小政府、大社会：海南特区有效的行政管理模式，本文主要内容关键词为：海南论文,管理模式论文,特区论文,行政论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在海南特区经济的发展过程中，政府的行政管理扮演了重要角色。尤其是以“小政府、大社会”为主要标志的海南特区行政管理模式，在促进特区的开发建设过程中起了重要作用。
一
海南在建省办特区之初，首先在“小政府”的职能方面进行了认真研究与探索，然后在此基础上进行机构改革。具体说来，“小政府”的职能主要分为政府保障职能、社会经济发展和组织职能、社会经济管理与监督职能、社会公共服务职能、行政内务管理职能等5个方面。海南原有的行政建制包括海南行政区和自治州两大系统。它们各有一套党政机构和人马，分别由广东省委、省政府直接领导。机构臃肿和人员膨胀现象非常严重。建省办大特区后，根据“小政府”五大职能，海南省政府对原有机构以及人员进行了大的调整与改革，人员较以前减少了1000人左右，改革后的省政府机构分为四大系统，共27个机构。政治保障系统：有司法厅、公安厅、安全厅、监察厅等；行政事务管理系统：有办公厅、劳动人事厅、民政厅、教育厅、卫生厅、文化体育厅、外事办公室、侨务办公室、民委等；经济监督管理系统：有经济监督厅、财政税务厅、有人民银行等；社会经济发展和组织系统：有农业厅、贸易厅、工业厅、运输厅、科学技术厅、建设厅、环境资源厅、经济合作厅、经济计划厅等。
从以上可以看出，所谓“小政府”，就是指，适应特区市场经济和外向型经济发展的需要，政府要改变传统的高度集中的计划经济条件下的管理方式，转变职能，精简机构和人员，提高效率，由微观管理转向宏观管理，由直接管理转变为间接管理，由行使人财物的分配转变为服务、监督、协调。
二
“小政府”和“大社会”是不可分割的统一体的两个方面。在构建了“小政府”的体制后，就要充分发挥“大社会”的自主、自治和自我管理作用。
1.确认和保证企业的自主权。根据国家《企业法》及其它有关规定，企业的各项自主权真正得到落实，使企业在发展中感到环境宽松、政策优惠、生产经营活动自由，从而为企业真正进入市场、平等竞争、自由发展创造了条件。
2.确认和保证事业单位的独立性。不论是政府拨款，还是经费自理的事业单位相对于“小政府”而独立，实行自我管理、政府宏观监督的体制。
3.成立社会协调组织。即组建各种工会、劳动协会、行业协会、商会、消费者协会及各种学会等。这些都系群众组织，政府对它们的具体事务和活动不加干涉，只依法进行宏观管理与指导。
4.建立律师事务所、会计师事务所、职业介绍所、咨询机构，向个人、企业、事业单位、政府机构等提供法律、会计、公证及各种咨询服务。
5.建立和完善各种社会保险和社会保障制度。
从以上可以看出，所谓“大社会”体制，其核心内容在于个人、企事业单位和其它社会组织的自主、自治和自我管理。即在缩小政府职能、精简机构和人员的同时，必须充分发挥社会的自治功能，把原来在传统体制下由政府包办的大量社会、经济事务交还给社会，亦即扩大社会（包括个人、企事业单位和其它社会组织）的自治、自我管理功能。
三
“小政府”体制建立后所面临的周围环境与非特区大不一样，尤其是在经济方面。在这种新条件下，若继续采用传统体制下的管理方法显然是行不通的。为此“小政府”及时适应新形势发展的需要，并能照国际惯例，改变了传统的行政管理方式与方法，对“小政府”的办事程序进行了合理、科学的设计，大大简化了管理环节，提高了行政管理效率。如企业法人登记制度改革，传统的做法是，无论申办什么企业，都必须先立项、写可行性报告，再经过政府许多部门的层层审批。由于环节多，手续繁琐，一方面降低了行政效率，使投资者的投资成本提高；另一方面助长了以权谋私、行贿受贿等腐败风气的蔓延。为了改变这种状况，海南特区按国际惯例改革企业法人登记制度，将计划经济条件下的“审批制”改为市场经济条件下的“登记制”。其做法是：第一，先登记公司，后办理项目。企业法人登记可以不要主管单位和政府有关部门的批文，“审批登记制”变成了“直接登记制”。第二，淡化所有制性质，鼓励平等竞争。对国有、集体、个体及“三资”企业，一视同仁。第三，放宽经营范围，放开经营方式。除了国家明确禁止的，什么都可以经营。将原来受到控制需要政府主管机关审批方可涉及的120多种行业和项目，减少到包括金融保险等在内的24种，且经营方式不受限制。第四，减少证明文件，减少办照时间。原来申办企业要提供10多种证明文件，现在只需提供法定代表人的合法资格证明和符合规范的组织章程即可，以前办理企业执照一般都需要1个月的时间，现在一个星期内即可办好。这种被喻为“先上车，后买票”、“先吃饭，后买单”的改革做法，是从“剥夺”政府的一些权力着手的，体现了“宽审批、严管理”的改革原则，体现了转变政府职能、改变工作作风、提高办事效率、方便企业投资、促进廉政勤政建设的改革要求。国家工商行政管理局对此给予了充分肯定并提出要在全国推行的海南的这一做法。
四
从海南特区“小政府”的工作来看，为经济建设这一中心服务、围绕经济建设这一中心而开展管理工作，具体就表现为通过对大特区市场经济体系的培育与发展来促进社会经济和生产力的发展。海南办特区后，为了适应市场经济发展的需要，对原有政企不分，政府直接管理企业的弊端进行了改革，实行了政企职能分开，将企业推入市场，做企业在市场经济的大海洋中成为自负盈亏、自主经营、自我约束、自我生存与发展的独立的商品生产者和经营者。政府主要是通过宏观调控，努力为企业创造一个平等竞争的市场环境，主要表现在：在所有制形式上，摒弃了“越大越公越好”的旧观念，政府不限定各种所有制的比例，谁主谁辅、谁多谁少，由市场去决定，不由政府事先定框子。可以说，在大多数人的观念中，已经将所有的企业都视为大特区发展的必要力量，都对特区开发建设发挥着重要作用，政府没有理由区别对待。现在，海南各种所有制形式的企业都得了较大发展。在政策上，力求避免分别为不同类型企业制定不同优惠政策和管理办法的局面。不论是国有企业还是私营企业，也无论是国内企业还是国外企业，在“小政府”的目光中都看作是海南企业，政府对它们都一视同仁、平等对待。比如，所有在海南注册的企业都实行了15%的所得税率；一切公开招标，竞投的项目都采取公开招标、竞投的办法；所有在海南注册的企业都有权进口本企业所需要的生产资料和出口本企业生产的产品，等等。
建省办特区以来，海南特区的市场经济体系已基本建立起来。主要表现在：各种所有制性质的经济结构并存，并且平等竞争、共同发展；财产、劳动收益并举，生产要素的投入，均可获得相应的收益；契约自由，所有生产者和消费者都有交往、协作、缔约的自由；实行平等竞争，政府运用法律手段制止任何企业和个人凭借超经济因素垄断市场，保证所有企业和个人机会均等，平等竞争；实行全方位开放，境内外企业和个人均可在海南投资，并实行同等的政策，生产要素允许自由进出；政府对企业的正常经营生产活动不进行干预，等等。由于市场经济体系的培育和发展，大力促进了海南特区经济的超常规发展，已提前赶上全国平均经济水平。