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合作金融体系在各国金融体系中是一个极富特色的有机组成部分。在中国，合作金融在经历了一段曲折的过程后，亦显示出它的蓬勃生机和极强个性。但中国的合作金融制度还很不完善，而社会主义市场经济体制的确立迫切需要建立起与之相适应的金融组织体系，形成不同层次及形式的金融机构，发挥各自的功能。因此，重构我国合作金融体系已成不争的事实。
一、社会主义市场经济下合作金融的定位
（一）合作金融的定义及典型特征
合作金融是合作经济思想指导下合作运动实践的产物，是“社会经济人（包括自然人和法人）在经济生活和社会生活中，为改善生产和生活条件，获取便利的融资服务，按照自愿入股、民主管理、互助互利的原则组织起来并主要为入股者服务的一种信用活动形式。”自愿入股、民主管理、主要为入股者提供融资服务是合作金融的本质特征。合作金融体现的是社会经济人之间在获取融资服务上的互助互利关系。作为一种信用活动形式，自然具有一般金融企业的某些基本特征，诸如授受信用业务、活泼经济等；但它又不同于一般的金融企业，还具有其自身的特殊性。其特殊性主要体现在：
1.合作性。合作性是合作金融的基本特征。正是由于合作金融的合作性的特征才使其自成体系，与股份制商业银行等其他组织形式的金融区别开来。合作金融实现了经济弱者的资金合作，它同样遵循合作经济组织共有的原则。在1995年国际合作联盟100周年大会上确定的最新的合作制原则主要有七项：自愿和开放、社员民主管理、社员经济参与、自主和自立、教育培训和信息、合作社之间合作、关心社区。自愿和开放原则是合作制的基础。社员民主管理原则是合作制的核心。
2.互助性。合作金融作为一种互助合作性的信用组织，主要是通过社员合作的力量，来提高自己的竞争和生存能力。可见，合作金融经营的目的是实现社员之间的互助合作，为社员提供各种便利的金融服务，而非盈利。这也是合作金融与商业金融的区别之一。
3.灵活性。合作金融分散而又能适当联合的体系使其不仅能为分散的中、小个体经济提供服务，也能通过联合对较大规模的合作经济提供服务。同时合作金融在经营范围上也具有灵活的特征，可从事多种金融业务。
4.地域性。这里所谓的地域性可从两个方面来理解。一是由合作金融需求主体所处的地理位置决定。合作金融是社会经济人之间的自助和互助组织，而对这一组织形式有实质意义的经济主体就是那些最基层的经济单位和个人，这些经济主体主要生存于广大的农村和中小不发达城镇。二是由信用运转的地域范围决定。作为合作金融的经济主体，他们本身既是信用的需求者，更是信用的供给者，为充分实现互助合作，每个合作金融组织地域跨度都不大，无疑使资金的运用带有一定的区域封闭性。
从以上分析，我们可看出合作金融具有合作经济和金融企业的双重属性。作为合作经济组织，合作金融具备一般合作经济的合作性特征，互助性、灵活性、地域性皆是基于合作性而产生的；而作为金融企业，经营货币的特殊性决定了它的服务方式不同于生产、消费、供销等经济合作组织，不是为一般商品买卖提供直接服务，而是以资金的联合和运用为基础，为资金这种特殊商品的买卖提供便捷的服务。同时合作金融作为一种信用中介形式，由于实行部分准备金制并能吸收活期存款和创造支票存款，因而也能创造货币信用。从这一点看，它与商业银行并无功能上的本质区别。
（二）合作金融在社会主义市场经济中的地位、作用
既是合作经济的组成部分，又是金融体系中一环的合作金融在社会主义市场经济条件下究竟居于什么样的地位，发挥着什么样的作用呢？我们认为：
1.合作金融是社会主义公有制的实现形式之一。
合作经济主要包括生产合作、供销合作、信用合作三大环节。包括合作金融在内的合作经济是解决中小生产与社会化大生产二者之间矛盾的一种有效方式。它通过合作将私有和公有、小规模与大规模、小生产与社会化大生产、社会主义与市场经济这些看似矛盾的东西联系在一起，促进经济的发展和生产的社会化，进而促使公有制经济的实现。
