我国台湾地区图书馆法制化、标准化建设及其启示，本文主要内容关键词为：台湾地区论文,法制化论文,启示论文,图书馆论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
图书馆是国家重要的文化与教育机构，在保存民族文化遗产、传播信息与知识、实施国民终身教育、提高国民整体素质，促进国家文化、教育、科技事业的发展乃至提升国家综合竞争力等方面发挥着越来越重要的作用。对图书馆实行法制化、标准化的管理，一直是图书馆界追求的目标，由于多种因素的影响，我国大陆地区图书馆的法制化、标准化建设仍然处于相对落后的状态，而我国台湾地区在这方面取得了一定的经验，对于大陆图书馆法的制订和各类图书馆标准的编制具有一定的促进和借鉴作用。
1 台湾地区图书馆法制化、标准化建设历程
我国台湾地区图书馆法制化、标准化建设大体上经历了四个阶段。
第一，起步阶段（1950年代）。1949年，当时的国民党政府割据台湾后不久即将加强图书馆事业建设提上议事日程，1951年12月，台湾“教育部”公布《各省市公立图书馆规程》，首先对公共图书馆的设立、办馆宗旨、布局、机构设置、人员组成及其任职资格、经费预算及分配比例等事项予以规定[1]。1953年9月实施的《社会教育法》则明确确立了图书馆是社会教育机构的重要组成部分并由教育部门管辖的地位，如第5条“各级政府视其财力与社会需要，得设立或依权责核准设立左列各社会教育机构”规定中的第1项即为“图书馆或图书室”[2]。这两项法规为台湾地区图书馆法制化、标准化建设及图书馆事业发展揭开了一个良好序幕。
第二，快速发展阶段（1960-1970年代）。1960年以后，台湾地区图书馆法制化与标准化建设进入了快速发展时期，先后制订了一系列相关的法规、条例、标准等。1960年2月，台湾省政府教育厅颁布了《台湾省县市立图书馆加强业务实施要点》，对台湾省县市立图书馆的业务工作进行规范并提出要求。1965年，台湾“中国图书馆学会”及其下属“台湾省图书馆事业改进委员会”先后制订公布了《公共图书馆标准》、《大学图书馆标准》、《中学图书馆标准》、《图书馆建筑设备标准》，分别对公共图书馆与学校图书馆的目的、组织结构与领导配置、服务对象与时间、服务内容与方式、图书资料的收集范围与要求、人员、经费，以及图书馆馆舍的设计原则、建筑基准、采光、空气调节、卫生设备、内部配置、书籍保护等各个方面提出了明确而具体的要求和标准。1969-1979年间，台湾地区有关政府部门针对图书馆的具体事务制订了许多专门性的政策法规，如“教育部”分别于1969年公布了《“国立中央图书馆”善本图书申请影印及摄制管理办法》、1972年修正公布了“国立中央图书馆”办理出版品国际交换事项办法》、1973年发布了《“国立中央图书馆”聘任人员遴聘办法》和《“国立中央图书馆”台湾分馆暂行组织规程》、1979年公布了《县市文化中心图书馆设计注意事项》，台湾省政府于1977年公布了《台湾省各县（市）立图书馆组织规程》[3]。1975年前后，台湾“中国图书馆学会”还先后完成了《大学及独立学院图书馆标准（草案）》、《专科学校图书馆标准（草案）》和《各省（市）县乡镇（市）立公共图书馆标准（草案）》，等等。这些法规、标准为台湾地区图书馆事业的快速起步与顺利发展发挥了很大的促进作用。
第三，相对平静阶段（1980年代）。这一时期，台湾当局有关部门在图书馆法规建设方面主要集中于中小学图书馆，“教育部”于1981年订定了《“国立”小学图书馆设备标准》、1985年订定了《高级中学图书馆设备标准》、1987年订定了《“国立”中学图书资料设备标准》，对中小学图书馆的主管人员、机构设置、经费、藏书、馆舍与设备等作出区别性的规定[4]，其他方面基本上没有新的以“政府”名义发布的法规或政策文件。