我国地方立法的价值取向研究初探，本文主要内容关键词为：价值取向论文,我国论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF 21 文献标识码：A
一、引言
地方立法的价值取向是由地方立法这一独特的社会现象的本质所决定的，它实质上是 在地方立法时所普遍认同并鼎力追求的普遍原则和目标。这些原则和目标是地方立法核 心内容的高度浓缩和概括，也是人们评价地方立法优劣的标准与依据。因此，本文所使 用的“地方立法价值取向”一词涵盖了在地方立法时所追求的理想和目标，同时也包涵 了地方立法进行价值判断时所遵循的标准或准则。
二、我国现行地方立法的价值取向及其偏失
目前我国地方立法的价值取向主要表现是：法制统一的价值取向；分权式的价值取向 ；工具式的价值取向等。笔者认为，地方这些价值取向在实践中客观上存在一定的偏失 ，表现出多质性、冲突性和失衡性。
(一)地方立法中法制统一价值取向的偏失
1.“一国两制”对法制统一的影响
“一国两制”是伟大的创举，香港和澳门已顺利回归到祖国的怀抱，但是，它也给我 们带来了许多宪政问题，这些问题都涉及到国家立法问题，同时也涉及的地方立法问题 。相对于中央来说香港、澳门毕竟只是中国的一个地方政府，成为了一种新的省级特别 地方建制。特别行政区立法上享有高度的自治权，这种自治权不仅大于一般地方，甚至 大于联邦制国家下的邦的权力。
2.国家立法中有关地方立法的规定不一致对法制统一的影响
法制统一最基本的要求就是对同一社会关系的法律规定应基本一致。从我国现行《宪 法》、《立法法》、《民族区域自治法》对地方立法的规定客观上存在不一致。首先， 地方立法主体规定的不一致。《宪法》第100条、第115条、第116条的规定中我们不难 看出我国地方立法的主体有：省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会；省、直 辖市的人民代表大会和它们的常务委员会。根据《立法法》第63条规定地方立法主体却 有：省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会；省、直辖市的人民代表大会和它 们的常务委员会；省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国经院 批准的较大的市。从《宪法》和《立法法》的规定中就可以看出，两部法律对地方立法 的规定是不一致，其中还不包括特别行政区的立法。第二，立法权限混乱。从上述规定 中可以看出，民族自治地方拥有两种地方立法权：(1)制定自治条例和单行条例的权力 ；(2)地方法规、规章的权力。正是有这两种规定中央往往希望民族自治地方选择后一 种地方立法权，民族自治地方也不敢“擅自做主”进行自治条例和单行条例的地方立法 活动。出现了我国五大自治区无一有自治条例的现象。《宪法》第115条规定似乎规定 了自治州、自治县也有地方立法权。《立法法》中却没有这方面的规定。第三，效力等 级混乱。从本质上讲，地方立法中特别行政区立法效力、民族自治地区的地方立法应属 于同一等级，即体现自治精神，但是，实际情况两者差异甚远。在《宪法》和《立法法 》中同样表现出对民族自治地区的地方立法的限制。《宪法》第100条规定：“省、直 辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提 下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”而第116条规定： “民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自 治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批 准后生效。”很显然，批准和备案结果是不同的。根据《宪法》和《立法法》的规定： “法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规”。 “自治条例和单行条例可以依照当地的特点，对法律、行政法规的规定作出变通规定… …”。该规定明确了自治州、自治县有依照当地的特点，对法律、行政法规的规定作出 变通规定权。但是，自治州、自治县的自治条例和单行条例，只须报省或者自治区的人 民代表大会常务委员会批准后生效，并相全国人民代表大会常务委员会备案。省人民代 表大会常务委员会对法律、行政法规的规定作出变通规定的权力，法无明确规定。从以 上几方面可以看出，地方立法中效力等级存在不一致的情况。
