强县扩权与市管县体制改革的必要性分析，本文主要内容关键词为：必要性论文,体制改革论文,强县论文,市管县论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D035.5 ［文献标识码］A ［文章编号］1006—0863（2006）05—0056—04
随着经济的转轨、社会的转型，市管县体制对县域经济社会发展的消极作用日趋凸显。扩权放权，强县固本，缩小日益扩大的城乡差距，统筹城乡发展，消除城市化发展中的弊端，全面提升地方政府的公共管理能力和服务水平，是我国“十一五”期间经济社会发展的重要战略目标，也是建设社会主义新农村的重要体制保障。在此背景下，总结市管县体制弊端，提高对强县扩权意义的认识，十分必要。
一、强县扩权是市管县体制功能丧失的必然反映
在计划经济体制下，行政区与经济区高度重合，区域经济呈封闭状态。市管县体制的实施，加快了中心城市的扩张和城市化进程，促进了规模经济的形成，放大了经济区范围，形成了更大范围的行政区经济。但是，市场经济体制确立以后，市场竞争主体的地位趋于平等，自由竞争取代了权力垄断，各种经济和社会组织渐渐习惯于按照市场规律想问题、办事情。行政区对经济区的约束被逐步打破，纵向延伸性经济逐步转向横向竞争性或合作性经济，一大批跨越行政区管辖的经济区纷纷涌现，有跨省的大区，如珠三角经济区、长三角经济区、环渤海经济带等；也有跨县的小区，如江阴与一江之隔的靖江所形成的经济区等。正是在市场和交通原则下，生产要素在相邻行政区范围内自由流动并形成新的商品交换关系，权力在经济社会发展中的作用进一步淡出。作为广域性的县级组织，为提升其竞争力，冲破市管县限制，寻求权力扩张，成为当前和今后一个时期体制创新的重要内容。
二、强县扩权是维护基层组织和农民合法权益的重要措施
城市经济和县域经济是两个完全不同的市场竞争主体，“市管县”体制是线性等级体制的延展，它使得中心城市常常利用其上位权力优势，将所属经济凌驾于县域经济之上。二十多年来的运行实践表明，由于市县经济发展差距大、关联度低，许多地级市利用其强势地位，将县视为附属行政组织，优先发展中心城市；随意改变税收征管范围和入库预算级次；违背产业政策，一味地要求县域经济发展从属于市区需要；有的通过截留指标、资金、争项目、财政提取和各种行政审批等侵占县的利益；有的通过行政手段直接汲取所属县（市）的资源、占有县（市）的市场、甚至摊派各种负担。市管县实际成了“市吃县”、“市卡县”、“市刮县”和“市压县”。山东省滕州市是隶属于枣庄的一个县级市，2004年财政收入达22.4亿元，但是只能留用6.5亿元，15.9元亿被枣庄调拨。河南省永城市2004年财政收入达5.80亿元，但可利用财力仅有1.60亿元。在苏北地区， 类似问题也不同程度地存在。即便是在经济发达的苏南诸市，由于产业结构趋同，竞争十分激烈，地级市往往利用中心城市优势参与市场竞争，在财税征管和经济管理权上，钳制着县级市的发展，使其在竞争中处于劣势地位。目前全国各地城乡差距拉大，“三农”问题突出，城乡资源流动和配置效率低，其原因可能很多，但我认为，垂直一体化的市管县体制所带来的重工抑农、厚工薄农价值体系的偏斜是导致城乡差距拉大的最主要原因。
市场经济不同于计划经济的一个重要特点就是存在着具有独立性的市场竞争主体。正是由于竞争的作用，市场经济才能促使各个竞争主体降低成本、改善管理、提高质量、积极创新，最终达到提高经济效率和最优配置资源的目的。有效的竞争必须建立在公平的基础之上，县级与地级市之间在经济上必须是平等的竞争关系，而不应是管理与被管理的垄断关系。
三、强县扩权、省直管县是降低行政成本的重要途径
市领导县体制的突出问题之一是在省县之间增加了中间管理层，加大了行政成本，降低了管理效率。尽管在实行市管县之前省与县之间也有一个中间层次地区行署，但仅是省级的派出机构，其权限范围、职能任务、机构设置和领导方法等方面，与现在的省辖市有明显的区分。一般来说，地区行署对县的领导主要是党务领导和行政督导，范围小、程度浅，具有简单化、虚化的特点；而地级市的领导除党务、行政外，还要管理大量的经济事务，工作范围宽、程度深，具有复杂、务实的特点。在市管县体制下，省级对县级的领导工作都要经过地级市来转换，县级对省级的诉求又要通过地级市来反映，市县一级的行政成本都大大提高。有县委书记反映，实行市管县体制后，市里的机构增多了，工作人员增多了，对县里的领导越来越实了，仅各种检查就让人应接不暇。据某县统计，市四套班子及所属部委每年到县里的检查指导就有几千人次。少数规模小的市，由于只管一两个县，上面的检查频率更高，接待任务就更重。成本增高的另一个原因是文山会海。一方面中央和省里的文件直接发到县团级，另一方面地级市为贯彻落实文件又常常以文件的形式强调贯彻落实。某县一年中共收到各种文件470多个，其中70％来自地级市。 会议问题也是如此，省里的许多会议都是开到县一级，但会后地级市一般还要再召集各县区重复开会，造成人力物力财力的巨大浪费。
