英国公共服务改革及其启示，本文主要内容关键词为：英国论文,公共服务论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着经济全球化和政治民主化的发展，公共服务已成为现代政府职能的重要组成部分。能否满足公众日益增长的公共服务需求，实现公共服务优质、高效供给，已成为衡量一个国家政府治理能力的重要标准。从20世纪70年代开始，以英国为代表的西方国家以大规模的公共服务改革为契机，推动着传统公共服务模式向新公共服务模式发展。梳理和总结英国公共服务改革的经验与教训，对我国公共服务有一定的借鉴意义。
一、英国公共服务模式及其改革
(一)从“摇篮到坟墓”的传统公共服务模式(20世纪40-70年代)
1945年英国大选后，以艾德礼为首的工党成为英国的执政党。二战使英国蒙受了巨大的经济损失，工人失业、贫困人口激增等一系列的问题十分严重，所有这些构成社会的不稳定因素。面对困境，艾德礼政府建立了英国的公共服务体系，并把这一时期公共服务的工作重心放在公共事业国有化、创造机会维持充分就业、执行国民卫生保险和社会保险、解决教育问题和政府提供住房等领域。此次改革涉及了社会生活的很多方面，英国通过这些改革从一个自由放任的资本主义国家变成了初具形态的福利国家。福利国家的建立深刻地影响了英国的公共服务提供模式，从社会自由竞争、自给自足的公共服务模式转向了政府无所不能、无所不包的新型模式[1]。在共识政治①的基础上，从1945年到20世纪70年代末，保守党和工党都向着加强公共服务能力的方向改革，为使这种国有化的公共服务模式逐渐稳定下来，采取了一些具体措施。
一是增强中央政府控制能力，推行公共事业国有化。传统模式下，公共服务的提供需要政府控制大量的经济、社会资源。英国政府将公共服务全面纳入自己的管理之中，通过将生产公共产品的企业收归国有和大规模的社会福利计划来达到对社会全面提供公共服务的目的。到1979年为止，政府通过参股、控股和收归国营等方式，已经完全控制了主要的公共事业部门和基础工业部门及绝大部分的制造业和高新技术工业部门。电力、煤气、铁路、电讯、煤炭、造船、邮政等公共事业部门完成国有化；钢铁和航空部门国有化比例达到75％；石油工业和汽车制造业也分别达到50％和25％。同时，政府作为公共服务的执行者和监督者，社会大众没有选择公共服务的权力，甚至没有拒绝公共服务的权力，一切公共服务的种类、数量、范围等由政府事先决定，这意味着政府权力的扩张，社会权力的回缩，还意味着中央政府权力的扩张，地方政府权力的缩小，中央政府设置了很多委员会直接对基层进行管理。例如，教育委员会下有教育部，由总教育官负责地方教育事宜，地方政府无权插手。
二是加强对社会福利事业投资。英国的医疗、教育、失业救助、住房、交通等事关国计民生的重要公共物品的生产全部掌握在政府的手中，由政府不断地廉价提供这些公共服务和社会福利。根据官方统计，英国的社会福利支出从1951年的20.74亿英镑增长到1983年的685亿英镑，按可比价格计算，增长27倍，而同期国内生产总值增长还不到1倍。1977-1979年间英国政府公共开支已占国民收入的43.5％；社会福利开支占政府开支的比重在1978年已经达到53％。[2]
三是建立完善的法律体系。共识政治时期，保守党和工党逐渐形成了一套法律制度，规范政府的公共服务行为。早在艾德礼政府时期就出台了《英格兰银行法》、《国民补助法》、《国民医疗保健法》等一系列法律法规，后来所有的公共服务行为都被纳入了立法体系，甚至很多公共服务是立法先行，然后才付诸实施的，以确保提供高质量的公共服务。
在实践中，传统公共服务模式的弊端也日益显现。
