公平与效率视阈下的示范性高职院校遴选与建设，本文主要内容关键词为：示范性论文,公平论文,效率论文,高职院校论文,视阈下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G649.21 文献标识码：A 文章编号：1004-9290(2011)0030-0012-04
一、问题的提出
2006年，教育部和财政部联合启动“国家示范性高等职业院校建设计划”，至2008年已分三批完成100所立项院校的遴选工作。虽然列入国家计划的院校还不到我国高职院校总数的10%，但对于改变我国低投入、高收费的高职教育财政投资体制，促进我国高等教育公平和高等职业教育健康发展具有里程碑意义。
但是，怎样理解“示范性”，示范性院校如何建设，建设目标是否实现，如何发挥示范引领作用，建设计划完成后我国的高职教育如何实现高质、均衡和可持续发展等，无不折射出高职教育财政资源配置的公平与效率问题。因此，分析和预测示范性高职院校遴选和建设中已经出现及可能出现的问题，兴利除弊、亡羊补牢，进一步厘清我国高职教育发展的思路，将有助于最大限度地实现高职教育财政资源配置公平与效率的统一，推动我国高职教育均衡发展。
公平与效率的统一是公共财政资源配置的理想状态，从根本上说，二者具有一致性：资源随效率的提高而增加，进而有利于促进公平的实现；只有当人们切身感受到公平时，才会以更高的热情投身工作，从而产生更高的效率。作为为满足社会公共需求和纠正市场失灵而进行的公共财政投入，只有实现了公平和效率统一，才能实现资源配置的最优化。而理想和现实总是有差距的，现实生活中，特别是在高职教育资源十分稀缺的情况下，二者非但不呈正相关，反而会出现非此即彼、相互制约的对立状况。因此，公平与效率的冲突一直是我国高等教育资源配置的两难选择。
二、示范性高职院校遴选与建设中公平与效率的冲突
基于财政分权体制而不是公平竞争环境下，我国部属高校和“211工程”、“985工程”高校都能得到国家财政的重点支持，这是众多地方财政投资建设的高校所无法比拟的。但这一行政主导的教育资源配置方式达不到帕累托最优，带来的却是马太效应，我国的重点高校依旧与世界著名高校相去甚远。
现在，国家示范性高职院校建设沿用重点高校财政投入的做法，以项目投资手段进行专项资金安排，以期引领我国高职教育整体水平的提高，从长远看是促进高职教育公平发展的重大战略举措，但在当前高职教育资源严重短缺情况下，尤其是遴选标准、建设目标、机制和过程等诸多问题的存在，客观上加剧了高职教育资源配置公平与效率的冲突，且存在着公共财政投入的风险。这主要体现在以下几个方面：
(一)遴选标准过于模糊，定性条件欠科学
教育部规定入选的示范院校“应具备领导能力领先、综合水平领先、教育教学改革领先、专业建设领先和社会服务领先”等，这些都属描述性用语，具有不确定性。高职示范性是什么，靠上述表述只能令人莫衷一是。而社会公认的客观性指标，如招生录取分数线、第一志愿上线率、新生报到率、毕业生首次就业率、毕业生的薪酬水平等衡量社会认可度的刚性指标，却没有直接作为确定示范性高职院校的主要依据，这就导致劣币驱逐良币的现象在所难免。
(二)对“特色”理解的偏差
特色是在竞争和发展中相对于参照物而存在的，是比较优势，也是竞争优势。“大学的特色是指一所大学在发展历程中形成的比较持久稳定的、被社会公认的、独特的、优良的办学特征”[1]，是在长期的办学过程中积累而成。因而，办学特色是示范性高职院校遴选的重要标准。然而，第一批、第二批70所学校申报国家示范性建设院校推荐书上的数据显示：2000年左右成立的高职院校有59所，占84.28%，其中1所从办学(2005年)到成为国家示范性高职院校立项建设不足3年[2]。
示范性院校的“特色”是办学特色，不应单纯地理解为学校名称的行业特色，“特色”的形成应该是在高职领域里长期的文化积淀。主要体现于教育思想与育人方式等，这些都不可能一蹴而就，也可以说特色与行业、地区关联度并不高。