四、强县扩权是建立扁平化政府的必然选择
建立以“地方为主”的、少层次大幅度的扁平化组织结构是信息社会的必然选择。信息技术拉动了体制创新，无论是企业组织、社会组织，还是政治组织、军事组织，都在充分利用现代信息技术，尽力减少中间层次，加快扁平化、网络化进程，以确保组织的回应力和创造力，演绎着“快鱼吃慢鱼”的竞争规律。扁平化组织结构的价值在于：（1）层次少，信息传递速度快，决策层能够迅速地加以处理和利用，并能及时采取相应的纠偏措施；（2）信息传递层次少，信息失落失真的可能性较小，因而有利于公共政策的制定和实施，有利于国家政令的统一，有利于提高行政效能；（3）行政层级少，基层的权力相应增大，有利于一级政权的事权统一，有利于基层政权根据情势变化及时做出反应，增强基层政府的敏捷性和回应性，提高服务的质量、效率和效益。
目前我国仍然是行政层级最多的国家。根据目前世界上191 个国家和地区的初步统计，地方行政层次多为二、三级，约占67％。超过三级的只有21个国家，占11％。如印度，实行邦—县—区三级制；美国国土面积与我国相近，实行州——市二级制与州——县——镇三级共存制；日本是一个有1亿多人口的大国，也只有都、道、府、县与市、町、村二级制。在我国历史上，秦至民国末2100多年中，290年为二级制，占13.6％；610年为虚三级制，占28.7％；600年为实三级制，占28.2％；276年为三、四级并存制，占13.0％；350年为多级制，占16.5％。可见，我国目前事实上存在的五级制，既不适应信息时代的要求，亦非历史的承继，更非国际经验的借鉴。
在市管县体制下，县（市）的管理权极为有限，这势必造成管理者与管理对象的脱节，不利于管理者根据市场情况做出准确的决策，也不利于市场经济效率的提高。实施强县扩权战略将突破现有的政府层级架构，恢复地级市的地域性特征，减少部分中间层次，拉近政府与公民、企业和社会组织的距离，使政府成为更加贴近民众的“零距离”政府。这对于加强省级政府的宏观调控能力，提高强县（市）的行政管理效能，渐进推行“省管县”体制，具有非凡的意义。
五、强县扩权是消除城市虚化泛化的重要途径
市管县体制推动了城市化的发展，但也造成了城市化进程中的另一个后果，那就是广域型城市的大量出现。县乡农民变成了“市民”，但城市的农业人口依旧占绝对比重，二、三产业的比重也低于农业。重庆市在升格为直辖市之前，管辖着11个市辖区和3个县级市及7个县，面积23114平方公里，人口1530万， 其中非农业人口415万，城市化水平只有27.1％。升为直辖市后，划入万县、涪陵两个地级市和黔江地区，面积扩大到8.2万平方公里，总人口3002万，但城市化水平不及20％，仍是一个典型的地域型政区。有人说，重庆市是世界上最大的城市，这是对我国城市化的极大讽刺。据2000年第五次人口普查资料显示，我国市镇人口为45594万人，城市化水平（市镇人口占总人口的比重）达36.09％，接近发展中国家38％的平均水平（1995年数据）。但我国的数字统计中包含了大量的市管县以及其它广域型城市的“市民”。以这种方式统计的数据与实际有很大的误差，这应当引起宏观决策部门的高度重视。市管县模式下的城市化道路，是一种排斥市场机制的道路。在此机制下，没有实力的市也要维持庞大的行政架构，而一些有实力的县市——如江阴、昆山等市，虽然GDP比一些省份还高，却只能处在市制的低级别下，其发展受到很大限制。
六、强权扩权是促进匀质型地区城市合理布局的重要手段
匀质型地区的主要特点是中心城市和其所辖县（市）有相似的经济实力，各县（市）工业发展、农村工业化都有较好的基础。苏南的苏锡常、胶东的青岛、威海等都是典型的匀质型地区。1983年实行的市管县体制大大地促进了该地区的工业化、城市化和区域经济的发展。推行市管县体制之初，苏南地区只有一个县级市（常熟市），到1986年后，苏南地区陆续撤县建市，现在全部成了“无县市”，市管县模式继而变成了“市管市”模式，严格意义上的市管县体制不复存在。由于市管市在我国宪法中找不到合法依据，这些县级市原则上目前均由地级市代管。从表1可以看出，上述十市（2002年武进市被撤销，划为常州的一个市辖区），无论是人口还是经济发展水平都已具备一个中等城市的规模。从钱纳里“城市化和工业化率发展模型”来看（见表2），对照各市的工业化率，其城市化水平应在65％以上。然而表中所反映的数据与苏南经济发展程度极不相称。武进市的工业化率已达54.67％，而城市化率仅有17.39％；城市化率最高的昆山市也不足50％。虽然该地区的城市化与工业发展模式有一定关系，但“市管市”体制不能不说是制约其发展的一个重要因素。从行政管理和经济发展的角度看，“市管市”行政管理体制与苏南市场经济体制发育程度和国际上通行的大都市圈发展模式明显相悖。