(二)分权式价值取向及其偏失
中央与地方关系法制化本来是件好事，但是，仅仅把地方立法作为中央与地方分权的 工具来用存在诸多问题，目前已经出现了如下偏失：
1.在中央与地方的关系上：重中央价值，轻地方价值
关于中央与地方的关系问题，在高度集权的传统体制下，国家凌驾于社会之上，中央 控制着一切社会资源，社会以及构筑社会的单位组织和个人，只是国家的附属物。这样 就使得中央与地方的关系始终走不出放权——集中——再放权的重复循环。造成原因是 多方面的。其中一个重要的原因就在于以往中央与地方权限的划分往往只注意行政权力 的划分，而忽视了立法权和经济权力的划分。企业从属于政府，充当或者是中央政府或 者是地方政府的附属物。当中央政府把权力下放时，只是将管理企业的权力转移给了下 一级政府，而并没有转移给市场和企业。地方政府取代中央政府成为了新的资源配置者 和管理者，从而导致地方经济混乱和地方分散主义。在这种情况下，中央又不得不收回 权力，企业随之又变为了中央政府的附属物，从而重新陷入了高度集中、僵化管理的模 式。中国加入WTO后中央更要强调集权，这又给地方立法提出了新课题。
2.在集中与民主的关系上：重集中价值，轻民主价值
民主集中制是现行宪法的一项基本原则。通常说，民主与集中是对立统一的关系，即 在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。这种说法没有错，但二者的关系还表现在 ：民主是集中的前提和基础，而集中则是民主的条件和保障；民主与集中是目的与手段 的关系，而不是相反。现行宪法在地方立法协调民主与集中的关系上，过分强调集中对 民主的指导地位。
3.在权利分配上：重效益价值，轻视公平价值
党的十四大明确提出了效率优先，兼顾公平的原则。应该说，在尚处于社会主义初级 阶段、生产力尚不发达的条件下，法律采用“效率优先、兼顾公平”的价值取向是合理 的。但是，由于我国的法制建设同经济发展比较相对迟缓，立法、执法和司法在协调公 平与效益的关系上缺乏制度保障，因此“效率优先，兼顾公平”被一些人误理解为“重 效率、轻公平”，在实际操作中具体体现为：在地方立法权限的下放的不均衡。从1979 年，中共中央、国务院根据广东、福建两省的有利地理条件，决定在深圳、珠海、厦门 、汕头四地试办经济特区，到1983年2月，党中央、国务院又先后批准了沈阳、大连等1 4个城市为计划单列市，使之在经济管理方面拥有省级人民政府的权力。从1988年4月， 七届全国人大一次会议批准资源丰富的海南建省，并使之成为我国实行特殊优惠政策的 最大经济特区。到国务院提出智力密集的大城市可以试办新技术开发区，并给以相应的 扶持政策等一系列的政策措施，形成了一种“梯度分权”的格局。不同的地方享有不同 程度的开放政策和优惠条件，享有不同的经济管理权力。这些措施虽然有利于地方因地 制宜地灵活决策，使地方的自主权真正落到实处。它克服了以前行政权力“统放统收” 模式的弊端，促进了地方更好、更快地发展。但是，这种现象难免有重效益价值，轻公 平的嫌疑。
(三)工具式价值取向及其偏失
现行的地方立法活动过程中把地方立法作为一种工具的价值取向是十分明显的，工具 价值取向具体表现在三个方面：(1)中央与地方分权的工具；(2)地方保护主义的工具； (3)政策、法律、行政法规的复印工具。从理论上讲，地方立法的确具有上述作用，但 是，把这些作用上升为地方立法价值取向未免失之片面了一些，这是因为工具式价值取 向存在一定的偏失。
1.中央与地方分权的工具价值取向的偏失
关于中央与地方分权的工具的价值取向问题，前文对此已有论述，在此不再赘述。笔 者认为，不论是中央把地方立法当做给地方分权的工具还是地方把地方立法当做向中央 分权的工具都存在偏失。
2.地方保护主义的工具价值取向的偏失
在地方立法中地方保护主义的主要表现是：第一，侵犯中央专属立法权限。我国宪法 明确规定，有关刑事、民事和国家机构等方面的基本法律由全国人大立法，但目前不少 地方性法规、规章中却对一些刑事、民事的基本问题作出规定，如：有的省人大常委会 发布的关于惩处黑社会组织的规定，涉及刑事问题，与其立法权限是否相符值得研究。 第二，与法律、行政法规规定违背或总的精神一致而具体规定不一致、有突破这一方面 的问题表现得较为突出，主要表现在行政管理措施和行政强制措施、行政收费方面。