江泽民在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告中明确提出：“公有制实现形式可以而且应当多元化，一切反映社会化生产规模的经营方式和组织形式都可以大胆利用。”“目前城乡大量出现的多种多样的股份合作制经济，是改革中的新事物，要支持和引导，不断总结经验，使之逐步完善。劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主的集体经济，尤其要提倡和鼓励。”（注：《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》单行本，人民出版社97年版第23-24页）合作金融作为合作经济的组成部分，其本身既体现劳动者的劳动联合，也体现劳动者的资本联合，构成了社会主义公有制的一种实现形式。
2.合作金融是合作经济及其他经济成份发展的“助推器”。
在社会主义市场经济条件下，中、小生产者要进入社会主义大市场参与竞争，只有走合作化的道路。生产合作、供销合作和信用合作是三位一体的一个整体。即面对市场的销售合作指导中、小生产者生产什么，再由信用合作来支持生产，产品销售后归还贷款，三种合作组成的合作经济能以经济的方法借助生产要素的流通实现小生产的联合。而在市场经济条件下，生产要素的流通又必须借助于资金的推动力，合作金融启动资金，调剂余缺，从而成为推动供销合作和生产合作发展的“助推器”。在我国社会主义市场经济下的农村，合作金融的这种作用体现得尤其突出。如前所述，合作金融具有地域上的封闭性，这一特性正好阻滞了资金的跨区域异地流动，确保了当地农村经济发展对资金的需要。同时，在我国广大的不发达的中小城镇，随着国有企业的“抓大放小”改制策略的实施，将会有更多的民营、私营、合作经济组织产生，这些企业的资金需求在很大程度上也需要合作金融来提供。因此，合作金融对多种经济成份发展的推动作用是不言而喻的。
3.合作金融是金融体系中一个十分重要的组成部分。
我国社会主义市场经济下的金融机构总体来说可分为三大类：一是国家政策性银行，二是国有商业银行和各股份制商业银行，三是合作金融组织。三类性质的金融各有其不同的服务对象和空间，共同发挥着促进社会主义市场经济发展的作用。同时多种经济成份并存的经济格局决定了金融组织机构的多元化，不同的经济成份需要不同的金融机构为之服务。对大量的、分散的、零星的个体、私营、合作经济而言，国家政策性银行因政策规定而不能顾及，商业银行则出于经营成本和利润微薄的考虑，不愿顾及。因此合作金融组织便成为他们筹措资金的方便渠道。反过来说，广大的个体、私营、合作经济是合作金融产生的土壤，也是合作金融进一步发展的依托。合作金融虽无法与实力雄厚的商业金融竞争，但却能以它自身个体小而灵活的优势为个体、私营和合作经济提供相应的金融服务，获得相应的市场份额。可见，在社会主义市场经济条件下，不仅需要政策性金融和商业金融，也同时需要合作金融。它们互相依存，互相补充，使我国金融体系成为由多种金融成份、多层次金融机构并存的共同发挥金融功能的有机整体。
二、中国合作金融事业的发展历程、现状及其评价
（一）我国合作金融事业的发展历程
我国合作金融的发展历程主要是农村信用社和城市信用社两大信用社不同的发展过程。从农村信用社来看，其发展经历四个阶段：
1.起步阶段（1949-1958年）。当时，中央政府为尽快把农民和农村经济引向社会主义道路，在农村推行合作化运动，代表生产领域合作的农业生产合作社、代表流通领域合作的农村供销合作社和代表金融领域合作的农村信用合作社都得到迅速发展。到1957年，全国已有88000多个农村信用社，存款达20多亿元。全国80%的乡都建立了信用社，有力地打击了农村的高利贷剥削，为合作化运动的开展和农业生产的发展起到很大的推动作用。虽然当时的信用社是在小农经济条件下发展起来的，规模较小，管理水平也较低，但却基本体现了合作制的原则，发展也健康。
2.萎缩阶段（1958-1978年）。在“一大二公”的错误思想下，信用社先后被下放给人民公社、生产大队和实现贫下中农管理。信用社的干部队伍、资金和业务都遭受了严重的破坏和损失。在这个时期，合作制原则遭到遗弃或扭曲，信用合作事业发展在总体上是萎缩的、扭曲的，很多地方的信用社几乎到了破产的边缘。
3.恢复阶段（1979-1984年）。鉴于把农村信用社下放给地方管理造成混乱和损失的教训，国家决定把信用社交给国家银行管理，信用社各项业务又得到了恢复和发展，队伍进一步壮大。但由于当时大一统的国家银行体制，对信用社既是集体金融组织，又是国家银行基层单位的不恰当定义，混淆了合作金融组织和国家银行的界限。同时，用行政方法管理信用社也使信用社失去了多种自主权而成为国家银行的附属。