一是社会福利支出日益攀升，政府财政压力过大。1951年到1975年间，英国福利支出增长约13倍，由于其GDP增长缓慢，福利支出在GDP中所占比例在20年间从14％迅速攀升到28％，从而导致其政府财政支出窘迫，出现了巨额的财政赤字，仅从1951年到1986年的36年里，英国出现财政赤字的年份有32年，政府财政赤字累计达1209亿英镑[2]，英国被讥讽为“靠借债度日的安乐国”。英国政府只能采取增税或发行公债来应付财政危机，这虽然能解决燃眉之急，但随之而来的是企业经营困难，物价不断上涨，通货膨胀严重，最终出现了高福利、高赋税与巨额财政赤字并存，经济增长缓慢的局面。
二是国有企业效率低下，经济增长缓慢。传统公共服务模式是以政府主导，国有企业供给为基础的，国有企业既直接提供服务也是政府财政收入的重要来源。但事实上，英国的国有企业普遍缺乏有效的管理，恰恰是社会生产部门中效率最低的，稍有盈利的也多为自然垄断的服务业，如电力、煤炭等。国有企业的低效率必然会影响到公共服务提供的质量。另一方面，从劳动力市场来看，由于一个人的生老病死全由国家包办，英国公共服务政策中规定了最低收入的保障和对公民基本生活需要的供给，这使得英国社会出现一种依赖文化，劳动者工作积极性降低，大家多干、少干一样，少干、不干无大区别，许多人对福利的依赖性使得吃大锅饭的思想滋长起来，在工作和闲暇、再就业与失业的选择中宁愿选择后者，政府巨大的财政压力使英国经济难以具有竞争力，无法维持经济的持久增长。
三是官僚主义严重，政府失灵凸显。作为“全面保障、全民保障”的福利国家，英国的官僚体制渗透到社会经济生活的各个方面，要把各项的社会保障设施管理好，政府必须动员巨大的人力、物力和财力资源来从事这些工作，1960年到1975年间，英国中央政府部门(包括国营公司)的职工在全部就业人口中所占的比例增长了6％，达到了28.2％[3]，从而导致国家机构日益膨胀，造成严重的财政负担，又造成了效率上的拖沓和官僚主义习气在社会上的蔓延，为公众提供服务质量越来越低，导致了公众的强烈不满，特别是在公费医疗事业服务上。另一方面，政府控制大量的资源导致政府职能过度扩张，对市场机制进行着大规模干预，政府干预在一定限度内可以对市场发挥积极的矫正和补充作用，促进经济增长，解决“市场失灵”，但如果这种干预超过一定限度，则会对经济发展产生阻碍作用，即所谓的“政府失灵”，从而造成市场与政府的对立。在英国，由于福利增长过快，政府干预加强，其结果必然是财政负担沉重，经济效率低下。再加上英国福利制度在审核方面较为宽松，致使通过欺诈手段获得各种津贴补助的行为十分猖獗。英国共有5800万人口，但社会保障号码多达7900万个，每年使政府损失约40亿英镑[4]，其中许多为欺诈者所有，用来获取不正当利益，这不仅造成了福利资金不能真正发挥作用，而且造成了福利开支不必要的恶性膨胀。
(二)撒切尔政府——公共服务市场化模式(20世纪70年代末-20世纪90年代)
20世纪70年代末开始，世界各国纷纷掀起了以市场化为取向的公共服务改革浪潮。面对英国当时国内经济衰退、通货膨胀、失业增多等诸多的经济问题，撒切尔夫人执政后，逐步将公共服务的市场化引入社会福利制度的改革，通过合同出租、公私合作、一般的用者付费制等，减少福利项目，降低补助标准；通过“雷纳评审”和“下一步行动计划”在地方政府管理中引入市场机制，政府部门与私营企业之间建立伙伴关系和公共服务社区化等多种市场化措施，打破原有的共识政治，把城市基础设施、邮电通讯、自来水供应、交通、医院、治安等公共事务推向市场，取得了巨大的成效。
