中国小城镇发展的角色困境及对策新思考，本文主要内容关键词为：中国论文,小城镇论文,困境论文,对策论文,角色论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C91 文献标识码：A 文章编号：1008-3456(2013)06-0026-07
小城镇(这里主要指县城和建制镇)的发展状况不仅是反映一个国家人口城镇化水平的标志，同时也是坚持以人为本、将发展成果尽可能广泛地为人民群众共享的客观要求。因城镇化的道路究竟如何选择是问题的关键所在，所以该问题也就自然成为了学界讨论的焦点。鉴于以往小城市和小城镇倾斜政策的失灵，有学者认为在市场调节的基础上搞好区域布局规划以促进城市规模优化是当前应考虑的政策手段[1]。也有学者主张先把乡镇固有资源作为最关键的切入点，定位主导产业构建产业群，然后再做到保护环境、全面协调发展[2]。有学者认为中国城镇化需要实现中部六省市人口由减少到增加结构转变的调整，应实行居民就业和居住地相统一的政策导向[3]；还有学者提出要特别关注中部地区城镇居民的精神城镇化[4]。另一热点是对小城镇发展的“整体”设计研究，如主张城镇化道路必须走和谐发展的道路，包括改革现行户籍制度，拓宽融资渠道，兼顾经济、人口、资源和环境关系的可持续发展[5]。还有的提出为了推动中国经济发展方式的转变，中国特色城镇化必须坚持“四化”并行、“四城”并举，城乡统筹和集约发展的道路[6]。要做到不囿于以上各种“路径模式”来更加理性地看待我国农村小城镇的建设问题，对小城镇角色实践的历史经验分析与对小城镇社会发展的分析同样重要。社会发展分析与其他理论视角相比还是一个比较年轻的研究理路，所以这种分析还没有充分应用于对城镇化的研究之中。本文欲以小城镇发展的角色困境为基础，尝试从其社会发展的角度切入，对当前城镇化实践重新进行探索，以期扭转“为发展而发展”及“唯发展”的“市场失灵”和政府角色“错位”之类的城镇化实践困局，推动小城镇建设向社会发展型社区生活共同体的方向转变。
一、小城镇发展的角色困境：未能体现出应有的担当
发展小城镇是老一辈社会学家费孝通先生重获学术生命之后第一个提出的重大研究课题。与当时深刻变动的社会现实紧密相关，它一经提出就引起了政府和学术界的高度重视。改革伊始，根植于中国农村农工相辅传统的乡镇企业异军突起，这种新的社会结构要素由于能聚集大量资源、农村劳动力，能使广大农民摆脱贫困、追求富裕的梦想得以实现，就自然催生了一种新的社会形态的出现——小城镇。新型的小城镇是在乡镇企业发展的基础上出现和长大的[7]。可以说，正是当时乡镇企业提供的非农就业机会比较好地反映了多数农民的致富需求，才有了学者(以费孝通先生为代表)和政府对小城镇发展的偏好。另一方面，鉴于我国城乡二元体制和二元结构的影响，发展小城镇也是为当时农村存在的大量剩余劳动力寻找出路，目的是想通过“离土不离乡”的人口流动方式，来有效改变我国人口的分布状况，使其成为解决我国人口问题的一条有效途径。可以说，20世纪80、90年代的小城镇是新兴的乡镇企业的集中地，在地理位置上，星罗棋布的小城镇是全国经济增长的有力的依托。它把广大的农村与大中城市连接起来，不仅带动了农村的发展，而且有力地支撑着大中城市的繁荣。
然而，以乡镇企业为基础的小城镇，在经历了10年左右的繁荣期之后便出现了停滞、以致衰落凋敝的局面。究其原因主要有3点，其一，乡镇企业大多规模较小，浪费巨大，污染严重，不易管理，效率低下，缺乏市场竞争力。同时小城镇基础设施薄弱，资金引入困难，小型企业资源集聚能力极为有限，再加上产品结构和质量不适应，难以满足城乡居民的一些基本要求，导致市场平淡和持续下滑，不少企业经营困难以致停产倒闭。其二，伴随企业生产经营的兴衰，乡镇企业从业人员数量也随之发生变化。随着大中城市的开放和迅速发展的经济对劳动力的拉动，农村剩余劳动力也改变了以往“离土不离乡”的流动方式，纷纷进入大中城市寻找挣钱机会，形成了“离土又离乡”的跨地区异地转移现象。