改革开放以来我国政府“特事特办”的制度突围
郑容坤1，2
（1.闽南师范大学 法学与公共管理学院，福建 漳州 363000；2.华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620）
摘要： 改革开放造就了我国经济奇迹，也为政府治理提供了创新空间。“特事特办”起初用于政府治理特定区域事务的政策创新，强调方式灵活、效率优先，契合地方政府治理理念，而后逐渐扩散至全国。在形成演变中，“特事特办”机制不仅构建自身的结构体系，而且基于权力的行使彰显出工具优势。然而，伴随权力异化而生的主体动机错位、客体指向模糊、执行过程失范，让“特事特办”深受诟病。从长远看，“特事特办”机制还将继续存在，但不能忽视其内在的权力客体性与使用主观性、制度合理性与局限性的两对张力关系，应将其放置于中国特色社会主义法治体系中加以重构，促使“特事特办”机制日益规范化、法治化、制度化，演进为政府实现善治的有效机制。
关键词： 特事特办；权力异化；政府治理；法治精神
作为破解20世纪80年代经济特区发展瓶颈的“特事特办”机制，是中国特定历史条件下的政策创新，也是中国政府治理实践所特有的治理工具。“特事特办”机制以其特定的功能和鲜明的特质实现了由点到面、由专治经济事务到全域公共治理的多层次扩散效应，成为中国治理体系中不可或缺的组成部分。但是，伴随着政府治理的规范化、制度化，“特事特办”机制生成条件与运行过程的非程序性深受诟病，质疑之声常见诸报端，而鲜见学术界之研究。检视“特事特办”机制的生成机理和衍生效应，以法治精神矫正其结构性冲突，使之契合依法行政要义，是当下推进国家治理体系与治理能力现代化的应有之举。
一、“特事特办”机制的演进与结构
一般认为，“特事特办”机制发轫于深圳经济特区，是国家顶层设计和改革开放现实性共同作用下的政府治理创新，“经历了从不规范到相对规范、从不完善到相对完善、从非常规治理到常规治理的转变”历程。[1](p21)在演进中，“特事特办”机制的内涵意蕴日益明晰，其结构要件也不断健全，逐渐成为政府治理非常规公共事务的重要工具。
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（一）“特事特办”机制的演进。
任何一种制度的产生有其深刻的社会需求，“反映了一个国家政治文明所能达到的高度”。[2](前言p2)德怀特·沃尔多在《行政国家：美国公共行政的政治理论研究》中分析行政国家产生背景时，强调“必须将它们置于其物质环境与意识形态框架内加以解释”，[3](p3)要认识到“观念既影响又反映事件的过程”。[3](p13)“特事特办”机制作为我国政府治理体系的构成部分，并非哈耶克所说的经由“自生自发秩序（spontaneousorder）”生成的，而是外部秩序与内生秩序的互构过程。为此，需要将“特事特办”机制放置于我国单一制国家结构中加以考量。我们认为中国特色社会主义的行政逻辑与治理的个案化催生了“特事特办”机制。
更需要警惕的是“粮食银行”涉及粮食生产、流通等众多环节，缺乏规范的规章制度，甚至个别地方加工作坊也挂着“粮食银行”的招牌，发展情况良莠不齐，容易形成风险漏洞，如果出现问题或将形成连锁负面效应。
在初创阶段，特事特办机制建立是基于国家层面的顶层设计和中央高层领导的有力支持。20世纪80年代，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体总结了历史经验教训，提出了“坚持以经济建设为中心”的时代命题，将解放生产力和发展生产力摆在社会建设的首要地位，并以“三个有利于”作为人们衡量一切工作是否得失的判断标准。在此时代背景下，中央鼓励深圳经济特区试点先行，给予政策优惠支持。在1983年2月，胡耀邦第一次视察深圳经济特区时说：“特区应按新办法来搞。新事情应走新路子。