。资格考试合格并领到证书后，必须经过两年的实习期，有两名导师辅导。实习结束后，才可参加校长竞聘。参加竞聘的人必须提交一份包括办学目标、发展规划和多种指标在内的三年期办学规划。学区组织专家进行研究和评价，做出同意与否的结论。如果同意聘任，则把该规划作为办学依据和检查依据。
美国许多州提高了校长入职门槛。美国国家教育统计中心1997年对全美中学校长教育程度的调查表明，中小学校长拥有硕士学位的占97％，且95％以上的人获有教育学或教育行政学硕士学位。有的州还规定，校长不仅上岗前要接受培训，任职5年后要继续参加培训。美国小学校长协会（ NAESP） 和州际学校领导执照发放联合会（ ISLLC） 规定了学校领导者的标准：能够权衡管理和领导这两个角色；制定高期望和高标准；能够保证学生的学业成就；营造组织的学习氛围；能够把数据资源作为学校诊断工具；能够与社区保持良好的关系。[3]
德国柏林市校长选择标准严格：担任校长必须做过某一学科组的负责人，能讲一门课；必须高度热心于校长的管理工作，事业心强；有较好的法律知识基础。
就选拔和任命程序来看，美国选聘校长的程序是：面向社会招聘校长，校管会建立选拔校长的专家小组，地方教育委员会派人参与工作，选拔小组评审应聘人选；校管会根据选拔小组提交的考核材料进行讨论，最后做出决定。[4]
德国各州中小学设有董事会，董事会选举校长，由各州文教部长任命。其程序是：刊登招聘广告，由区政府进行初选；申请人向区里的学校咨询委员会提出申请；咨询委员会在众多的申请人中选择2-3人为候选人，并把候选人名单交该校教师全体会议选举产生校长，区里的学校咨询委员会批准。意大利校长任免权属于教育部。通过校长资格考试，获得合格证书后，才能参加某一学校校长的竞聘。
中国中小学校长大多数采取政府派任制，形成校长重点向政府负责的态度和权力结构。
2.校内领导体制与教育行政管理体制
西方国家教育行政管理体制与中小学的校长负责制的特色是：
其一，决策权与执行权分开。西方国家已打破校长个人决策、教师教学的传统角色分工模式，由少数人组成单独的决策机构，作为学校的最高管理机构——其决策方式从校长个人决策转变为小群体决策——学生家长和社区力量也占有一席之地。这个集体决定学校的大政方针，包括任命校长（或选举后再由上级行政部门任命），分配学校财务，讨论学校的重大问题等。[5] 谁当校长都必须执行决策。决策机构一年或半年开会一次。闭会期间，校长统一指挥并执行决策。
其二，政党间接控制学校——执政党对学校的领导是通过教育方针政策来实现的。
我国教育管理体制与中小学校长负责制的特色是：
其一，校长上面没有设立最高决策机构，校长既是决策者，也是执行者，决策与执行的职能集于一身，没有分开——校长个人决策方式强势。所以，与西方国家相比，我国中小学校长的决策权大——个人决策权大，偏“一长制”。
其二，我国的校务委员会是审议机构。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中规定：我国“学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构”。我国的审议机构既不是决策机构，也不是咨询机构，但是在某些问题上有否决权。由于决策权、执行权、监督权等未从校长身上分离，导致校长权力集中，制衡无力，校长在财权、人事权、硬件建设权方面权力比西方校长的权力大。而在教学领导方面权力相对被挤压，投放精力不足，给人“不务正业”之感，这正是校长“职业化”和“专业化”之争的原因所在。
其三，我国中小学校长权力的监督机构——党委、民主管理机构——教代会都是西方国家所没有的。我国中小学不另设决策机构的用意是：注重发挥党的基层组织保证和监督作用，发挥教代会的民主管理作用，发挥校务委员会的审议作用，这正是我国校长负责制的特色。
3.文化传统
各个国家制度安排不同是源于不同的文化传统。从处理问题的方式看，西方倾向于民主征求意见，由多个利益主体共同决策，倾向于选择委员会制；中国倾向于依赖集权的力量进行统治，倾向于选择“一长制”。
从领导方式看，家长式领导是东方社会组织情境中的一种特殊领导现象，其基础来自于父权。这是制衡力弱的“一长制”普遍实行的依据。中国单位组织中的员工有依赖倾向：组织的领袖拥有家长般的权力以决定组织的一切。[6] 他不像西方的管理者需要为决定做广泛的说明，许多决定、标准和方法无须经过公开、周密的检验，部属也认为是合法的，而不会期待去参与重要的决定。所以，中国中小学校长在学校硬件建设权、财经权、人事权等方面权力大于西方校长。
家长式领导意识形成中国“全人校长”和“全责校长”的观念。在此意义上，中国校长的职位权力的确还没有像父权在家庭那样，充分地实现并成功地经管一切，其制约来自于政府的未完全赋权。