乡镇企业从业人员在1995年前一直稳定增长，达到6060.34万人，此后逐步减少，2001年仅为3372.18万人，为1995年的56％[8]。他们在乡镇企业打工呈现出的不过是“候鸟”式的求生存，原本就没有把自己视为小城镇的社会成员，所以一旦形势有变他们离弃乡镇企业到城市打工、经商就成为了逻辑性行为。如果说第一代农民工的行动是基于生存理性，那么第二代(也称新生代)农民工的行动就程度不同地具备了发展理性的特征，他们的眼光更远、追求更大，发展空间狭小的小城镇自然就“人荒为患”了。其三，乡镇企业行为缺乏约制和有效监管，对小城镇造成一定程度的负面作用。有些乡镇政府一度被称为“汲取型”政府[9]，热衷招商引资，方向却极为混乱，且大多分布于农村内部。一些地方政府对企业疏于管理、不作为，造成企业很容易、事实上也确实走上了对当地掠夺性的而不是建设性的经营方式。盲目的招商引资，虽然在短期内带来了一定的效果，可是从长远看，不符合城镇可持续发展的方向[10]。
于是，当前许多小城镇在发展实践上陷入了巨大的“角色差距”的困境。
1.小城镇伴随大中城市的膨胀，人口不增反降
尽管我国早就提出了积极发展小城镇的城市化方针，但政府一直侧重发展大中城市。城镇资源配置的行政化倾向导致资源集中向大、特大、超大城市高度集中，向首都、省会、副省级城市、地级市高度集中[11]。小城镇在资源配置上没有得到政府的任何支持，再加上后来曾使小城镇兴旺一时的乡镇企业的大量破产，城镇失去了吸纳和承载农村转移人口的能力，很多城镇尤其是建制镇的人口非但没有增多，反而不同程度地在减少，造成目前中国1.9万多个建制镇建成区平均人口仅7000多人，相当多的镇不足5000人[11]。从政策上讲，我国是限制大城市发展、积极发展小城镇，但实践运行过程中发生的却是小城镇基础性地位的弱化和被忽视，小城镇未能担当起应有的吸纳农村富余农民的角色。
2.小城镇经济萧条，出现了以居住为主的“卧城”现象
近2万个中小城镇本应是中国经济结构体系中的重要构成部分，但由于其土地的席地经营模式，工业化的滞后，社会劳动分工的不发达，再加上政府投资的缺乏，种种因素使得城镇居民就业机会较少，经济收入的增速极为缓慢，收入分配的不均衡也大大限制了城镇居民和广大农民的消费需求，内需乏力一定程度上与小城镇的“业态”缺陷紧密相关。进入21世纪以来，许多城镇建设过分追求“形态”规划，认为城镇化就是扩街道、盖洋房，结果是走遍一乡又一乡，乡乡都是一个样，处处都是水泥房。城镇忽视产业规划，缺了“业态”结构的优化发展，自然没有经济增长的基础，于是普遍表现出经济萧条的以居住为主的“卧城”现象，甚至还有不少的“空城”。
3.小城镇职工经济收入低下，工资福利等遭政策“歧视”
积极发展小城镇本是出于让城镇社会更加美好，让更多的城镇人口共享我国经济发展成果的目的。但是，随着市场经济的发展和各项事业改革的深入，由于小城镇各项事业投入的城乡差距，再加上我国职工工资由各级政府承担，而各地区经济发展水平的差距极大，从而导致小城镇职工人员的年收入比大中城市职工的年收入低很多。工资福利的政策“歧视”使得小城镇难以吸引城镇发展所必需的各类专门人才，城镇职工对社会的公平和正义产生质疑，结果是小城镇非但未成为社会心理失衡的“缓冲器”，反而成了制造社会紧张、引发社会矛盾的“助推器”。由于经济收入的低下，没有什么津贴和福利待遇，公共物品的严重匮乏，使得小城镇人口难以享受到有效的基本公共服务、社会保障等。人才净流失，科教文卫体等各项文化事业鲜受关注，造成了所谓的“文化沙漠”。小城镇人民少有精神愉悦和幸福的体会，而感到更多的是生活的窘迫和心理的落寞。
二、小城镇发展的角色期待：从经济追求到社会发展
小城市和小城镇是联系大中城市与广大乡村的纽带，在我国城镇化体系中占有独特的地位，国家政府和广大农民对城镇化及小城镇的发展是给予了极大的期望。
1.小城镇是实现农村人口“就地转移”的桥头堡、蓄水池