新事新办，特事特办，方法全新，立场不变”。同年5月，胡耀邦在专程去深圳为前南斯拉夫共产主义者联盟代表团送行期间，特意题写了他一年前说过的“新事新办，特事特办，方法全新，立场不变”，顺序进行了调整，为“特事特办，新事新办，立场不变，方法全新”。[1](p21)邓小平、胡耀邦等党的重要领导人对深圳经济特区的发展事业给予高度关注，鼓励深圳经济特区在中央政策允许的前提下可以自主创新，因地制宜开展经济建设。以经济建设为中心的时代命题和党中央高层的有力推动，为“特事特办”机制的形成奠定了前提条件。“特事特办”机制由中央领导人的特殊注意而嵌入地方政府治理话语体系之中，成为我国政府用来治理社会主义市场经济、社会公共事务的一种反常规、灵活性的治理机制。另一方面，深圳经济特区发展的现实紧迫性推动“特事特办”。深圳经济特区成立两年后，虽然展现出一定的发展态势，但依然存在着特区经济发展要素与旧行政管理体制的矛盾、社会生产要素自由流动与部门阻隔、产业分离的矛盾，这些问题严重束缚了深圳经济特区各项事业的发展。“特事特办”机制因应而生，其创设初衷在于“从特区的实际出发，调整那些不适应生产力发展的生产关系的环节，调整那些不适应经济基础要求的上层建筑的环节，建立一套与特区生产力相适应的新的行政体制和经济体制。只有这样才能实现特区的战略目标”。[4](p44)中国治理实践的时空环境形塑着“特事特办”机制的生成与运行，促使“特事特办”机制不断形成自身体系和运行逻辑。
（二）“特事特办”机制的结构。
其次，效率至上理念的广泛推崇。效率不仅是一个经济领域的话语，更是公共行政的一个主要目标。行政学家古利克指出：“在行政科学中，不管是公共行政还是私人行政，基本的善都是效率，行政科学的基本目标是花费最少的人力和物力完成手头的工作。因而，效率是行政价值尺度上的最高原则”。[14](p284-285)改革开放以来，我国社会主义市场经济体制的变革不断向政府治理提出挑战，要求突破行政制度的条条框框，进而获得更大的经济生长空间。经济上的效率追求促使行政领域的效率至上大行其道，成为判断政府治理有效性、政府绩效高低和政府健康的标准之一。“特事特办”机制充当政府解决经济领域、社会应对突发事件等特殊领域的有效工具，展现出来效率至上的价值本位，将在政府的大量公共事务治理中继续存在。
“特事特办”起初作为破解深圳经济特区发展困境的政策工具，发挥了积极的制度合法性功能，随着我国公众参与治理意识的日益高涨，且政府治理体系不断规范化、法治化，我们不禁要追问，作为非正式制度特性的“特事特办”机制能否继续存在？如果能继续存在，那么它的判断依据是什么？恩格斯在分析社会变迁时，曾经指出：“一切社会变迁和政治变革的终极原因，不应该在人们的头脑中，在人们对永恒的真理和正义的日益增加的认识中去寻找，而应该在生产方式和交换方式的变更中寻找”。[10](p617-618)“特事特办”机制应因时代而生，它的存废问题需要从时代现实中去思考，而不能只“停留在人们的头脑中”。通过研究，我们认为“特事特办”机制作为一种特殊的政府治理工具，在我国单一制的国家结构中还会继续存在，但将会逐步失去治理的个案化和特殊性，不断走向规范化、制度化，最终演进为政府常规治理工具体系的有机组成部分。基于此判断，理由有三：
其次，客体要件是对何谓“特事”、为何“特办”的问题所指，具有内涵的模糊性与外延的广泛性。从当前政府文件文本上看，“特事”和“特办”都突出了事务界定的模糊性和执行程序的非常规性。起初特指在深圳经济特区施行有别于其他地区的优惠政策，鼓励深圳经济特区政府在中央政策的框架内自主创新。比如，“特区特办，特事特办”，建设经济特区的要旨是根据自身实际，走一条独特的道路。随着改革开放的纵深推进，“特事特办”机制获得了广泛社会认同，成为政府治理体系的重要工具。由涉及特定区域特定事项的办理逐渐扩散至全国，涉及范围更加广泛，包括了经济领域的发展事项、公共管理事务治理中特殊利益主体的诉求以及突发事件中的应急处理事项，等等。