3.政策、法律、行政法规复印工具的价值取向偏失
贯彻落实政策、法律、行政法规是地方立法理应完成任务，但是，仅把地方立法当贯 彻落实政策、法律、行政法规的工具，而忽视地方立法的创新作用是不科学的，这种价 值取向同样存在偏失，具体表现为：(1)照抄和重复法律和行政法规、规章；(2)对外地 地方立法简单的复制。纵观我国地方立法的实践，大量的地方性法规实际上是照抄和重 复法律和行政法规、规章，没有起到解决地方实际问题的作用。造成这种局面笔者认为 原因有二：一是地方立法技术差的原因；二是担心和法律和行政法规“相抵触”。后一 种原因是深层次的原因。借鉴外地地方立法的经验是可以的，但是，简单的复制纯属地 方立法工作的失误。至少说明以下问题：(1)该地区立法经验和立法技术差；(2)没有充 分了解本地区的实际情况；(3)仅把地方立法作为政绩，满足该地区领导的虚荣心。
三、中国地方立法价值取向的重新定位
如何科学地建构中国地方立法的价值取向体系?笔者认为：法治统一；制度创新；民主 、程序、效率应该成为中国地方立法的价值取向的主旋律。
(一)地方立法的价值取向一：法治统一
前文笔者阐述了地方立法中法制统一的价值取向存在一定程度的偏失，但是，并不意 味着对法制统一的否定。随着依法治国方略的提出，中国社会将由法制化向法治化的方 向发展，地方立法也应适应这种转变，因此，在对地方立法价值取向重新定位时，笔者 认为，法治统一的价值取向必将替代法制统一。“法治应是以民主为前提和目标的依法 办事的社会管理机制、社会活动方式和社会秩序状态。它包括着以民主作为前提和目标 的依法办事的观念、原则、制度、组织和过程。”[1]“法治由法治观念、法治原则、 法治制度、法治组织和法治过程等基本要素有机组合而构成”。[2]那么，法治作为地 方立法价值取向的基本内容是：
1.在地方立法中应有统一的法治观念
地方立法的法治观念包含着地方立法的权力观念、地方立法的权利观念和义务观念。 法律权力观念是法治观念中极其重要的内容。法律本身是权力的产物，但法律一旦确立 ，它就可能与权力相冲突。法律与权力间的胜负直接受制于社会是否有正常的法治观念 。如果权力拥有者具有法治观念或法治观念正常，权力就服从法律；否则，权力就践踏 法律。在权力拥有者和其他社会成员都不具有法治观念或法治观念不正常的情况下，权 力便会肆无忌惮。如果权力拥有者运用权力否定了本应有效的法律，社会的其他成员就 可能在自己法治观念的支配下与之对抗甚至斗争，并称其为维护法律的权威与尊严。 建国以来我国地方立法经验就充分反映法治观念重要性。
2.在地方立法中应有统一的法治原则
法治原则是理性化了的法治指导思想。这些指导思想对于整个法治都具有全面的指导 意义，是在法治形成过程中逐步生成、发展并固定化了的法治精神，存在于法治观念之 中，高居于法治实践之上。从国家法治原则层次看至少包含着法律至上原则、民主目的 原则、司法独立原则和法的平等原则。地方立法无疑是有自己个性的，除了坚持国家整 个立法的指导思想和基本原则。还有自身的一些原则如：不相抵触”的原则和“体现 地方特色”的原则。(限于篇幅此处不再赘述)
3.在地方立法中应有统一的法治制度
制度是法治必不可少的环节。在某种意义上讲，法治制度是一定国家法治的固化模式 和理想模型。法治制度是一定国家分配权力、责任、权利、义务、自由、限制等的方案 、原则和细则。法治制度预设了法治发展的状况，制约着法治的每个环节和整个过程。 法治制度包含着法治的主体制度、内容制度、实现制度、救济制度。法治的主体制度， 主要规定各类法的权利主体和义务主体的资格，以及主体的形成，主体资格的确认与取 得。法治的内容制度，具体规定各类主体所享有的权利、自由、权力，以及所必须承担 的义务。责任、限制等。法治的实现制度，主要规定着各类主体实现权利、权力、自由 ，承担义务、责任、限制的方式、途径、手段和条件，以及国家机构及其工作人员对法 律的执行活动、过程。法治的救济制度，是法律保护受害者，使被破坏的法治得以修复 的专门措施。有了法治救济制度，法治才可能得以长期维持。
地方立法是国家与地方进行分配权力、责任、权利、义务、自由、限制等的方案、原 则和细则。也是地方在本地区内部分配权力、责任、权利、义务、自由、限制等的方案 、原则和细则。因此地方立法法治制度应预设地方法治发展的状况，制约地方法治的每 个环节和整个过程。
4.在地方立法中应有统一的法治过程(程序)