但是也有一些图书馆专业组织和馆与馆之间自发制订了一些互助合作、互惠互利的协议和章程，如《人文社会科学图书馆合作组织简则》（1981年）、《人文社会科学图书馆馆际互借复印办法》（1986年）、《科技图书馆及资料单位馆际合作组织简则》（1982年）、《科技图书馆及资料单位馆际合作组织研究及发展基金会捐助及组织章程》（1987年）、《科技图书馆及资料单位馆际合作组织馆际合作办法》（1982年）、《科技图书馆及资料单位馆际合作组织核发阅览证规定》（1982年）等[5]，这在一定程度上弥补了政府行为的不足，促进了台湾地区图书馆法制化与标准化环境走向完善。值得一提的是，台湾“教育部”在1989年11月订定《“教育部”图书馆事业委员会实施要点》规定了“图书馆法规与标准之研定事项”为该委员会七项任务之一[6]，为后来新的图书馆法与有关标准的制订（修订）吹响了号角。
第四，完善与健全阶段（1990年以来）。1990年代，台湾图书馆界在图书馆法的研拟、制定与相关管理标准的制订等方面取得了较大的成果。一是新的公共图书馆标准得以制订出台，1991年7月，由台湾“中国图书馆学会”拟定的《公共图书馆设备标准草案》获得“教育部”通过并以《公共图书馆营运管理要点》之名颁布实施。二是图书馆法立法进入实质性阶段，受“教育部”委托，“中国图书馆学会”于1990年7月成立了“图书馆法草案审议小组”；1992年2月，《图书馆法（草案）》经过“教育部图书馆事业委员会”讨论、修改后首次获得主管部门通过，后经过多次讨论与修改，于1999年5月经“行政院”审查通过后报转“立法院”审议[7]。
2000年以后，台湾地区图书馆法制化、标准化建设进入一个新的繁荣时期。2001年1月，台湾“立法院”正式通过台湾《图书馆法》，对立法的目的、图书馆的概念与分类、图书馆的属辖关系与多元化构成原则、图书馆及读者的法定权益与义务、人员配置及其身份、馆际合作与资源共享、馆藏剔旧处理、出版物呈缴本制度及惩控、各级主管机关的责任等诸多问题作出明确的规定[8]。根据这一法律，台湾“教育部”针对不同类型的图书馆又分别于2002年1月颁布了《大学图书馆设立及营运基准草案》、《专科学校图书馆设立及营运基准草案》、《高级中学图书馆设立及营运基准草案》、《高级职业学校图书馆设立及营运基准草案》；2002年10月制定了《公共图书馆设立及营运基准》、《“国立”中学图书馆设立及营运基准》、《“国立”小学图书馆设立及营运基准》，对不同类型图书馆的设立、职能、服务、组织设置与人员配置、经费、馆藏建设、馆舍与设备、运行管理等作出更加详细、具体的规定[9]，以方便各类图书馆遵照执行。同年12月，“教育部”还订定发布了《图书馆辅导要点》、《中国机读编目格式》、《文献分析机读格式》、《诠释资料格式规范》、《资料数位化与命名原则》、《数位图书馆分散式检索协定》、《咨讯检索服务与协定》等一系列行政规章。另外，一些市（县）也制订或修订了本市（县）的图书馆管理规程，如《台南市立图书馆组织规程》、《台北市立图书馆组织规程》、《南投县信仪乡中正图书馆组织规程》、《“国立”台中图书馆暂行组织规程》、《高雄市立图书馆组织规程》、《高雄市电影图书馆组织规程》等，分别对有关的公立图书馆的设立、组织、职责、人事、管理、经费等事宜作出规定和说明[10][11]。
经过多年的建设，台湾地区基本上拥有了一套相对完整和较高水平的图书馆管理法规与标准体系，图书馆事业发展的法制化、标准化环境得到极大的完善与健全，图书馆发展过程中遇到的各种问题基本上都可以在法律规章的范围内得到很好的解决。
2 台湾地区图书馆法制化、标准化建设的特点
目前，台湾地区图书馆发展的法规与标准保障主要有三个方面：一是地区各级政府及有关部门制订的法规、标准等；二是图书馆行业协会订定的规程、办法等；三是图书馆双边或多边之间签订的协议、规定等，总的来说具有下列特点：