两者测光系统带来了不同的结果，E-M1 II倾向于追求整个画面的明快感，通常会在这种场景中提高曝光，而G9倾向于保留高光细节，通常会减少曝光。
2.流行情况。此病极易造成鱼苗大量死亡，主要危害幼苗，幼苗越小危害越大，有的甚至刚放苗就会发生气泡病，一般放苗10天后，发生气泡病的几率就会明显下降。
二、“特事特办”机制的结构性冲突
随着政府治理实践的复杂化和行政文化中效率优先的推崇，“特事特办”机制的局限性愈发严重，深受诟病，究其根源在于治理过程中权力的异化。“异化作为一个哲学范畴反映的是一种主客体之间的对抗性关系，即指某物变成了异于原物的东西并反过来与原物对抗。权力异化就是指在权力运作过程产生了与自身相矛盾的对立力量，使权力丧失了原有质的规定性并与权力的原质相对抗。”[6](p25)“特事特办”机制的原有质的规定性旨在追求治理机制创新，实现公共事务的有效治理，然而这个原生目标不断异化为官僚主体寻求自身利益或部门利益的挡箭牌。在现实的治理情景中，权力异化下的“特事特办”机制表征为主体动机错位、客体指向模糊、执行程序失范，这三个现象加剧了“特事特办”机制的内在张力。
首先，主体动机错位。就“特事特办”的构成要件看，主体要件决定了“特事”的生成和办理程度。主体要件应因职务性拥有了人、财、物等公共资源的独占性权力，可以对社会经济领域的治理资源进行权威性分配。主体要件包括了“特事特办”机制的决策主体和执行主体，而主体动机错位的本质是行政决策主体和执行主体对“特事特办”的主观扩大化处理，表现为行政主动性作为和不作为。行政主动作为是行政主体借以“特事特办”机制主动解决社会问题，而行政不作为则是执行主体采用拖延、敷衍、漠视以及傲慢之举没有有效解决公共事务。这两种行为均是行政伦理失范的典型样态，都展现出了权力的傲慢与任性。行政主体可以利用权力特权，通过“一支笔”决定着“特事特办”的范围、领域、程度、方式。然而，现在的问题在于，行政组织的“一把手”凭借何种标准来界定“特事”的优先选择，当然有一定的触发机制影响着决策主体的选择策略，比如经济绩效、舆论压力、合法性等。2014年国家安全生产监督管理总局暗查33个开发区时发现，地方政府招商引资时“特事特办”踩踏安全底线、做出无理承诺，为日后事故埋下了伏笔。[7]从目前看，“特事特办”机制更多体现为科层系统中权力本位的再现，是长期以来权大于法现象的延续，已经偏离了原生预设的行进轨道。
最后，过程要件涉及实现“特事特办”目标的执行程序。由于“特事”的紧迫性和特殊性，需要执行层采取不同于常态性事务治理的方式加以“特办”，强调“特事特办”机制的效率导向意识和非常规性。虽然通过过程要件可以打通主体要件与客体要件的权力区隔，以实现主体要件的权力所指，但是在“特办”的权力行使中，“特事特办”机制不可避免衍生出对政府现行治理规则、体系以及流程的直接挑战，或者还存在对政策、法律等刚性约束的潜在性冲击等结构性矛盾。在经济社会发展的推动下，“特事特办”机制不断生成演化成为我国政府治理体系的一部分，是影响政府治理工具选择的重要变量，也对区域经济发展和社会公共服务供给起到了积极作用。但是，伴随着“特事特办”机制的全国扩散，其制度局限性愈发凸显，不断被滥用和泛化，并衍生出形式多样的“特事”之变种。譬如，各地的所谓“特殊政策”“特别倾斜”“特殊照顾”“特殊待遇”“特殊信贷”“特别优惠”“重点扶持”“下不为例”，等等。对此，不可避免要剖析“特事特办”机制变异的深层次根源。