一是紧缩公共开支、控制货币供应量、大幅度提高利率以抑制通货膨胀。撒切尔政府坚决反对过去那种在国家干预之下靠扩大投资和提高消费来刺激经济发展的做法，而是实行货币主义的宏观经济政策，减少国家干预，重视发挥市场机制作用的办法，来扭转英国经济衰退。
二是改革国有企业，广泛推行私有化政策。撒切尔政府的私有化改革经历了一个从初步探索到不断扩展深入的过程。政府把国有企业的股份大量出售给个人，鼓励私人资本进入原属国家投资经营的禁区；还取消物价管制委员会，缩小国家企业局的权力，废除了180多项限制经济活动的规定，特别是废除了实施40年之久的外汇管制条例，听任英镑汇率自由浮动，以此来更多地发挥市场和竞争的调节作用。
三是削减教育医疗等社会福利支出，推行社会福利制度改革。撒切尔政府的社会福利制度改革涉及面较广，主要涉及住房、教育、社会保障、医疗卫生等领域。在住房领域把原属地方政府的公房大量出售给私人，使拥有私房的家庭数目显著增加，在其他领域更多的则是引入市场机制，打破各级政府的垄断，在保障基本服务的前提下提高效率，使消费者拥有选择权。
四是政府公共服务体制改革。撒切尔政府的公共服务改革不仅包括对英国经济和社会关系的调整，还包括对政府自身的调整。如：1980年，政府制定《地方政府与土地法》，第一次引入强制性投标，开始在地方政府提供的公共服务领域引入市场机制。同时通过“雷纳评审”与“下一步行动计划”确定公共服务节约开支和提高行政效率的改革目标。
撒切尔政府的公共服务改革取得一些成效，但仍有批评者指出改革有其局限性。
一是公共开支并没有得到有效削减。削减公共开支是撒切尔政府改革的目标之一，但实际效果表明，1978-1979(年度)到1989-1990(年度)公共支出的实际数字上升了11％[5]，真正受到削减的只有住房这一项，1979-1987年间，政府对公共住房建设的补贴减少80％[6]，缓解了英国政府的财政危机，但其他项目只是遏制了迅猛增长的势头。
二是失业率居高不下。反通货膨胀政策并未实现撒切尔夫人所说的失业减少，在一定时期失业反而增加，失业率从1979年的9.5％上升到1982年的18.5％，到1986年仍有11.8％，直到20世纪80年代末失业率才下降到个位数。[7]
三是贫富差距拉大。撒切尔政府在税制上采取减少直接税，增加间接税的措施，使得高收入者的税率在下降，而低收入者的税率却一直上升，改革明显地表现出对不平等现象的漠视。“1979年时，英国收入最高的20％的家庭税前收入占到了全社会的45％，到1987年时，其税前收入占到了51％，与此相应的是1979年时英国收入最低的20％的家庭税前收入占到全社会的0.5％，到1987年时降到了0.3％”，“(1979-1993/1994)贫困人口(收入低于平均水平一半)翻了一番，超过了1000万”。[8]可以说，撒切尔政府的改革措施的确促进了经济增长，但其在创造了一个富裕的英国社会的同时也创造了另一个贫穷的英国社会。
(三)布莱尔政府——多元治理新模式(20世纪90年代至今)
随着英国社会结构的变化，人们收入普遍增加，消费能力显著提高，对公共服务的质量要求相应提高，也更加要求公共服务多样化和个性化，由此产生的“众口难调”具有普遍性。此时私人服务凭借自身的灵活性支配资源，能够迅速提高服务质量和服务效率，对政府公共服务的提供造成了竞争压力。为了应对公共服务面临的挑战，在总结撒切尔政府工作的基础上，布莱尔“新工党”政府自1997年上台以来以“第三条道路”政治理论为改革指导思想，以建设“第二代福利”为改革目标，提出了“更好地制定政策、更好地回应公民的需求、更好地提供公共服务”的承诺，强调政府调控和市场机制的平衡、经济发展与社会公正的平衡，即在传统的“从摇篮到坟墓”的福利国家和新右派主张的“自由市场经济”之间走一条中间道路，对英国的公共服务进行了全面、深刻的改革。