改革开放以来，我国提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”的城市化发展方针，并把发展小城镇作为城镇化的重点。道理是，大城市工业化带动的农村富余劳动力“候鸟”型迁移无法适应经济社会发展的要求，城乡户籍二元体制的惯性作用使得进城农民难以完全融入城市，农民难以真正实现市民化。而中小城市、小城镇处于农村之头、城市之尾，在城乡发展体系中占据承上启下的地位。通过发展县(乡)镇，让农村富余人口就近转移就业，变成城镇居民，到城镇就业和生活，这就减少了农村人口，有利于提高我国人口城市化水平。推动我国城乡由二元变一元，由分割到融合，只有通过小城镇才能实现。建设好2万来个小城镇有助于形成合理的城乡人口社会管理格局，助推中国走出“中等收入陷阱”。
2.城镇化是提高农民收入、扩大国家内需的引擎器
改革开放以来，我国一度实行了依靠乡镇企业发展小城镇的策略，目的是要在抑制农村富余农民进入大城市的条件下，转移富余农民到乡镇从事第二产业，以增加他们的经济收入，使他们尽快摆脱贫困，实现温饱乃至小康生活水平。中国经济经历了10年左右的高速增长之后，当前增速明显放缓，长期依赖的国际市场需求受到抑制，在这种形势下，加快农民的城镇化速度，既可增加农民人均占有资源量，又可扩大国内需求，有利于增强国内经济发展的内生动力。新一届政府提出，中国扩大内需，城镇化是最大的潜力。城镇化过程中农村富余劳动力向城镇转移，还意味着劳动生产率的提高，意味着经济发展质量和效益的提升[12]。从这个意义上说，通过让农民转移并融入小城镇，能够使中国农村通过工业化、城镇化和农业现代化“三化”协调发展的路径和方式，有力地保证今后经济增长的后劲和可持续发展，并促使政府可在更大的社会空间内发挥间接协调和指导经济的职能。
3.小城镇是广大农民实现过上像市民一样生活的梦想之地
首先，摆脱农民身份、当城市人是中国农民尤其是现代中国农民的强烈追求。大中城市虽然对农民群众最具吸引力，但在农民自身素质不高、职业活动不稳定且大中城市生活成本(如房价)难以承受的情况下，他们往往面临着“伪城市化”等问题。如春节期间的北京，由于大量的外来务工人员返乡过年，竟成了一座“空城”[13]。而一些规划良好、结构合理、贴近农村的小城镇则可以借助自身的优势，吸引附近村民入住生活，让他们在其社会资本几乎未加流失的情况下成为城镇居民，实现职业与地域的双重转换，真正享受到与自身经济社会发展水平相适应的市民化生活。其次，小城镇是农民市民化长期实践过程中的“缓冲器”。在城乡二元体制越来越丧失其合法性依据的条件下，巨大的城乡社会差距会导致相当数量的农民心理失衡。城镇化毕竟是农民实现市民化万里长征的第一步，可使他们切实感受到生活福利水平的提升，从而对自己和后代未来的生活充满信心。此外，小城镇建设不仅可以通过采用高新科技元素使居民享受到现代文明成果，还可以结合地方的历史文化传统，体现和突出城镇的地域文化特色。文化传统是一个人群共同体悠久历史的深厚积淀，它体现着群体的特殊品性，构成了群体的集体记忆。只有在传统与现代融为一体的小城镇里，人们才会体验到生活的幸福。
走新型城镇化道路，要让小城镇满足其以上角色期望，就不能仅仅从经济发展的角度来看待小城镇的发展了，更要从提升我国城市化水平和质量的角度，将小城镇看做是农村转移人口“市民化”的舞台。从而，也不能仅仅从经济学的角度，将这些从农村中转移出来的人口单纯地看作生产要素的“农村剩余劳动力”，更应视作“社会生活的综合主体”[8]。如何提高小城镇的人口吸纳能力，如何增加进城农民的经济收入，特别是如何使城镇化具有可持续发展的动力，使进城农民获得更大程度上的幸福感，这些是后发展地区农村城镇化的根本问题。其实，城镇化过程即是一个社会发展的进步过程，城镇化要落实在以人为本的基础上是一个必然的历史趋势。这样，与单一的经济发展或“见城不见人”的造城运动不同，用社会发展的理念来研究并指导城镇化实践，就是一个很好的路径。