其次，客体指向模糊。特事要特办，在于“特事”的定位要精准到位、要有标准可循，切记模糊不清抑或过于宽泛，这样才能形塑“特办”的规范性与程序性。否则，“特事特办”就会沦为别有用心之人“寻租”的工具，以致酿成社会秩序的紊乱，践踏社会公平正义。从当前治理的实践看，“特事特办”机制的“特事”范围界定不清，指向不明，存在着“特事”被无原则性扩大化倾向。有学者采用描述性方法，归纳出改革开放以来“特事”的八种类型：1.给予特殊区域优惠政策；2.给予特定企业优惠政策；3.给予特殊群体关照；4.突发事件急事急办；5.重点重大项目加快进程；6.政府招商引资减少繁文缛节；7.人才引进给予特殊政策；8.推行便民举措提高政府办事效率。[1](p23)这些类型主要涉及特殊区域、特殊产业、特殊群体、政府招商引资、重大工程项目、人才引进、突发事件应急以及公共服务等方面，要求提供优惠政策或有别于制度性的灵活处理方式。我们假定这种划分具有合理性，但是随着社会日益分化，公共事务治理愈发复杂，需要“特事特办”的项目将会不断衍生，那么“特事”的范围是不是意味着要无限放大呢？
可以发现，“特事特办”的客体指向依然不清，外延可以无限扩展，适用对象可以逐步泛化。什么是“特事”，为什么要“特办”，在什么情况下才可以“特办”，都没有一个明确的参照标准，导致“特事”的内涵缺乏科学性和规范性，从而形成了一种治理逻辑，即“特事特办”的权限由政府机关把持，而官僚体系权力的拥有者才能决定“特事特办”的自由裁量权。因此，“特事特办”机制从本质上说还是人治，是对以法治国的规章制度的一种冲击。对私权利来说，“法无禁止即可为”；对公权力来说，“法无授权即禁止”。在追求公共事务治理效率的前提下，必须依法将“特事特办”机制纳入法制框架内，从法律法规层面界定清楚“特事”范围和“特办”规范，逐步实现由个案化、特殊化向常规政府治理方式制度转变。
最后，执行过程失范。常规的公共治理是基于科层体制的逻辑进行，科层制体系是一种以法理型权威为中心的组织形态，其内在特性表现为“命令与服从”关系，也就是一种“（单数或复数之)支配者与其机器的关系、这两者与其被支配者的关系、以及其特有的支配结构——亦即其特有的、分配命令权力的方式”。[8](p18)这“要求在科层组织系统内部，为了有效地实现其组织目标，必须存在一个等级制的权威结构及其相应的规则体系”。[9](p28)简言之，科层制为政府治理提供了一种有章可循的权威性规定和执行规则。然而，随着社会发展进入高度复杂与高度不确定的阶段，政府的治理将会面临着越来越多的“特事特办”事项，无法有效按照传统的科层制的“规则体系”办理，这强化了“特事特办”执行程度的随意性和选择性，形成了“特办”的过程失范现象。
结合上文有关行政主体对于“特事”的界定来看，在科层制体系中影响“特办”的程度或者是造成执行过程失范的要素有两方面：其一，行政主体的治理偏好。偏好选择是行政主体界定“特事”的内在标准，往往直接影响到“特办”的程度。在政治锦标赛中，行政主体基于经济绩效和政治绩效的偏好，会主动寻求涉及经济发展事项事务“特事特办”议题，比如招商引资。对此类经济性的“特事”，行政主体不仅会快速决策给予权威性关注，而且要求下级官员可以突破常规执行，并承诺在限定时间内执行到位，展现出一种积极的行政作为。其二，科层体制外的问题倒逼。由于在公共治理过程中，社会个体性的诉求无法通过制度化渠道得以解决，凭借社会媒介和公共舆论的导向造成社会关注，最终引起政府组织的干预。这是一种倒逼性的“特事特办”。出于维护社会秩序和营造政府公信力的考量，行政主体会通过“特事特办”机制寻求“特办”的解决方法，表现出对社会问题的严重关切。以上两种因素造就了行政主体对“特办”的重视程度，也直接影响了执行主体在“特事特办”执行过程中对常规性制度的冲击。
特殊的治理情景是特事特办生成的必要条件，而行政组织中权力主体掌握对何谓“特事”和如何“特办”的话语优势，这种优势在本质上是一种权力主导逻辑。权力的存在催生了“特事特办”的现实可能性，也带来了权力变体，如果权力的使用者本着公益着想，那么“特事特办”就会是善治的有益补充，反之则将异化为不法官员逃避责任的“挡箭牌”，还容易成为权力寻租的工具。在现实的政府治理场域中，要警惕“特事特办”的权力异化现象，将“特事”的涉及范围、“特办”的执行程度以及“特事特办”的主体意志圈定在法治精神的框架内，使之符合依法行政的要求。