一是政府在公共服务领域的认识发生变化。布莱尔政府坚决按照社会投资国家的理论推进英国从“福利国家”向“社会投资国家”模式的转型，改变以往由政府包办一切的依赖性福利模式，由社会办福利，把福利变成政府、企业、社会和个人等共同参与和分担的公共事业，较好地平衡了经济效率与社会公平的关系。
二是转变福利经费来源，大幅增加公共服务开支。布莱尔政府将经济政策的主要目标放在紧缩财政政策和抑制通货膨胀上，对福利制度进行调整和变革，并通过鼓励发展单位保险和商业保险，项目实行支出限额管理，调整运行机制等方式来减轻政府负担。同时，政府扩大公共开支，追加国民保健服务、教育、交通等部门的投资，使公共服务的种类和内容更加科学和广泛。
三是提出公共服务的最佳价值模式。2000年4月开始，英国政府正式立法通过了一项在全国范围内推行的地方政府公共服务改革措施，最佳价值模式正式实施。最佳价值的内容比绩效评估范围更大，它关注的重心是公共部门组织文化的变革和对地方政府提供的全部公共服务的绩效评估，其核心原则是“挑战、比较、协商、竞争”。英国中央政府要求地方政府按照最佳价值的核心原则重新审视所有的公共服务，在中央政府绩效标准体系和绩效目标的基础上，提出改进公共服务的五年计划。对地方政府而言，最佳价值模式不仅仅是将税金最大限度地用好，而是要用责任替代过去的强制性要求，由地方政府决定提供服务的内容。[1]对地方政府而言，最佳价值服务模式突破了传统公共服务供给的方法，不仅增强了地方政府的责任感，更赋予灵活性，由它们依据公共服务的特点和供给方法的特点，采取多种方法来供给服务，重视公共产品和服务的生产和供给效率。
四是强调权利和责任的统一，关注“公平”和“效率”的平衡。传统公共服务模式中政府将公民的一切包办下来，造成了公民对福利制度的依赖，把享受福利看成理所当然，而将承担义务视为多余。而布莱尔时期则强调“不承担责任就没有权利”，其实施的公共服务政策和福利政策也不是国家包揽一切，而是寻求权利与义务、权利与责任的平衡。同时，布莱尔政府在追求社会公平的同时注意提高经济效益，使公共服务效率最大化，公共服务社会效率和经济效率的提升为英国公共服务体制的高效运转提供了更大的发展空间。
五是第三部门与社区在公共服务中作用凸现。英国的第三部门组织遍及社会生活的各个方面，在数百年的英国社会发展中扮演了重要的角色。布莱尔执政后，主张公共部门与私人和民办部门结成合作伙伴关系，将“政府、市场与社区、志愿组织等第三部门”的合作主义理念用于社会公共产品的供给。由于政府大力支持，英国第三部门蓬勃发展，并在提供公共服务方面发挥了不可缺少的作用。1998年，英国政府和志愿组织的代表共同签署了一份英国政府和志愿及社区组织关系的协议，使第三部门保持独立的基础上与政府开展积极的良性互动。
六是布莱尔政府制定了若干政策，促进公共服务改革。(1)改变观念，促进就业的工作福利政策。布莱台上台以后，改变“拼命工作不如领取救济”的消极福利观念，降低国家财政负担，提高就业水平，兼顾社会公平和经济效率的“工作福利”政策是布莱尔政府公共服务模式改革的切入点。“工作福利”计划要求公民应该通过工作来享受社会福利，包括一系列促进就业的计划、政策和福利津贴项目等。其具体实施举措包括：以“青年新政”为代表的一系列就业“新政”项目、工作税额减免或补贴和1999年实施的国家最低工资标准，这也是英国历史上首次实行国家最低工资标准。“新政”计划中以1998年率先实施“青年新政”计划影响最大，专项启动资金高达26亿英镑，是其他各项“新政”计划的原型。