(三)从政策出台到实施未免仓促
1995年，原国家教委发布的《关于开展建设示范性职业院校工作的通知》中就提出了“建设一批示范性学校”的设想，具体实施分两轮。第一轮是根据1999年颁布实施的《面向21世纪教育振兴行动计划》确定的“挑选30所现有学校建设示范性职业技术学院”要求，2000年和2001年教育部分两批确定了31所高职院校进行示范建设。第二轮是根据2006年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出的“重点支持建设100所示范性高等职业院校”的要求，教育部于2006-2008年分三批组织实施。
从时间上看，第二轮从国家决定进行高职示范建设到教育部、财政部出台示范建设文件和申报通知，时间不到一年；从申报通知下发到各省市组织申报，时间不到一个月，显得极为仓促，导致政策的制定缺乏科学性和延续性。如：有12所院校得到两次示范建设投入；2006年申报的第一批405个重点建设专业近60%与第二产业相关，这与“培养面向先进制造业、现代农业和现代服务业高技能人才”目标不协调；从2006年至今，鲜见文件或报告等对示范性高职院校建设中存在的问题进行纠偏、规范和指导，致使不少高职院校将示范建设作为政策资源获取的主要目的，形成“示范院校”即为“重点院校”的假象[3]，以致出现示范院校招生不足、建设效率明显不高的现象。
(四)财政分权下高职院校间的不公平竞争
1994年以来的分税制改革，形成了地方政府财权与事权不对等的局面，地方事务所需支出与财政能力有很大缺口，这直接造成了地方政府提供公共服务和产品的严重不足。而我国高职院校的办学主体基本上是地方政府，分别为省和省辖市两级政府举办(个别的由县级政府举办)，外加少量国有大型企业和民间机构，各地高职教育普遍供“血”不足。
示范性院校建设的设计初衷是“中央资金要起到‘四两拨千斤’的作用，让更多的资金投向高等职业教育”[4]，但由于受地方政府财力的制约及政绩观的影响，一些地方连基本的配套资金都不到位，“以地方为主，积极吸纳社会、企业资金”的方式难以实现，甚至从企业引进人才、学生顶岗实习企业税收优惠等配套政策也迟迟不能落实。此外，公共财政教育资源在省属院校之间、省属院校与市属院校之间、公办院校与民办院校之间的分配差别悬殊，极不合理，院校属性也成为遴选的重要因素。在前两批70所国家示范性建设院校中，中央国家机关举办的1所、省级政府举办的46所、副省级或地级市政府举办的18所、国有大型企业举办的5所，民办院校为0[5]。这不仅与高职教育的公共属性特征相悖，而且加剧了省属与市属院校、公办与民办高职院校之间的不公平竞争。
(五)专项投入占比过高，示范性院校难以示范
数据显示，国家示范院校的建设经费在政府投入方面，专项投入大多达50%左右，最高达86%[6]。在前两批70所国家示范性高职院校中，学费收入占学院总收入50%以上的近1/3，政府拨款占到了总收入50%以上的29所，其他收入占总收入总数30%以上的4所，29所学校其他收入不及5%[7]。政府专项投入占比大而经常性拨款少，会带来财政投入风险：建设期满后，一旦财政专项投入终止，那些主要依赖专项投入的示范性院校极有可能昙花一现。而学费收入依赖度过高，会导致学校热衷于外延式扩张，进而影响内涵质量的提升；自创收入过低，则从一个维度表明其办学理念、办学思路和办学成果贴近市场不够，长此以往，终将被市场淘汰，示范效应将荡然无存。
之所以造成这一局面，一个重要原因是我国“目前的财政监督制度侧重于合规性监督，对财政资金使用绩效的规范几乎处于空白状态”[8]。虽然“中央财政对入选示范性院校实行经费一次确定、三年到位，项目逐年考核，适时调整”，“对年度绩效考核不合格的院校，终止立项和支持”，并计划于2008年、2009年和2010年分别完成三批示范院校的项目建设验收，“对因考核不合格而淘汰院校的空缺数额进行滚动补充”[9]，但迄今未见有“考核不合格的”，更谈不上问责。