白丽筠对我的回心转意并不领情，她总是在言语之间敲打我，令我感觉到她的犀利和浇薄。她原先对我的那份柔情完全是建立在爱的基础上的，现在爱的大厦动摇了，就暴露出她的性格的另一面，让我知道她也是可以像一把刀子般的锋利。
三、“特事特办”机制的优化路径
从出现到发展至今，“特事特办”机制已走过30多年的历程，在我国治国理政的各项实践活动中展现出了一定的制度合理性，然而伴随其中的不乏质疑、废止之声。党的十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总体目标，这充分表明了国家治理和政府治理体系对社会主义现代化建设的重要意义。“特事特办”机制是政府特定阶段的治理工具，政府是特事特办的行使主体，如何促使“特事特办”机制的涉及范围、运行程序、主体动机的规范化、法治化，使之契合国家治理体系和治理能力现代化要义，不仅是当前政府治理体制改革的重要议题，而且也应得到理论界的学术关怀。
干旱的地域差异是干旱分区的基础。分区原则是反映区域差异的基本法则，是进行分区的指导思想，同时也是选取分区指标、建立等级系统、采用不同方法的基本准绳。
(一)把握“特事特办”机制存废的时空条件。
首先，主体要件包含决策主体和执行主体两个基本要素。前者是指“特事特办”的指令来自何方，这是源泉问题和资格条件，直接影响到后续政策的分解过程、执行程度以及行为监控环节。按惯常思维，处于科层制组织顶端的一把手被认定为“特事特办”的发号者，即决策主体，他们对何种公共事务需要特殊治理拥有最终决定权。“特事特办”的执行主体则泛指执行决策主体已经做出“特事”命令的职能部门或具体办事人员。从这一要件上看，“特事特办”机制蕴含着政治属性与行政管理特性：一方面行政主官从政治层面负责“特事”的发现、甄别与选择并形成政策议题，另一方面“特事”的指令由科层组织体系自上而下地被传递与执行，而给“特事特办”机制的衍生效应埋下了伏笔。
我们认为“特事特办”机制在我国特定的治理情景中将会继续存在，但这并不意味着“特事特办”机制的固有缺陷可以自我消融，其规范化的建构是一个循序渐进的过程。如何避免“特事特办”机制的固有缺陷，我们认为首先要客观认清隐藏在“特事特办”机制中的权力客体性与使用者主观性、制度合理性与局限性两对张力及其关系，其次才能对症下药，采取优化策略，同时需要将这些问题放置于我国特有的政府治理环境中去考虑。
“概念是现实的理论抽象和研究的起点，历史是概念所承载的细节”，[5](p163)基于“特事特办”的生成与演进，我们从词义上认为“特事特办”由“特”“事”“办”三个基本要素构成，其中“特”是“事”的根本属性，也是“办”的非常规处理方式，起到了连接“事”和“办”的中介作用。由此看，“特事特办”是指特殊的事情要用特别的办法来办理，意谓特殊事情的办理可以不按常规，可以突破规章制度有所变通。那么，作为政府治理机制的“特事特办”就可以理解为：基于治理特定的、临时性的公共事务，政府组织采用有别于制度化的方式、方法、手段和工具的一种公共治理机制。“特事特办”机制能从特定区域扩散至全国范围，呈现出治理结构的建构性特征。
另一方面制度合理性与制度局限性存在张力。这对张力由权力的客体性与使用者的主观性的张力关系衍生而成，体现为现行制度的功能性障碍。“特事特办”机制作为一种社会制度结构功能缺失或失序的替代和补充。在体制内的制度化渠道无法寻得有效解决特定问题的方式、方法时，社会主体只能凭借制度外的机制来描述自身困境，如通过媒体、网络等社会交流媒介来博得社会大众关注，从而引起行政机构的关注，促使解决问题。如果“特事特办”机制的主体要件、客体要件、过程要件是基于社会公益目标需要，那么特事特办具有制度合理性，能够推动特事事项的有效处理，可以成为政府善治的有益补充。反之，从个人利益或部门利益出发，施行“特事特办”，那么就产生了制度局限性，不仅浪费了公共行政资源，也降低了政府公信力。