凡是年龄在18-24岁、领取失业金长达6个月者，必须参加该计划，否则自动失去享受失业福利资格。[9]布莱尔政府解决失业问题的措施不是像老工党那样创造工作机会，而是要通过教育和培训增加有效劳动力的供给。(2)投资未来，消除贫困的未成年社会福利政策。解决就业问题只是布莱尔政府政策的一个短期目标，它的根本目标是要培养英国的儿童和青少年，以期彻底改变英国社会的结构。工党政府执政以来显著提高了他们的社会福利待遇，尤其是贫困家庭的子女从工党社会政策改革中受益最大。布莱尔首相在1999年明确承诺，在一代人的时间内消除儿童贫困，并制定了阶段性目标：到2004至2005年减少1/4，2010至2011年度减少一半；到2020年彻底根除儿童贫困问题。1997年以来英国所有公共支出中未成年人福利增幅最大。1996至1997年度到2004年7月对儿童的公共支出增加了104亿英镑，实际增加了72％，达到人均5000英镑，而同期用于成年人和老年人的支出分别增加2％和13％[10]。这些政策取得了显著效果。截至2004年7月，有近两百万儿童脱离了绝对贫困状态，儿童相对贫困率下降了近10个百分点，基本上实现了布莱尔政府消除儿童贫困问题的阶段性目标。(3)重建社会公正的教育和培训政策。教育政策是衡量社会公平程度的一把重要标尺，此前的保守党政府过于依靠市场力量办教育的政策导致教育资源的投入严重不足、教育不平等现象日益突出，贫困家庭和贫困地区教育资源和教育质量受到很大影响。布莱尔认为对教育的投资是政府必须履行的责任，把提高英国教育水平视为政府的首要目标，尽可能为每个人提供平等的受教育机会，特别着力解决教育中的“社会排斥”(即因为贫困、种族、社会地位等原因不能接受平等的教育)问题。另外，“终身教育”是布莱尔政府的一个标志性口号，执政以来的教育政策和计划覆盖了从婴幼儿阶段的看护到学前教育、中小学教育、高等教育和职业教育、岗位培训等人生各个重要阶段，并明显倾向于扶持贫困人口和贫困地区。1999-2003年“新工党”的阶段性教育支出年均增长达创纪录的6％，2004至2005年度英国的教育支出达630亿镑，占GDP的5.4％，是仅次于国民医疗保障的第二大公共支出[11]。由于布莱尔政府教育投入的增加，英国教育基础设施得到较大改善，教育质量也普遍有所提高。
二、启示
英国政府对公共服务模式的改革对世界各国政府的公共服务改革起到了一定的示范作用，其经验不乏科学合理之处，值得我们借鉴。
我国的公共服务是从计划经济起步的，在传统的公共服务供给上，政府也承担着“全能政府”的角色，在政府垄断的公共服务领域里，普遍存在着服务水平低、服务质量差等弊端，同时，随着社会的发展，公共服务的领域不断加宽，政府在应对公共服务方面也显得力不从心。第一，垄断供应使公共服务竞争机制缺乏，政府没有竞争的压力，不会主动加强管理，减少成本，提高质量，甚至凭借垄断优势限制竞争，服务水平较低，服务人员责任感差，服务态度难以让公民满意，严重损害了公众的利益。第二，国有公司长期采用区域性垂直一体化结构对公共服务类产品独家垄断供应，非政府部门没有供应的可能，政府也不可能供应更多个性化的服务，公共服务面临供应不足的窘境。第三，政府角色错位，缺乏有效的监督管理，导致公共服务生产效率低下。可见，我国传统公共服务的提供与英国传统公共服务模式存在类似的弊端和问题，鉴于此，公共服务改革势在必行。