(1)形式上多样化。主要体现在四个方面：①名称多种，计有“法”、标准、要点、规程、基准、规定、办法、事项、简则、规范等十数种之多。②性质多样，既有立法机构颁布的正式法律，也有政府主管部门发布的行政规章，还有行业协会制订的行业规范以及馆际之间的协议。③发布机关多门，有的由台湾地区最高立法与行政机关“立法院”、“教育部”、“行政院”等颁布，有的由直辖市政府发布，也有的由县市政府发布，还有的由行业组织发布。④适用范围不一，既有适用于公共图书馆的，也有适用于大学或中小学的法规标准；既有适用于全台湾地区各级各类图书馆的，也有仅适用于某个系统或地域范围内或个别图书馆的法规标准；既有针对图书馆全面业务的综合性的，也有针对图书馆某些方面工作的专门法规标准等。
(2)内容上定性与定量灵活结合。纵观台湾地区先后颁布的数十种图书馆法规、标准等，在内容上凡是无法作量化规定的都作了原则性的规定，如对图书馆设立的原则、目的、服务对象、内容、方法、管理方式等；凡是能量化的则尽可能订定定量的标准，如各级公共图书馆设立的人口基数、馆舍建筑面积、基本馆藏量及年最低增加量、大学图书馆基本馆藏及增长原则、每个读者拥有服务空间面积、经费应占学校预算比例等都有明确的数量规定。根据实际需要灵活运用定性与定量指标，力求定性与定量的均衡结合，这可以在最大限度上保持有关法规、标准等的长期稳定性、有效性和可操作性。
(3)结构与条文陈述详简有别。不同的法规、标准具有不同的制订目的与功能、适用对象与范围，因此其涉及的内容及条文陈述必然会有所不同。台湾地区有关图书馆的法规、标准等在条文描述上便做到了详简有别，全地区层面综合性的法规具有宏观指导性的功能，主要就各类图书馆的性质、设立、目的、职能、人员、经费、业务范围等事项作政策性的宣示，以便为其他的具体规程、标准等的制定提供法律依据，因而在内容陈述方面力求简洁，如《图书馆法》只有20条，短短1600字左右。而有关具体的标准、管理办法等，是供相关图书馆遵照执行并用于对其进行检查、评估的，则尽可能的详尽，如《公共图书馆标准》、《大学图书馆设立及营运基准草案》、《图书馆建筑设备标准》等在内容结构与语言表达上都非常详细。
(4)功能上注重对社会公民的教育职能。根据台湾有关法律规定，台湾各类图书馆的行政主管机关是“教育部”，即使是公共图书馆也被看作国民教育机构而非一般的文化机构，隶属于“教育部”。1953年的台湾《社会教育法》就把图书馆（室）视为重要的社会教育机构并要求其办理各项社会教育及文化活动。1965年的《公共图书馆标准》也明言：公共图书馆的目的在于使民众：继续教育自己、保持其智识与各学科同时并进、成为家庭与社会之优秀成员、增加其职业上之技能、发展其创造与心智之能力等[12]。2001年的台湾《图书馆法》则把“为促进图书馆之健全发展，提供完善之图书资讯服务，以推广教育、提升文化、支援教学研究、倡导终身学习”作为立法的首要目的[13]。2002年的《大学图书馆设立及营运基准草案》也把为读者“奠定终身学习基础”作为大学图书馆的服务要求而提出，并要求大学图书馆“适度开放予社会大众使用之设施”[14]。台湾地区有关图书馆的法规与标准的制定，始终与社会教育、学校教育紧密结合，在最大限度上服务于教育。
(5)强调人本主义与人文关怀。一切从读者出发，方便每一位公民（读者）平等地利用图书馆，是台湾地区制定有关图书馆的法规与标准所坚持的一条重要原则。从图书馆的设立、服务内容、服务方式、开放时间到读者借阅权限等方面的规定，均体现出人本主义与人文关怀的思想。如《公共图书馆标准》规定：“凡人口满2万人之社区，应设立社区图书馆，……为县（市）图书馆之分馆”，“在人口未满2万人之地区得设借书站”，“在人口稀疏之乡村或乡村不便设立借书站时，设置图书巡回站”[15]。这样公共图书馆系统就形成了包括省立图书馆、直辖市立图书馆、县市图书馆、乡镇图书馆、乡村借书站或图书巡回站（车）在内的多级图书信息借阅服务设施网络，为民众就近借阅书刊资料提供极大的方便与可能。再如在服务对象及其权限上，倡导“全民服务”、“公平服务”，力求将图书信息的借阅与利用权益推及到每一位公众，《公共图书馆标准》规定：公共图书馆的服务对象不仅为其所在地区内的儿童、青少年、成年、老年、病残者、社会团体及政府机关，而且还包括被监禁者[16]；台湾《图书馆法》和《大学图书馆设立及营运基准草案》均规定：图书馆应提供其服务对象获取公平、自由、适时及便利的图书信息资源的权益。这些内容充分体现了联合国《世界人权宣言》之“人人生而自由，在尊严和权利上一律平等”的精神以及联合国教科文组织和国际图联的有关宣言与声明的立场与原则。