社会发展理念起源于20世纪40、50年代，60年代被广泛传播到各发展中国家及工业化国家。它主要关注和寻求融合经济发展和社会目标的、促进人类福利的制度性发展方式，以扭转经济发展与社会匮乏共存的扭曲发展的状况。按照社会发展理论的观点，单纯地追求经济增长并不会自然带来人口和社会福利的改观，解决扭曲发展问题，需要采取既能促进经济发展，同时又能保证社会发展得到优先考虑的措施。社会发展“为一种规划的社会变化过程，旨在与经济发展的动态过程的协同下促进整体人口的福祉[14]。其主要特点是：将社会与经济发展努力联系在一起；视角范围是包容的或全民性的，尤其是社会空间的聚焦；社会发展过程是干预性的；强调以各式战略的最佳组合方式实现社会发展目标；最终目标是促进社会福利。虽然学界对社会发展的定义还不完善，理论尚不够成熟，但它对广大发展中国家，对贫困落后农村地区的发展理念产生了极为重要的影响。而且，社会发展理念对于当前我们探索城镇化发展具有很强的借鉴意义，即立足于社会发展的视角，转变小城镇扭曲发展的困境，在新的历史阶段实现我国城镇化的健康发展。
三、小城镇发展的新思路：社会发展视角下的城镇化
如前文所述，费孝通倡导的小城镇发展主要是想让农村富余劳动力到乡镇企业中获取一份非农的收入，这样的城镇化必然决定了小城镇的扭曲发展和不可持续性。新一轮的城镇规划又过分强调城镇的居住功能，“形态”考量大大多于“业态”，于是规划建设的许多小城镇同样不具可持续发展特征。现实制度上，中国的小城镇发展又一直是一种“自上而下”的政府推动模式，城镇规划和建设主要靠政府来主导，投资不投资、投资到哪里、投资干什么等都由政府说了算，这就不可避免地会出现城镇发展上的政府失灵现象。社会发展理念下新型城镇化道路从何处入手呢？
1.小城镇建设应变原来的村村规划到集中布局、集聚发展——小城镇社会发展的前提
城镇社区建设，首先要在原有城镇结构体系的基础上进行科学合理的选址布点，选址原则坚持与区域城镇结构体系规划相统一，与当地经济社会发展现状相协调，实现农村人口向城镇社区的集中、集聚。城镇的主要职能是充当区域的中心，按照中心地的分布规律，市场、交通以及分离原则在很大程度上决定了中心地的分布、范围和数量。城镇的空间组织形式遵循等级序列原则，理想化的空间组织形式表现为层层嵌套的六边形结构体系，尽管受交通、行政界线和对外联系等因素影响会发生一定的变化[15]。当前我国的城镇化规划要做到各级分布相对合理、大中小并行发展的金字塔形：以少数特大城市、大城市为龙头处于塔顶；以适量的中等城市为骨干，处于塔中，使其形成区域经济、文化和交通的中心；以数量众多的小城镇(县城及建制镇)为基础，处于塔底(如图1所示)。尤其是要以科学、先进的城镇规划思想和方法，优化城镇空间布局和规模结构，切实提高我国近2万个县城和建制镇的人口吸纳和承载能力，促使小城镇建设走紧凑、集约、环境友好、资源节省、适宜人居、促进农民有序转移的道路。
图1 金字塔形的城镇化发展布局
2.小城镇建设应变单纯追求居住功能到居住和就业的协调持续发展——小城镇社会发展的经济基础
农民进城最重要的是要有工作，且城镇提供的工作的收入要比农村高，这是农民城镇化的核心动力。单纯追求居住功能的城镇发展是扭曲发展的表现，只有培养并支持城镇人口成为我们国家的主要资产和国民经济增长的一个重要支柱，才能真正实现农民的“市民化”，避免相当多的新城镇陷入“半城镇化”状态。在德国35万个各类农业(含林业、牧业、园艺业企业)企业中，有相当多数量的企业分布在乡镇，加上大量中小工商企业和服务业，创造了大量就业岗位[16]。城市是一个综合体，它的有效运转和持续发展，需要各行各业的支撑，需要不同领域不同岗位的劳动者，就像有人形容的，城市不仅要有“拿手术刀”的，也要有“拿剃头刀”的，不仅要有“戴眼镜”的，也要有“戴安全帽”的[12]。所以，对于城镇化进程中的农民，要在充分估算和动员其所拥有的人力资本、自然资本、物质资本、财政资本和社会资本等资本性资源的基础上，构建起适应区域资源禀赋的优势特色产业结构。促进各类型城镇社会的劳动分工，塑造城镇各就其位、各展其长的产业结构形态(如图2所示)。发达的劳动分工除了促进城镇的经济发展外，更为重要的是，它满足了与之相应的社会生活需要，并使人们建立起牢固的联系，形成社区社会生活共同体。
图2 城镇各就其位、各展其长的产业结构形态
