摘要：近年来，随着城镇化的快速发展，城市地下管线的规模不断增大，但同时，城市地下管线管理也暴露出一些不容忽视的问题，加强城市地下管线综合管理已成为刻不容缓的一项重要工作。本文结合城市地下管线基本属性，研究新公共管理理论、公用事业政府管制理论和产品公共性分类理论及其在城市地下管线综合管理中的应用，探讨城市地下管线综合管理体制机制、城市地下管线登记制度和特许经营制度等，为政府部门加强城市地下管线综合管理，制定相关政策，提供理论依据。
关键词：城市地线管线；综合管理；制度研究
1城市地下管线基本属性
城市地下管线是指敷设于城市地下的供水、排水、燃气、热力、电力、电信，工业等管线，石油天然气长输管道，其他用途的管线及其附属设施，担负着城市的信息传递、能源输送、排涝减灾、废物排弃的功能，是城市赖以生存和发展的物质基础，是城市基础设施的重要组成部分，是发挥城市功能，确保城市经济社会健康、协调和可持续发展的重要基础和保障，具有基础性、公用性、自然垄断性、网络性、隐蔽性和外部性等特征。
1.1基础性
城市地下管线在城市经济发展和社会生活中具有基础性地位，主要体现在:一方面，城市地下管线所提供的产品或服务是城市各行业或部门生产活动以及人们生活的基本资料;另一方面，城市地下管线所提供的产品或服务往往是其他生产活动赖以进行的物质基础。
1.2公用性
城市地下管线的公用性是从服务对象的角度来考虑的。城市地下管线提供电力、通信、燃气、供水、供热等多种产品，这些产品或服务没有特定的消费群体，而是由广大市民共同消费的，任何消费者均不能实现独占或排他性消费。
1.3自然垄断性
自然垄断，是指由于“自然”的技术原因而形成的独家经营的市场独占格局。从经济学角度讲，自然垄断即由一家和极少数几家企业提供特定自然垄断产品或服务能使成本效率加大化。城市地下管线的一般自然垄断的经济特征是:生产经营过程必须依赖于固定的网络系统(如电网、供水管道、煤气管网等)才能进行，由此决定了其在运营阶段，主要是输送阶段具有明显的自然垄断性。
1.4网络性
一般而言，城市地下管网是由许多节点和联系节点的连接所构成的完整网状配置系统，网络功能的体现和发挥需要全网联合作业，以实现管网的有效协调和高效运行。地下管网一般具有较高的固定成本和较低的边际成本，因此地下管网能够产生明显的网络经济效应。
1.5隐蔽性
与城市其他基础设施相比，地下管线是对城市地下空间资源的开发与利用，具有隐蔽性特征。承担不同功能的管网被敷设和掩埋在城市地下，只能借助于建设施工时留下的标识，或者使用专业的仪器设备和丰富的勘测经验才能够发现。
1.6外部性
城市地下管线具有显著的外部性，主要体现在地下管线的建设施工以及产品或服务输送过程之中。这种外部效应可能是直接的，亦可能是潜在的。例如:由于地下管线权属管理混乱，在规划设计、建设施工以及维护更新过程中缺乏统筹，造成了城市道路反复开挖，不仅破坏路面设施，影响城市景观，而且给市民生活造成了不便。
2城市地下管线综合管理理论研究
国外以经济学、社会学、管理学等学科理论为基础，形成了较为系统的管理理论，并与城市地下管线管理要求结合，逐渐形成了一些适用于城市地下管线管理的理论和做法。研究中运用较多的理论是新公共管理理论、公共产品理论、系统理论、公众参与理论、自然垄断论和管制等。国内对于城市地下管线管理的理论研究基本引自国外，研究体系的完善性、系统性还有待加强。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆本文重点介绍新公共管理理论、公用事业政府管制理论和产品公共性分类理论及其在城市地下管线综合管理中的应用。
2.1新公共管理理论及其应用研究
新公共管理理论的理论基础是公共选择理论、委托代理理论以及治理理论，宗旨是解决新时代政府管理社会及其自身事务问题。该理论主张广泛借鉴私营部门的经营管理模式，适当引入竞争机制，注重绩效与产出，在公共部门中实施富有成效的管理。具体理论内容包括:(1)实行政府政策制订与服务提供的分离;(2)公共部门效仿市场化企业的管理方式;(3)强调授权或分权的管理方式;(4)营造顾客导向的行政文化;(5)重视绩效评估和结果导向;(6)放松市场管制和引入竞争。