3 台湾地区的经验对大陆图书馆法制化、标准化建设的几点启示
1949年10月中华人民共和国成立之后，我国大陆地区的图书馆事业也有了很大的发展，不同系统的图书馆主管部门先后颁布了一些具有法规性质的条例，如教育部于1956年颁发了《高等学校图书馆试行条例（草案）》、1978年发布了《关于加强高等学校图书资料工作的意见》、1981年颁布了《中华人民共和国高等学校图书馆工作条例》（1987年经修订改名为《普通高等学校图书馆规程》，2002年2月再次修订）；文化部于1982年发布了《省（自治区、市）图书馆工作条例》；国家文物事业管理局于1978年颁发了《省、市、自治区图书馆工作暂行条例（试行草案）》；国家建设部、教育部、文化部于1999年联合下发了《图书馆建筑设计规范》等，对促进我国图书馆事业的发展发挥了一定作用。但总的来说，我国图书馆建设和发展必需的法规与标准体系还不健全，虽然图书馆法草案的起草与公共图书馆建设标准的编制工作已正式启动，但是还有相当长的路程要走，其间一定还会遇到各种各样的问题与困难，我们应积极地从台湾地区的经验中吸取教训、获得启发。
(1)图书馆法规标准的制订出台需要经过长期不懈的努力。一项法规、标准的制订，从酝酿提案、草拟草案、修改、补充、完善，到定稿、颁布实施，往往是一个复杂而漫长的过程；一套科学、合理的法规、标准体系的建立更需要数十年的时间，对于图书馆领域来说将更是如此。台湾《图书馆法》的形成过程即是一个很好的例证，从1966年台湾“中国图书馆学会”通过制订图书馆法决议算起至2001年台湾《图书馆法》正式颁布实施，前后经历了三十五个春秋。其间，《图书馆法（草案）》内容数次易稿，在有关部门或组织之间多次往返、历尽磨砺。因此，我国大陆地区图书馆界在推动有关图书馆法规与标准的制订时，除了要积极做好有关法规与标准的理论研究、草案拟定、促进立法程序等相关必要工作外，还要有长期战斗的思想和心理准备。我们的《图书馆法（草案）》虽已初成，但是何时能够获得政府主管部门和国家立法机关的通过还难以预料；《公共图书馆标准》的编制工作也只是迈出了万里长征的第一步；而有关大、中、小学图书馆以及其他系统图书馆的建设标准以及一些必需的专门性规章、规范等尚未见列入议事日程，我们需要共同去继续努力。
(2)要充分发挥中国图书馆学会的作用。各级图书馆学会是图书馆界进行学术交流和业务研讨的重要平台，在推动图书馆学术研究与图书馆事业的发展过程中起着重要的指导与引领作用，在图书馆法规与标准化建设中也应该发挥主导作用。台湾地区图书馆学会自成立之日起，就将积极研拟图书馆法规和标准作为其重要的专业活动之一，《公共图书馆标准》、《大学图书馆标准》、台湾《图书馆法》等许多重要法规均是在其直接参与和推动下产生的。中国图书馆学会经过多年的发展，已经成为一支非常庞大与成熟的学术团队，聚集了一大批具有较高学术造诣、丰富实际工作经验、不同专业背景的图书馆界泰斗、精英，他们完全有能力实现我国大陆地区拥有一整套科学、系统、适用的图书馆法规与标准体系的愿望，关键是如何在最大限度上调动这些专家学者的积极性和创造性，这是中国图书馆学会需要认真思考和研究的问题。