三、效率优先、兼顾公平——高职教育资源配置的理性选择
国家示范性高职院校建设计划的实施，对加快我国高职教育发展和人才培养模式转型，促进高职院校走内涵发展之路产生了积极影响。但在教育资源配置公平与效率冲突依旧的状态下，需要及时总结示范性建设中的相关经验和教训，本着效率优先，兼顾公平的原则，促进高职教育资源的优化配置。
(一)加大政府投入，以示范性建设常态化引导高职教育资源优化配置
一是对示范性高职院校实行动态管理。“教育行政部门的责任在于创设一种公平竞争的环境，因为竞争往往会带来效率的提高[10]”。废除示范院校终身制，让所有的高职院校在高职教育的金字塔中都有向上流动的机会，为90%以上的非国家示范院校提供后来居上的制度安排。
二要继续扩大示范建设的立项范围。以示范性院校建设为载体，通过扩大立项范围，增加中央和地方财政对高职教育的投入。
三是要健全“地方为主”的高职教育投入责任体系，提升公共财政转移支付的杠杆效应。地方政府要在保障各高职院校稳步发展的前提下，设置专项资金，以推进示范性高职院校建设。
四是要在“示范”、辐射作用的发挥上下工夫。对示范性优质教学资源的院校共享情况进行考核，尤其要听取区域或行业内推广使用院校的意见，并将考核情况作为确定下一轮示范(骨干)院校的主要依据之一。
(二)发挥政府的宏观调控作用，促进高职教育均衡发展
社会公平是中国特色社会主义建设的基本价值追求，教育公平是实现社会公平的“最伟大的工具”，而教育均衡发展则是实现教育公平的有效途径。
高职教育均衡发展主要包括区域之间、区域内学校之间和群体之间均衡发展三个层面。均衡发展不是平均发展，而是要有层次性(分区规划、分步实施、分类发展)、特色性(特色发展、优势互补、整体提升)和协调性(优势者更优、弱势者加快发展)，是全面、协调、可持续的科学发展。
促进高职教育均衡发展必须合理发挥政府的宏观调控作用。财政政策是宏观调控的重要工具，它体现了政府为实现特定的社会经济目标主动调整财政分配过程和分配关系的基本准则和行为方式。作为“准公共产品”的高职教育，必须适当加大整体的投入，并进行效率与公平的次优选择，保持其动态平衡。对于中西部等欠发达地区高职院校的建设与发展，应通过专项资金投入，扶持其做强、做出特色，以应对国家产业转移、中部崛起、西部大开发和振兴东北老工业基地战略对高技能人才的需求；在加大对中西部高职教育财政性投入的同时，补偿高职教育投资净流出地区的教育成本，以实现高职教育资源配置的整体最优。
(三)深化投资体制改革，积极培育高职教育资本市场
高职教育自身资源的稀缺性(不能为人人提供服务)和流入高职教育的资源稀缺性(受经济社会发展水平限制)，要求政府在加大对高职教育投入的同时，还要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，通过制定引导微观经济主体行为选择的“道理规则”，积极培育高职教育资源配置的资本市场，拓宽融资渠道，吸引更多社会资源进入高职教育领域，以弥补现有的不足，促进高职教育资源配置与全社会资源配置的协调和持续发展。
明晰、分散、可交易的产权制度和现代管理制度，是建立高职教育资源配置的资本市场基础。高职教育投资体制改革必须与高职教育资本市场的建立同步，建立市场与政府相结合的资源共享调节机制[11]。要通过股份制改造，明晰高职院校的产权、投资主体与责、权、利关系，并实行所有权与经营权分离，建立股东大会、董事会、校长和经营人员构成的学校法人治理结构。“股份制既能回避办学的资本风险，又能保证高校办学自主权；既能调动社会参与办学的积极性，又能解决学校公益性与资本寻利性之间的矛盾[12]。”
四、结语
计划和市场是资源配置的两种手段。计划配置的目标是将资源配置到“最重要”的方面，市场配置的目标是将资源配置到“最适宜”的方面，两者各有利弊。作为公共财政配置高职教育资源的手段之一的国家示范性高职院校建设应兴利除弊，最大限度地实现公平与效率的统一。