中国中小学校长财权大的一个重要因素是市场机制对学校的影响。择校是对优质教育和好学校的选择。在优质学校资源稀缺的条件下，多支付教育的经济成本成为择校的必要条件。强大的客观力量使政府对部分学校的部分控制能力失灵。在制衡格局不完善的情况下，形成一部分校长权力失控现象。
三、中国中小学校长管理和权力规范化建设之路
1.进行权力分层和分配
权力的重新分配和转移要与责任、义务、利益相联系。教育改革要考虑不同利益主体权力的重新分配问题。市场机制对教育的渗入和影响要求政府完成三个任务：授权、放权和集权。
授权是指政府管理不了的权责移交或授权给中介机构。放权是指政府把教育规划、预算编制、人员雇佣、教学计划等方面的权力放给学校，使学校实现自律性管理——放权意味着权责（主要指决策权、财务权、人事权、指挥权等）在政府和学校之间的重新分配，让学校有充分的自主性和独立性——这是市场运行的基础和前提。集权是为市场运行过程创造和保持必要的框架和秩序，如国家对教育内容和教育质量的控制是完全必要的。
在学校层面规范校长权力需要分权和收权。分权意味着权责在学校决策主体之间的重新分配。政府给学校的那些权力放给谁是问题的关键所在。放给校长个人，校长集权方式就会产生。分权就是把政府下放的权力按照分散和参与的原则，把决策权放给独立的决策机构——权责制衡的决策小群体，把指挥权和执行权保留给校长，监督权留给教职员工、学生家长和社区等公众，这样就会规范校长的权力，赋予民主管理以实质意义。收权是指中小学的一部分权力应该从校长手里上收，如收费权力、校长“一枝笔”权力等。收权不是把财务权上收给政府，而是在学校内部解决——收给学校的财物监督机构。我国可参考西方国家的做法，如成立学校财务监督机构，也可采用教职工工资直接立户入帐的办法，由政府直接发放。
2.校长遴选制度的变革
通过校长遴选标准和选拔程序的改变，厘定校长权力的合理性和规范性。
逐步提高校长的遴选标准，先从可识别系统做起。首先提高学历学位标准，在有条件的地方试行：小学校长至少有学士学位，中学校长至少有硕士学位；其次提高学术标准，突出理论修养。以保证后续校长入业资格的提升。
从校长选拔程序看，改变单一主体赋权的方式，考虑不同层面的价值主体的利益和态度。只有这样，才有可能有效监督校长的权力，实现其合理性和规范化操作。国有国办学校校长可以实行社会招聘制度或民主选举制度，最后由政府有关部门批准和任命。这样就兼顾了校长的能力和权力。“校长的能力和权力是两种不同的资源，是不能互相代替的。权力大小决定着人与人之间支配与服从的关系，有能力的领导人也应该是善于正确使用权力的人。”[7]
3.学校内部领导体制的变革
健全校长职位权力的监督机制，走“一长制”和权力制衡相结合的道路。萧宗六指出，世界性的趋势是两种体制交互渗透，实行“一长制”的同时，设智囊团、思想库、咨询委员会等组织，或设董事会，或设校务委员会，或设评议委员会。[8] 可以参考西方国家经验，把校长的决策权移交给少数人组成的机构，把执行权保留给校长，监督权保留给学校的重要公众。对于目前的审议机构只有否决权的规定可以适当细化：审议机构在哪些事情上有否决权？“有条件的学校”指什么？“少数人”包括谁？如果考虑到多个权力主体的介入并有制度保障，则可望对校长权力有制约。
减弱校长权力的纵向制约，加强政府以外其他社会公众对其权力的横向制约机制。包括：立法确立家长委员会在学校管理决策中的合法地位；确立校长公共关系的职责；制定学校与社区的共建与沟通计划；注重发展学校与特殊公众关系——社会要用制度鼓励和引导社会名流和富裕阶层向学校捐资行为。这样，才能改变集权的单向沟通方式，教职工代表大会才会有切实的监督权力和地位。
4.探索和实验校长职级制
目前，我国大部分中小学校长是行政派任的，市属中小学校长享受处级待遇，区属中小学校长享受科级待遇。校长被明确规定为“官员”身份，这是产生除政府之外其他社会公众权力失灵的根源。
校长应该实行专业化管理——按照校长管理制度而不是按照教师管理制度来管理校长，更不是按照行政官员的方法管理校长。校长职级制就是这样一种合理的管理方式——划分不同的职级系列，不同职级有不同的任职条件、履行不同的职责、有从事不同岗位的限制、享受不同的待遇；各职级的校长应有统一的工资福利待遇标准，并不因其受聘学校的不同有所变化；对职业校长有统一的考核评价制度，并建立专门的考核评价组织，对考核不合格的校长，取消职业资格。[9]
5.完善校长培训制度
今天的校长必须是一个以为学生学习服务为主的领导者——他们必须知道教学内容和教育技巧；必须和老师一起工作；必须分析和运用数据来创造卓越；必须和学生、老师、家长、社会服务机构、社区居民一起合作来提高学生的成绩。校长培训机构必须修订校长培训的课程，增强课程的实用性，培养校长的领导力。校长培训要集中在指导型领导、社区型领导、战略型领导的角色意识培养上。[10] 校长们必须做好学习准备，从而学到各种各样的领导技能和领导风格，学会如何在社区中做好校长这个角色以及如何与公众有效合作。