(3)要积极争取政府部门的大力支持。法规标准的制订与实施，必须得到政府部门的认可与支持，才能保证其顺利产生及其法律权威性，也才能得到真正有效的落实。再者，政府部门的支持力度在一定限度上影响有关法规、标准的完整性，如台湾《图书馆法》由于审议过程中有关主管部门删减了其草案中大量很有价值的专家意见，使得该法在不少方面未能明确而需要另订细则予以补充。所以，在争取图书馆法规立法的时候，必须努力争取各级政府部门的大力支持，特别是法律层次的法规、条例更应该以政府立法机关或主管部门的名义颁发。只有得到政府的全力支持，才有可能将全部专家的合理化意见广泛纳入有关的法规、标准，从而在最大限度上保证其科学性、全面性与权威性。目前，我国政府有关部门已经开始关注图书馆法制化、标准化建设问题，如2002年7月中国图书馆学会在西安举行的主题为“中国图书馆立法进程——与政府官员的对话”的“图书馆法与知识产权论坛”上，国家文化部、教育部的有关官员都参与了讨论并发表演讲[17]，但是这还远远不够，图书馆界必须继续努力促使政府官员的个人语言转化为政府部门行为。
(4)具体法规与标准的架构及内容要详简得当、定性与定量结合，要体现适当的超前性。图书馆法规与标准的作用在于确立图书馆的社会地位、保证图书馆事业正确的发展方向、保障图书馆事业发展的物质条件、明确图书馆行为主体的责权利以保证图书馆系统的有序运行，其核心是要明确图书馆上级主管部门、图书馆及其馆员、用户的权利与义务。图书馆法规或标准主要是供图书馆的上级主管部门、图书馆及其馆员、用户等一切与图书馆工作有关的部门、团体和个人来阅读与执行的。所以，要充分考虑到适用对象及各有关方面的接受与利用情况，在架构与内容上做到详简得当。笔者认为，“法规”主要是从宏观上来规定图书馆的性质、地位、作用、运作机制、经费预算、人员资格认定、绩效评测等事项，供图书馆上级主管部门执行用的，以作为保障和监督图书馆运营的法律依据，应做到全而简，条文描述以定性为主；而“标准”或“规范”等主要是从微观上规定图书馆及其馆员与用户的具体权利与义务、各项业务工作的具体标准规范和要求等，是图书馆及其馆员在完成图书馆管理与服务工作时需要具体遵照执行的条文，也是图书馆员与用户维护自身权益的重要工具，故而要详而精，条文陈述上能定量的则定量，不能定量的则予以定性。如台湾《图书馆法》虽然涵盖了图书馆的各个方面，但只有20条约1600字，主要是宏观上的定性描述，基本不涉及具体业务细节；而《大学图书馆标准》、《公共图书馆设立及营运基准》等的内容却极尽详细。
我国大陆地区的《图书馆法（草案）》虽没有公开，但从有关的论文中可窥见一二，八章37条，包括制定图书馆法的目的和依据、图书馆的定义与性质、设立与隶属关系、事业发展方向、文献信息资源建设、服务与读者权益、工作人员与内部管理、保障措施、评估与奖惩等方面[18]，从简介看来内容比较全面，但详情不可得而知，希望在进一步修改时多加注意其宏观性、全面性、时代性、简洁性及国际性。而刚刚启动编制的《公共图书馆标准》，目前尚无法预测其架构与内容，从与其有关的“公共图书馆基本情况调查表”[19]来看，诸如各公共图书馆所属辖区的人口数量、人均国民生产总值、馆藏总量与年增长量、人员情况等因素都未列入调查表，这样将来制订标准时必将缺乏现实数据的有力支撑。结合我国公共图书馆的评估标准体系[20]和一些省份高校图书馆的评估标准体系[21]，笔者以为，图书馆标准与规范的编制应力求详细而明确，恰当地确定定性指标与定量标准。而且对量化标准也要根据具体情况作静态量化与动态量化之分，如不同类型的图书馆最低馆舍面积与最低馆藏量可以固定的数字来作静态量化的要求；而阅览座位、计算机拥有量等可以所属辖区人口总数或实际服务读者总数的每千人（或万人）应拥有量，经费可用应占所属辖区GDP的最低百分比等动态量化标准来要求。同时，有关标准值的设定应为以后的发展留有余地，不必追求所有图书馆都能立即达到，而要起到引导绝大多数图书馆向更高目标发展的作用，保持适度的超前性。
4 结束语
台湾和大陆同属一个中国，海峡两岸的图书馆事业同为我国图书馆事业整体的一部分。为了推动我国图书馆整体事业的进一步发展，两岸的图书馆界应扩大交流、增进了解，相互取长补短，实现共同进步。大陆图书馆界应努力借鉴台湾地区图书馆法制化、标准化建设的经验，积极推动法制化、标准化建设的进程，尽快建立健全图书馆法规体系与标准体系，从而为我国图书馆事业的发展提供有效的法制保障。
收稿日期：2006年3月6日