尽管撒切尔公共服务模式改革中存在一些问题，但中国改革不应该完全否定它，撒切尔公共服务模式中的强调市场竞争机制、弱化政府管制，对当时英国经济和社会的发展有极大的改变和促进作用。经过近30年的改革开放，我国现在已经初步确立了社会主义市场经济体制，目前是要进一步完善和巩固这一体制。政府部门应该紧紧把握住当前的市场化改革趋势，努力推进中国公共管理和公共服务市场化改革。要打破垄断，让更多民营企业能够进入包括电力、电信、教育、医疗、卫生等服务部门，冲破利益集团的阻挠，打破国有资本驱逐民间资本的局面，使国有企业和民营企业平等对话；健全公共就业服务体系，稳定与扩大就业机会；深化社会保障制度改革，建立统筹城乡、覆盖全社会的保障体系；改革收入分配制度，提高广大居民尤其是低收入群体的收入水平。
改革开放以来我国政府公共服务质量不断提高，但是随着社会的发展和市场经济程度的提高以及公民民主意识的提升，公共服务的提供已经不能满足人民群众的需求；公共服务领域存在着效率低下、政府角色多元化、公共服务垄断化、需求与有效供应矛盾尖锐等诸多缺陷；长期以来我国城乡公共服务二元分割，广大农民的需求更得不到满足，地区差距也日益明显。布莱尔政府对公共服务模式的改革对我们带来了一定的启示。
第一，坚持依法行政，强化公共服务绩效评估。首先，我国地方政府在公共服务的提供上应该进一步强化主体意识。虽然我国强调中央政府对地方政府的垂直领导关系，但是地方政府在地方公共服务的提供上应该成为主角；其次，我国地方政府公共服务的绩效评估体系亟待加强，绩效标准的科学化程度以及评估结果的奖惩力度与当前公众的需求有明显的差距；最后，借鉴英国合作服务的模式，加强跨部门、行业甚至跨地区合作，提高公共服务的质量和效益。
第二，积极引导公民和社会力量参与。为了适应经济环境的变化和公众对公共服务的多样化、个性化要求，降低公共服务成本，政府应重视社会、公民的主体地位，以提供良好的公共服务为目标，不断开拓创新公共服务供给方式，推行部分公共产品和服务的市场化、民营化，仿效英国政府的一些做法，通过合同承包、特许经营等方式引入社会的力量，注重和民间组织团体的合作，提高公共服务的质量。同时强化以顾客和公民需求为中心的观念，尊重民意，强调政策制定的广泛参与，加强民众互动，提高工作效率和服务质量。
第三，实施“兼顾公平与效率、覆盖面广、水平适度”的公共服务模式。政府应抓住关系国计民生的突出问题，提供有效的公共服务，目前我们需要解决的是地区、城乡公共服务供给结构失衡的问题。这就需要按照公共服务均等化原则，以社会公平为底线，以完善基础性公共服务为原则，使人人享有基本而平等的公共服务。
第四，健全公共服务的监管体系。首先，有效的监管是政府履行公共服务职能的主要方法之一。政府监管是全方面的，既要对各级政府提供的服务负责，也要对各种间接公共服务提供监管；其次，充分发挥行业协会、新闻媒体、普通公众等制度外监管主体的力量，从而推动经营性服务和社会性服务的发展；最后，要完善公共服务相关的法律法规，让监管有法可依。
纵观英国从传统公共服务模式到撒切尔政府改革再到布莱尔公共服务模式的改革，英国政府不断根据时势发展的需要，在以前改革的基础上反思和改进，调整策略，稳扎稳打，把改革不断地推行下去，使改革深入人心。三届政府虽然改革重点不同，但最终目标都是促使政府提供更好地公共服务。因此，在公共服务改革这一过程中，不但要很好地总结我国公共服务改革方面的成功经验，同时也要注意尽可能地吸取发达国家或地区公共服务改革中的有益经验。我国公共服务改革在制定、执行政策时应该稳步推进，仔细研究存在的问题，然后制定相应的政策，同时对政策实施的结果进行评估，减少改革的震荡和阻力，构建适合中国国情的现代公共服务体系。
注释：
①共识政治是指英国的保守、自由(后为工党)两党，在某项重大方针上取得共识，并基于该共识保持政策上的持续性和稳定性。
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