（二）认清“特事特办”机制的内在张力。
首先，大国国家治理的复杂性。我国具有“国土面积、人口和经济体量大，国家内部不同地域、行业、领域之间差异性高”的国情特征，[11](p48)这造就了我国政府治理体系结构的复杂性特征。[12](p37)诚如保罗·肯尼迪在《大国的兴衰》中所指出：“要统治这样一个人口众多的国家，协调各种集团（政党、军队、管理、农民）的关系，取得进步而不产生社会的和思想的动乱，困难是很大的，对于哪怕最灵活的、最明智的领导人都是个考验”。[13](p12)在此特有的国情下，我国采用单一制的国家结构，在坚持中央统一领导的前提下，充分发挥地方的积极性、主动性，这种国家结构为地方政府因地制宜地实施治理活动提供制度合法性与自主性。当前，我国社会处于从农业社会向工业社会的转型期，地域之间差异性显著、社会经济发展不均衡等问题决定了政府治理对象的愈发复杂性。要处理好不同民族、区域、人群的发展需求，解决各式各样的社会问题，要求地方政府必须集中有限资源创新治理模式，做到突出个性。而“特事特办”机制因其灵活高效，能够在特定时期内解决发展不均衡问题，及时有效满足社会发展需求，成为政府公共治理工具的重要选择。
一方面权力的客体性与使用者的主观性存在张力。这是“特事特办”机制中的根本性张力。政治学强调权力是一种支配性的力量，权力的客体性是指权力本身没有善与恶、对与错的价值判断与立场，它是客观存在并对人类社会实施影响的强力。然而权力的客观存在不能意味着权力可以自发产生控制力和支配力，而只能通过权力的行使主体来发挥功能。对行使权力的主体而言，因其产生于人类社会关系之中，故其会基于社会关系、生产关系的需要而考虑权力的行使方向、实施方式、程度，进而构建了权力使用主体的主观特性。就“特事特办”机制而言，权力的行使主体会基于自身或部门的判断来运用权力，决定什么情况下可以或不可以采取“特事特办”。由于“特事特办”机制先天缺乏主体、客体以及过程要件的规范性，这加剧了权力客体性与使用者主观性之间的张力。如果权力主体按照公共事务治理的有效性来看待“特事特办”，那么其动机符合社会公益要求，反之如果打着“特事特办”的旗号，以自身利益为目标就是放纵了权力，成为催生腐败的土壤。
最后，传统政治文化的固有情结。“特事特办”蕴含政府主体的主动行政行为和公民个体的特殊需求。一方面，从政府角度看，采取“特事特办”机制有助于政府自身乃至区域经济社会发展赢得比较优势。以招商引资为例，资本拥有者会从投资地区的整体竞争力的角度考虑做出是否投资、往哪投资的决策。而这成为区域“政治锦标赛”的诱发机制，加大了行政主官利用“特事特办”的冲动。在谋求地方经济发展的前提下，政府竞相获得投资方青睐，不仅在地方资源禀赋方面营造硬件优势，而且善于从政府行政效率的软性文化上下功夫，而这直接就催生了“特事特办”。另一方面，在当前国家治理体系不断完善的情况下，为何还有那么多的“特事特办”现象，部分原因在于公民的个人主义情结。在处理公民的个体事务中，有些事项根本不需要启动“特事特办”机制按照既有规定程序也能办理，但大多数公民还是选择通过非正式的渠道，如人际网络、社会媒介等诉求“特事特办”。在公共行政资源稀缺的今天，应该让真正需要“特事”特办的事务、对象享受效率至上的价值体验，而不应成为少数人滥用行政资源，只图自己省事的工具。
2）高压喷射防渗加固。高压喷射防渗的方法主要是借助高压射流的冲击力，将水泥混凝土浆液喷射覆盖于坝基层面，在喷射的同时，向坝基部分灌入水泥浆液，通过两者的相互胶凝作用，提升坝基出的防渗水性能，并且能够在坝基层面形成一道防渗墙，能够有效地避免水泥的渗透。