4.改革阶段（1984—现在）。1984年，国务院批转了中国农业银行《关于改革信用合作管理体制的报告》，为把信用社办成真正的合作金融组织，国家授权农行代管农村信用社。在农业银行的领导下，信用社在民主管理、业务经营、组织建设等方面进行了一些改革。1988年后，又逐渐组建起县级联社，承担对信用社的管理、指导、资金调剂等职能，使信用社各项业务得到发展，内部管理有所改进，信用社的经营管理自主权也有了一些恢复。但因局限性所致，合作制原则仍未能得到充分贯彻和体现。有鉴于此，1994年，农村金融体制改革拉开了帷幕，农村信用社与农业银行实行分开办公，由联社对基层信用社实行直接领导。1996年，农村信用社体制改革取得突破性进展。是年8月，《国务院关于农村金融体制改革的决定》把合作金融的建立问题第一次提上政策高度。决定中指出，农村金融体制改革的目标是“建立和完善以合作金融为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系”。至1996年底，农村信用社和农业银行正式脱离行政隶属关系，使农村信用社在走向真正的合作性金融组织的道路上迈出了突破性的一步。但我国的合作金融组织由于长期受国家银行的领导，遵循的实际上是国有小商业银行的经营方式，距真正的合作金融还存在着较大的差距。
城市信用社是在70年代末随着经济改革的大潮为支持城镇集体经济和个体经济的发展而产生与发展起来的。1979年，河南省漯河市建立了第一家城市信用社，标志着新中国城市合作金融机构的诞生。此后，城市信用社发展很快，成为金融体系中一支不可忽视的力量。但很多城市信用社几乎从一开始就背离了合作金融的基本原则。我国的城市信用社基本上是按股份合作制的形式组建，资金来源除了股金之外，主要是吸收企事业单位和社会大众的存款，服务对象主要是城市“两小”经济，而非所谓的本社社员，且都以盈利为目的，所以我国的城市信用社基本上不具备合作性质。进入90年代后，我国进行了城市信用社的改革，先是进行城市信用社与原创办单位的脱钩工作，并成立中国人民银行领导下的城市信用联社，将城市信用社纳入城市信用联社的协调管理之下；1995年初，中国人民银行决定在5个大城市（北京、上海、深圳、广州、石家庄）进行组建城市合作银行的试点，同年中进一步决定在35个大中城市建立城市合作银行。城市合作银行是地方性股份制商业银行，在1995年颁布的《商业银行法》中已将城市合作银行明确界定为商业银行。1998年，城市合作银行已正式更名为城市商业银行。
（二）我国合作金融体系的现状
经过多年的发展，我国的合作金融体系已具有了相当的规模，无论是农信社还是城信社都得到长足的发展。
作为我国合作金融体系主体的农村信用社近几年来无论是在机构数量、从业人员还是业务规模方面发展都十分迅速。1985年信用社有正式职工为37万人，各项存款余数为724.9亿元，各项贷款余额为400亿元。而到1997年，全国独立核算的农村信用社接近5万个，正式职工已达65万人，是1985年的1.75倍，各项存款10555.8亿元，约为1985年的15倍，各项贷款7326.1亿元，是1985年的18倍。
城市信用社自1979年以来也得到惊人的发展。截止1986年底，全国共有城市信用社1605家，存款余额达31亿元，贷款余额达15.6亿元。而到1995年底，全国城市信用社总数已超过5000家，存款达3357亿元，贷款达1929亿元。
从总体上看，我国的合作金融组织已发展成为中国金融体系中的一支重要力量，对我国城乡经济的发展起到了积极的促进作用。以农村信用社为主体的农村合作金融体系为支持农村种植业、多种经营、乡镇企业和商品经济的发展发挥了主力军的作用，并成为推动农村商业性金融和政策性金融发展的基础。据调查，近10多年来，我国农村中80%的农户和70%的乡镇企业的生产经营活动是由农村信用社提供资金支持的。而城市信用社作为城市合作金融体系的主体则在促进城市集体和个体经济的发展中发挥了积极作用。我国现有城市集体和个体经济实体2000多万个。在城市信用社开户的占10%左右，城市信用社每年向集体和个体经济实体发放的贷款达300亿元以上，这在很大程度上缓解了“两小”经济开户难、结算难和贷款难的问题。
然而，从我国目前城乡信用社的经营现状来看，还存在不少阻碍其进一步发展的问题，主要体现在以下几个方面：