3.小城镇建设应变单一的经济增长到以人为本的社会发展——小城镇社会发展的目标
新型城镇化必须是人的城镇化，将“重心”落在人之上，而不能是单纯的扩占土地及建设高楼大厦、公园广场。城镇化不是片面追求城镇形态的规划、美化，为城镇化而城镇化就会成为城镇发展的绊脚石，无法保证城镇发展沿着持续、协调的路径进步。党的十八大报告提出，科学发展观的核心立场是以人为本，该理念指导下的城镇化必须切实关注民生和保障民生，把有利于人民、特别是农民“全面发展”的理念奉为圭臬。社会发展是致力于人民福祉、社会公平、包容、可持续发展的一种理念[17]。所以，以人为本的小城镇社会发展的具体内涵则可归纳为如图3所示的四大核心理念：(1)城镇化的根本目的是提高人的福利，要让城镇个人、家庭、社区乃至社会体验到一种高度的幸福感、满足感——福利；(2)人的城镇化本质上就是社会福利的均等化，要保证2亿多已进城农民工及即将进入城镇的农村人口与大中城市人口享受平等的国民待遇——公平；(3)让城镇全体人民都可以有条件和渠道参与发展过程，共同享有发展成果的分配——包容；(4)保证城镇未来人口继续拥有满足需求所需的资源和条件——可持续。
(1) 福利 (2) 公平 (3) 包容 (4) 可持续 小城镇社会发展
图3 小城镇社会发展的具体内涵——四大核心理念
4.小城镇发展必须变唯一的政府推动为多方力量的共同参与——小城镇社会发展的综合途径
实践表明，实现城镇的社会发展，单纯依靠国家、企业或居民任何一方都难以奏效，只有将各种手段途径融合起来的制度性战略，并与动态的经济发展过程加以联合，才能促进城镇社会发展的目标(如图4所示)。
(1)个体途径 社会工作 (2)社群途径 社区工作 (3)国家途径 基本需求满足 社会发展规划 政府机构 个体企业 社区组织 城镇发展机构
图4 综合途径下的城镇社会发展运作模式示意图
(1)必须能使个体和小型企业有效参与到城镇经济活动中，才能最佳地促进城镇社会福利。比如通过社会工作的干预手段，帮助居民增强有效利用市场经济的机会和能力，促其积极投入到生产性、服务性经济活动中，如个体创办小型企业，成为独立的经济运作者或工资性就业者，以提高自身及社会的福利。
(2)必须通过城镇社区组织的积极参与，城镇发展才能取得最佳效果。这里的社区组织主要指城镇内的各居民委员会、社会组织及专业合作组织等。城镇居民通过组织化方式，达成共识，相互合作，实现对地方资源的合理利用和地方事务的管理控制，同时努力为促进城镇社区的社会发展获取外部资源。
(3)在各种手段和谐运用过程中，政府必须起到主导作用。政府(县、镇政府)机构首先要担当起城镇社会发展的规划者、决策者角色，组织专门人员精心调研、科学规划，形成方案、调动资源并加以实施。政府在加强经济规划的同时更要重视社会规划，做到经济和社会规划的和谐统一，经济增长与社会进步并重。政府要切实采取措施解决城镇居民生活的基本需要，包括城镇的清洁饮用水、医疗、卫生、保健和教育等，通过各种社会政策与方案来直接促进城镇社会发展。
四、结语
中国小城镇已经经历了近30年的实践，小城镇发展已经和正在走由单一的经济发展模式或居住功能发展模式，开始转向小城镇社会发展模式。这种转变，意味着我们应当探讨的问题是在科学发展观之下如何解决小城镇“单条腿”走路的问题，如何在与经济发展的动态过程相联系中坚持以人为本、把人的发展和整个小城镇社会的发展作为城镇化的终极目标的问题。立足于当前的国情和小城镇的现实状况，一方面政府和民众要调整对小城镇的角色期待，把它看作是我国经济社会发展中的重要构成部分，另一方面小城镇也要主动进行角色转换，在自身发展的“质”上下工夫，以适应广大民众对其的角色期待。无疑，这一转变将会是一个长期而曲折的过程，需要政府机构主导、民众积极行动和社区组织参与等多方力量的协同努力，从而最终走出小城镇的发展困境，实现新型城镇化的战略发展目标。
收稿日期：2013-07-25
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