表1 2001年苏、锡、常地区10县级市社会经济发展状况数据统计
人口：万人产值：亿元
非农工业 工业化率城市化率
城市 总人口人口
GDP 产值 % %
江阴 115.3926.99 365.03205.05 56.1723.39
宜兴 107.4429.21 199.92106.62 53.3327.19
溧阳 78.59 33.35 91.10 35.01
38.4342.44
金坛 54.39 14.66 72.80 29.70
40.8026.95
武进 119.0720.71 260.64142.49 54.6717.39
常熟 103.7644.48 303.00150.94 49.8242.87
张家港85.36 34.81 306.84171.27 55.8240.78
昆山 60.03 29.97 230.81128.45 55.6549.93
吴江 77.03 21.64 203.37102.38 50.3428.09
太仓 44.89 17.80 157.9877.56
49.0939.65
资料来源——钱纳里：发展模型1950—1970年
表2 钱纳里城市化和工业化率发展模型
人均GDP
城市人口占总人口 制造业增加值占GDP
（美元）比重(%)
比重(%)
〈100 12.812.5
200 22.014.9
300 43.925.1
400 49.027.6
500 52.729.4
800 60.133.1
1000 63.434.7
〉1000 65.837.9
资料来源——钱纳里：发展模型1950—1970年
七、强县扩权是统筹城乡发展的重要举措
改革开放二十多年来，我国的经济社会发展取得了举世瞩目的成就，城乡面貌发生了翻天覆地的变化。但是由于体制的制约，城乡差距不断拉大，出现了“城市像欧洲，农村像非洲”的两重天现象。县级政府是进行农村社会管理、提供农村公共产品、促进农村社会和谐的主导力量，担当着促进本县经济发展，减少与城市差距的重任。然而，随着市管县体制的固化，县级组织在人权、事权、财权上的背离现象日趋严重。尤其是财权和事权的不对称性逐步扩大，县级政府不得不以有限的财力承担着无限的责任。以农业与非农部门和农村与城市之间财政净值变化为例，1980年（未实行市管县以前）流向农村地区的净值为308亿元，以后逐年减少，到1999年流向农村地区的净值则为负1196亿元（详见表3）。
表3 全国农业与非农部门和农村与城市之间财政流动情况
（单位：10亿元人民币，1999年价格）
农民乡镇企业政府对
流向农业的
流向农村地区
年份纳税 纳税 农业支出财政净值 的财政净值
198010.8 10.0
51.740.8 +30.8
198513.9 45.3
46.432.5 -12.8
199017.5 78.1
58.240.7 -37.5
199117.5 87.8
62.244.7 -43.1
199221.6 115.6 64.843.2 -72.4
199319.9 150.0 66.746.8 -103.2
199429.5 146.2 65.035.5 -110.8
199530.3 156.6 59.128.9 -127.7
199637.1 144.4 66.028.9 -115.5
199738.9 149.3 71.032.1 -117.1
199839.3 156.1 108.0
68.7 -87.3
199942.4 178.9 104.4
62.0 -116.9
说明：流向农村地区的财政净值＝C－（A＋B），其中A＝农民纳税（农业税、畜牧税、耕地税、农业特产税和契税，不含费），B＝乡镇企业纳税，C＝政府对农业的支出，流向农业的财政净值＝C－A。
资源来源：《中国统计年鉴》、《中国农业年鉴》、《中国乡镇企业年鉴》等。
1999年前江苏支农等各项支出费用基本高于城市维护支出，但2000年投资方向和投资重点发生变化后，城市维护支出开始明显增大，在总量上超过了支农等各项支出费用。2001年，江苏财政支出总量为782.64亿元，支农等各项支出43.30亿元，仅占总支出的5.53％，比城市维护费64.54亿元还少21.24亿元。
我国的2000多个县（市）占据了绝大部分的国土面积，拥有大多数的人口。强县扩权与市管县体制改革，事关“三农”问题的解决，事关消除城乡二元结构、统筹城乡发展的落实，事关建设社会主义新农村目标的实现，必须引起各级政府的高度重视。