1.合作金融组织的法律地位和权益没有明确。虽然我国的合作金融体系经历了几十年的发展，但迄今为止，国家关于合作金融除了政策方面有一些文件体现外，在制度上、法律法规上缺乏起码的保障，从而造成一些地方合作金融组织无章可循、且被随意摆布的不良局面，这也是信用合作几十年历程曲折的根源之一。
2.合作制原则已不同程度背离。由于合作金融组织的法律地位和权益没有明确，在实际经济运行中，政府、社会各经济主体、银行界、乃至合作金融组织自身都对合作金融的认识模糊，以至合作制原则已被不同程度地背离。自愿入股、民主管理、主要为入股社员服务这些是合作制的基本特征，均未得到恰当反映。信用社社员的入股难免带有行政色彩，对管理和关心信用社缺乏积极性；民主管理的“三会”要么不设要么形同虚设，社员对社务和经营没有真正地参与管理；信用社对社员没有什么优先和优惠，业务活动没有与社员的生产活动相结合。
3.组织管理体制未理顺。就农信社而言，长期以来由于接受农业银行的领导和管理，把农村信用社和专业银行等同起来，视为基层机构，从而使农村信用社丧失了固有的“三性”性质，处于既不象专业银行，又不象合作金融组织的“两不象”状态。而农村信用社与农业银行脱钩后，为了加强对农村信用社的管理和防范金融风险，一方面普遍建立了县联社，另一方面又较快地建立了对县联社以上由人民银行直接管理的行业管理体制，人民银行兼有金融监管和行业管理双重职能，既当裁判员又当运动员，体制并未理顺。同时在这种体制下，信用社体系内部的信息沟通、资金调剂、教育培训等均存在一定的障碍。而在县联社和基层社的关系上，由于县联社也是独立经营的法人，它在管理时可能会在利益驱动下不可避免地损害基层社的利益，诸如过分强调了贷款等权限的集中、剥夺基层社的利益等。在这种体制下县联社成了实际上的“大法人”，而基层信用社则只是“小法人”。这种“大法人管小法人”体制，虽然在一定程度上强化了对信用社的管理，却不能充分调动基层社的经营积极性。
就城信社而言，自其与挂靠单位脱钩后，就处于没爹没娘状态，其主管部门和监管部门事实上都成了人民银行。虽然各地都在进行组建城市中心社发挥类似联社职能的尝试，但由于作为中心社的城信社自身经营管理任务重，班子职能机构没有相应健全，发展历史短，经验缺乏，在发挥管理职能时均有有些力不从心。
4.内部管理制度不健全，缺乏自控机制。从大多数信用社的实际情况来看，“三会”制度形同虚设，没有充分发挥其作用；内部管理制度也不健全，没有建立起系统的会计、财务、贷款、人事、工资、奖惩、考核等一系列相应的规章制度。尤其是在信贷管理上违规违制现象较多，审贷没有分离，个人说了算，贷款抵押不落实，贷款“三查”得不到有效贯彻，形成大量低质量贷款。内部管理制度的不健全使信用社的内控机制乏力，自我约束能力差，在信用社法人单位规模小、机构分散、人员素质参差不齐的情况下，更加大了对信用社的管理难度，也增加了信用社的潜在风险。
5.经营机制不健全，金融风险凸现。无论是城信社还是农信社在经营中均未按合作制原则正确定位，建立健全其相应的经营机制。特别是随着经济体制向市场经济转轨，信用社在经营上仍然沿用以前旧体制下的经营方式，而没有随着经济形势的变化转变经营思想和方式，因此在激烈的市场竞争中，合作金融组织由于规模小，实力弱，往往处于极为不利的处境。从目前城乡信用社的经营现状来看，潜伏的金融风险已成为了整个金融体系风险防范的重中之重。
6.生存和发展的环境日益复杂。在日常经营中，信用社正处于夹缝中求生存的困难境地，要面临来自各商业银行、各地方性金融机构、各邮政储蓄网点、农村合作基金会、供销合作股金会、各种基金会以及各种不规范的社会融资活动等等多方面的竞争。信用社由于结算渠道不畅通，服务手段落后，人员素质低下等原因根本不能与商业金融相提并争。而农金会、供销社股金会、个协股金会等非金融组织的发展壮大又给信用社带来了新的冲击，他们凭着非金融机构的性质，无金融监管约束、无利率限制、有地方政府大力支持、有税收优惠等优势，以优惠的条件吸收存款，变相经营金融业务，从而扰乱了农村金融秩序，给信用社的正常经营造成巨大压力。与此同时，信用社并没有因为其是合作金融组织而享受到国家的政策优惠。相反，其经营还受到诸多限制。与商业性金融组织相比而言，处于一种不平等的竞争态势。央行这几年对信用社和国家专业银行一样管理，存款准备金率和备付金率一样；信贷资金管理办法一样；存贷利率也要执行和国家专业银行一样的基准利率，只是可上浮一定幅度，同时要求对农业生产贷款不上浮或少上浮，信用社也要办保值储蓄，但保值贴补要由自己负担。财税方面对信用社也没有什么优惠，随着金融业营业税率由5%上调到8%，信用社的营业税率也将逐年上调到8%。