2.2公用事业政府管制理论及其应用研究
2.2.1自然垄断理论
从发展历程来看，对自然垄断理论的认识主要经历了规模经济、范围经济、成本弱增性三个阶段。由于城市地下管线行业具有规模经济性、范围经济性、成本弱增性以及网络经济性等显著特点，因此城市地下管线行业属于自然垄断产业。依据自然垄断产业的经济特征和技术特征，需要政府对城市地下管线行业进行合理的管制，既要维持其作为自然垄断产业的经济和技术特征，设置进入障碍，以避免重复建设造成的资源浪费，又要通过实施合理的价格管制政策，防止在位企业过分依靠垄断势力，损害资源配置效率，从而保护消费者的利益，增进社会福利。
2.2.2可竞争市场理论与进入管制
可竞争市场指的是一种特殊的市场条件，企业进入或退出这个市场或行业是完全自由的，并且不必付出任何损失和代价。可竞争市场理论认为管制政策的制定原则是促进可竞争性，具体而言，其主要任务应该是消除妨害竞争和经济效率的各种进入与退出障碍。城市地下管线行业的进入管制具有两重性:一方面，城市地下管线行业具有规模经济、范围经济和网络经济性等，为提高行业生产和服务效率，政府需要对新进入企业实施严格的控制，以避免过度竞争和重复建设;另一方面，为发挥竞争机制的积极作用，应允许社会资本适度参与到城市地下管线行业的建设领域或经营环节，迫使在位垄断企业在竞争压力下努力提高绩效水平。
3城市地下管线综合管理体制制度研究
综合管理有三种路径:一是“大一统”的路径，即高度集中的综合管理模式，这种管理模式能够集各类权利于一身，极大地提升了管制的实际效果和执行力;与之相照应的是“大部制”路径，即跨越政府内部的条块隔膜，将相关职能部门整合为一个部门进行管理;第三种路径是建立“议事协调”机构或“联席会议”制度。上述三种模式都属于在既有的国务院部门设置之外另行设立机构，涉及较大的组织架构调整。较为保守的方式是在既有的部委中新设机构，但这种新设机构的职权范围往往受到局限。以综合管理为定位，但又无法获取相应的职权，地下管线综合管理势必只剩下协调。对这一类综合协调管理机构，在实际运作中应注意以下一些方面:首先，纵横交错的协调管理往往较单纯横向或纵向的协调更为有效，因此地下管线综合管理协调机制应注意横向和纵向协调的结合。
4结语
城市地下管线综合管理是一个全新的研究命题，目前国内对其进行专门研究的成果较少。本文分析了城市地下管线基本属性，重点介绍了新公共管理理论等在城市地下管线综合管理中的应用，主要研究探讨了城市地下管线综合管理体制机制、城市地下管线登记制度和特许经营制度等。研究认为:(1)城市地下管线具有基础性、公用性、自然垄断性、网络性和隐蔽性等基本特征;(2)依据新公共管理理论、公用事业政府管制理论和产品公共性分类理论，开展城市地下管线综合管理工作，应充分引入竞争机制，改革政府管理模式等，针对城市地下管线的自然垄断性、公共品性等特性，加强管制;(3)在我国现行政府行政管理体制框架下，加强城市地下管线综合管理，应构建国家级、省级与市(区)级三级行政管理体系，重点建立综合管理协调机制，应研究制定城市地下管线登记制度和特许经营制度等。
参考文献
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［2］王俊豪．政府管制经济学导论［M］．北京:商务印书馆，2010，155．
［3］王珏．杭州城市地下管线综合管理研究［D］．杭州:浙江大学建筑工程学院，2006．
论文作者:孟令浩
论文发表刊物:《基层建设》2019年第13期
论文发表时间:2019/7/23
标签：管线论文; 地下论文; 城市论文; 理论论文; 管制论文; 自然论文; 政府论文; 《基层建设》2019年第13期论文;