（三）以法治精神祛除“特事特办”的机制魅惑。
在治理公共资源碎片化现象时，西方先进国家也会采用类似“特事特办”的机制来寻求公共事务的善治。以美国田纳西河管理局为例。为了治理田纳西河流域的自然灾害和贫穷落后面貌，时任美国总统的罗斯福向国会提交了田纳西河流域管理局法案，国会于1933年通过法案，并成立了田纳西河流域管理局（Tennessee Volley Authority以下简称TVA）。根据《田纳西河流域管理局法》规定，TVA的设置与运行具有两个突破常规的特殊性安排：其一，在组织结构设计方面，实施“不同于各州的结构安排，董事会主席由总统直接担任，成员由总统提名经过国会任命后直接对总统和国会负责”。其二，在人事管理制度方面，实行灵活的人事管理制度，“在选拔任命官员或雇员时不拘泥于公务员法的限制，可以根据业务发展的需要，结合应聘人员的专长和素质自行选拔。与此同时，为了充分调动员工们的工作热情，TVA允许员工成立劳工委员会，并选派代表与董事会谈判，对于员工合理的要求给予尽量满足”。[15](p126)可以看出，田纳西河管理局属于公共资源治理的“特事特办”，由于田纳西河流域面积广，并流经弗吉尼亚、北卡罗来纳、乔治亚、阿拉巴马、田纳西、肯塔基和密西西比等7个州，而其沿河流域的地区存在一定的贫困问题，这种特殊的自然条件和社会现象促使罗斯福做出“特事特办”，借以国会立法的形式，制定《田纳西河流域管理局法》，使之成为田纳西河流域管理的最高法律依据。这意味着“特事特办”机制建立在对常规治理手段的突破，通过行政主体的倡导，并依据法治精神的构建可以促使“特事特办”机制的合理性得到张扬，从而成为政府常规治理体系的构成要件。
在国家实施依法治国战略的大背景下，在着力推进国家治理体系与治理能力现代化的时代环境下，在公共事务治理日益复杂化、紧迫性的前提下，我们应当将“特事特办”机制纳入法治的轨道，不断消除自身固有的缺陷，使之契合政府善治理念。
首先，认识政府治理机制的双重属性。“特事特办”机制作为政府非常规的治理手段，是工具理性与价值理性的辩证统一。在韦伯看来，“价值理性是通过有意识地坚信某些特定行为的——伦理的、审美的、宗教的或其他任何形式——自身价值，无关于能否成功，纯由其信仰所决定的行动”。[16](p31-34)工具理性则是“通过对周围环境和他人客体行为的期待所决定的行动，这种期待被当作达到行动者本身所追求的和经过理性计算目的的‘条件’或‘手段’，工具理性行动的成立，是行动者将其行动指向目的手段和附带结果”。[16](p31-34)就价值理性看，“特事特办”机制的产生“涵盖了行动主体的个人伦理、品德、责任意识等，具有强烈的价值倾向、伦理约束和奉献精神”，[17](p83)而“特事特办”的工具理性更多地表现出“行动主体追求行动手段的效率和行动方案的正确性，工具理性致力于提供一种达致目的的技术、工具、手段、程序、规则和制度，选择一种最佳方法和最优途径，以实现行动结果的最好效果”。[17](p83)简言之，“特事特办”机制的工具理性与价值理性展现出政府治理特定事务的“术”与“道”两者之间的关系。在倡导法治政府建设的环境下，“特事特办”机制“术”的层面强调了以效率为导向、反常规的治理技艺，而“特事特办”的“道”则在于追求事务治理的共同利益与价值，两者有机组合才能彰显出“特事特办”机制的治理优势。
为了避免模型出现伪回归，首先对各变量进行单位根检验。由于本文数据为非平衡面板数据，因而采用 ADF 检验方法。检验结果显示，各变量序列均为平稳序列，不存在单位根(因篇幅限制，未列出详细检验结果，感兴趣的读者可向笔者索取)。