（三）对我国合作金融体系的评价
从我国金融金融体系的发展历程和经营现状来看，我国的合作金融事业已走到了一个历史性的转折关头，如何找到其相应的生存和发展空间，通过对其发展和现状的分析，可得出以下几点结论：
1.中国的合作金融体系不是自发产生的，而是作为国家合作化政策的一个部分在国家政府的干预下普遍建立起来的。正是由于信用合作机构一开始就同政府行为有紧密联系，所以，它必然随着国家政治形势和经济政策的不断变化而反复起落，并在这种起落中不可避免地发生性质的异变。
2.从我国合作金融事业的发展历程来看，合作金融事业在起落中已不断背离合作金融原则而走向商业金融或政府金融。农村信用社尽管在建社初期有过健康发展时期，但由于客观原因，其原有的合作性质已几近消失，演变成为地方行政部门的附属物或国家银行的基层机构；而城市信用社大部分几乎从一开始就已办成主要为股东或组建单位谋取利益的小商业银行。城乡信用社对合作制原则的背离是否意味着合作制原则已不适应经济发展需要了呢？是否随着经济由计划经济走向市场经济，合作金融就没有存在的必要了呢？可以肯定的是，计划经济下有合作金融存在的根基，市场经济下则更应该有合作金融存在的必要性。与计划经济条件下的合作金融的区别在于，合作的经济主体已由单一化走向多元化、合作的领域也更加宽广。
3.从我国合作金融体系的现状来看，我们可以从另一个方面证实坚持合作金融合作制原则的必要性。正是由于合作制原则的背离，才使合作金融脱离了其赖以生存的土壤，盲目参与了同商业金融的竞争，而农金会、股金会等也乘虚而入，争夺农村金融这块阵地，致使其经营状况到了每况愈下的境地。我国的合作金融体系实际上已成为整个金融体系中的一个极其脆弱的环节，是金融领域的高风险区。如何正确定位、走出困境、防范化解其潜在风险已成为不可回避的重大问题。实践表明，在中国目前的国情条件下，合作金融只有坚持合作制原则，服务于广大城乡中小经济，才能求得生存和发展。因此按合作制原则重塑我国的合作金融体系将是唯一可行的选择。
4.要按合作制原则重塑起真正的支持城乡中小经济发展的合作金融组织，关键在于合理制度的设计。长期以来我国农村信用社与“三农”忽远忽近，始终未能融合，主要就是制度的设计、运行上偏离了合作金融的轨道所致。在性质上，农信社曾先后被界定为农村的集体金融组织以及国家银行的基层机构，在这种性质界定下，股金只具有了存款的性质，从而使信用社与“三农”融合的经济基础发生改变，并由此使信用社的管理制度、经营制度、办社宗旨等一系列制度的设计运行发生变异。在管理制度上，把信用社当作国家银行的基层机构来管理，信用社职工待遇同国家全民职工基本一致，领导干部实行任命制，这无疑变相取消了信用社的互助合作性和民主管理性。在经营制度上，信用社按国有小商业银行来经营，社员并不能参与经营决策和利润分享，对信用社的贷款投向、财务收支等重大事项社员无从关心，也无从了解，这就进一步背离了合作制和民主管理制原则。在办社宗旨上，没有把提供便捷、及时、高效的金融服务作为办社的努力方向，资金趋利性极强，跨社区的非社员贷款占比大，对社员却缺乏优先和优惠措施，无法满足社员最急需的生产建设资金之需，因此，服务“三农”仅仅停留在一般口号上，社员也就自然缺乏关心支持信用社的积极性；在整个金融制度的设计上，农村信用社也并未像发达国家那样，因其合作金融性而享有相应的优惠，相反，其税率、准备金率等均与一般商业金融无异，这不能不说是农村信用社与“三农”忽远忽近始终未能融合的重要制度性因素。这里还必须指出的是，兴起于70年代末的城市信用社，从一开始的制度设计到实际运行，都不是规范的合作金融组织，而是股份制的小商业银行。它们依据股权参与管理和分配，以盈利为目的，主要发放城市和郊区集镇的工商业贷款，实际上变成了一般的商业银行。直到现在，城市信用社在经营上、服务对象上都与一般商业银行没有根本上的区别。因此，围绕合作制的基本原则对城乡信用社进行恰当的制度设计至关重要。（待续）
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