其次，建构法治精神促使政府依法行政。法治是治国理政的基本方式，也是现代社会有效运行的前提与保障。以法治精神重塑政府的行为，是推进依法行政的重要途径。英国学者拉兹在《The Authority on Law and Morality》书中指出：“法治就其字面而言，意味着法律的统治，人民应当服从法律，接受法律的张力。但在政治理论中，对法治应作狭义的理解，即政府应受法律的治理，遵从法律。在这种意义上，法治理念常被表达为‘政府由法律非人来治理’。法治意味着政府的全部行为必须有法律依据，必须有法律授权”。[18](p214)将“特事特办”机制置放于法律框架下运行，可以规范权力行使主体的主观性，促使其从公益的目标出发，合理合法地发挥“特事特办”的工具优越性。在公共事务治理中，“特事特办”机制作为一种超越庸常、突破惯例的特殊方法出现，如果没有建立起保障责权统一的约束机制，就会导致权力滥用，产生权力异化的现实可能性。因为“一切有权力的人都容易滥用权力，而且他们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。[19](p76)这就需要立法机关、行政机关、司法机关客观审视“特事特办”机制的所指对象以及相应范畴，并建立相关规定将“特事特办”机制限定在提高行政效率的范围内。同时行政主体在“特事特办”的运行过程中不得违反既定的决策程序，更不能逾越国家法律体系的边界，以促使“特事特办”逐渐规范化、法治化成为政府公共管理的制度化治理工具。
最后，提升公民法治素养倡导程序正义。法治是人类经过无数次选择最佳的社会治理方式。对社会和公民来说，法治则蕴含着“规则之治”和“程序之治”，作为“规则之治”，法治塑造着人类生活的规范性、制度性和程序性；作为“程序之治”，法治强调程序的合法性、正当性以及程序相对于实体的优先性。[20](p1)从产生上看，“特事特办”机制主要建基于对常规制度化治理工具的修正、补充、创新，而不是对常规治理手段的否定与替代。因此，作为社会主体的公民应当加强自身的法治素养教育，正确认识“特事特办”机制的价值理性与实现程序要求。一方面，要正确辨别自身的利益诉求。在法治政府、法治社会的建构下，政府提供的公共服务和公共产品在很大程度上具有普适性、可操作性，在很大程度上可以满足公民的需求。公民要客观认清自身所诉求的“特事”类型，并考虑这些“特事”能否在法律规定的程序内得到依法办理，而不能“凡事”都标榜为“特事”要求政府“特办”。另一方面，真正的“特事”需要依法“特办”。公民的某些利益诉求凭借制度化的渠道无法得到解决，在符合“特事特办”范畴的前提下，必须按照法律规定的程序进行有效处理，才能促使“特事特办”在公开、公平、规范、透明的阳光下运行。
改革开放以来，我国经济、政治、社会等领域的变革可谓是一种“摸石头过河”的试验性实践，造就了诸如“小组机制”“政策试点”以及“特事特办”等颇具中国本土化特色的政府治理方式。受特定历史环境及其他主客观因素的影响，“特事特办”机制完成了自身的要素构建，成为权力主体治理特定事务的有效工具。“特事特办”机制功效的彰显离不开权力的施行，而这又以“特事特办”自身的两对张力折射出来，在一定程度上限制了“特事特办”机制正能量的发挥。从建设依法行政构建法治政府的时代要求，促使“特事特办”机制不断制度化、规范化、法治化，是推进我国国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。
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中图分类号： D063
文献标识码： A
文章编号： 1003-8477（2019）08-0035-08
作者简介： 郑容坤（1985—），男，华东政法大学博士研究生，闽南师范大学法学与公共管理学院讲师。
基金项目： 国家社会科学基金项目“新型城镇化进程中的权利平衡及其实现途径研究”（14BZZ083）的阶段性成果。
责任编辑 唐 伟 贾晓林
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