法治过程是法治得以建立或实现的前提，是法治的流程和外化，处于相对的动态。地 方法治过程是法治构架的主要内容，是地方法治形成、发展的轨迹。在地方立法中应有 统一的法治过程(或程序。下同)，这个过程包含着民主的地方立法的过程和依法办事的 过程。在民主的地方立法过程中又包含着地方立法机构的形成过程、地方立法议案的产 生过程、地方立法草案的拟制过程、讨论审议过程、表决过程和公布过程、修改过程、 废止过程等。民主的地方立法过程同时也是依法办事(依法立法)的过程。
地方立法的法治观念、法治原则、法治制度、法治过程是地方法治构架的基本要素。 它们各自独立而又相互联系、相互配合，以民主为灵魂和目标，有机组合在一起，共同 构成地方法治统一的基本框架。
(二)地方立法的价值取向二：制度创新
所谓制度创新，是指制度安排的积极变动和替换。关于制度和制度安排西方学者曾表 述为：“制度提供了人类相互影响的框架，它们建立了构成一个社会，或更确切地说一 种经济秩序的合作与竞争关系”，“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为 的道德伦理规范”[3]。而制度安排则“是支配经济单位之间合作与竞争的方式的一种 安排”[4]。
1.制度创新作为地方立法价值取向的必要性
首先，我们从制度供给和创新带来的成果看。改革开放以来，中国经济获得了持续、 稳定、调整的增长，其根本的动力，是来源于中国政府在制度供给和创新方面的成功， 中国农村土地使用制度的创新是最典型的例子。
其次，从地方政府在制度创新的内在需求看。我们评判现行的制度的是否对本地区有 效，并不是的对该制度本身的单纯评价，而是对该制度对地方经济激励(促进)、保障程 度和规制程度的评价。有效的制度必须对地方经济起到促进作用，反之，则不能促进地 方经济发展。由于各地区之间在自然、人文、经济、社会等诸多方面存在较大的差异； 因此，仅凭现有的国家统一的法律制度是难以适应地方经济的需要，必须根据本地区的 实际情况为其提供一整套适应、并能够推动本地区经济快速发展的法律制度，这些法律 制度与现有的法律制度相比应具有创新内容。
第三，从地方经济发展的特点看，政府的干预将贯穿始终。在依法治国、依法行政， 建设社会主义法治国家的今天，政府的这种干预只能通过法律手段(特别是行政法律手 段)来实现。如果仅把地方经济建设作为完成一项政治任务来进行，并且，仅以政策或 行政命令作为其发展的动力是不够的，开发中也容易违反市场经济规律，过去的计划经 济时代就有过这样的经验和教训。因此，在地方经济建设中制度的供给和创新显得十分 必要。第四，从地方经济建设运作规律看，地方经济是在市场经济条件下进行的，发展 过程中还必须遵循市场规律，作为开发主体(市场主体)的企业、公民是受利益驱动的， 开发中无利益则无动力，无动力就无贡献和发展，所以在制度供给的过程中必须有对这 类主体进行激励的制度。
2.地方立法在制度创新方面的优点
从理论上讲，“制度的安排有来自个人的安排；团体的自愿合作安排和政府性的安排 。也就是说，推动制度创新的主体，包括了个人、团体和政府。三种主体的制度创新是 相互联系、相互制约的，但相比而言，政府推动制度创新的作用更大、更重要。”[5] 这里所指的政府是广义的政府(下同)，在我国，它包括两个层面，一是中央政府；二是 地方政府。它们在地方经济中作为法律制度创新的主体地位和作用是不同的。地方政府 应成为制度创新的最重要主体，在制度创新方面应充分发挥其作用，理由是：
第一，地方政府直接接触地方的企业、个人和团体，能够及时了解它们的创新意图及 其新制度的预期收益，使新的制度安排在没有获得在全国的合法之前，具有局部范围内 的合法性，避免新制度的安排在没有取得效果之前就被扼杀在摇篮里。如家庭联产承包 责任制度、劳动合同制度、股份合作制等。
第二，地方政府的地方政府作为中央政府与地方的企业、个人、团体之间的联系中介 ，也是“诱致性制度变迁”①(注：诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或代替 ，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和 实行。与此相反，强制性制度变迁由政府命令和法律引入实行”。(美)R·科斯，A·阿 尔钦，D·诺斯等著，《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》[M].上海三联书店、上海人民出版社，1994.348。)与来自中央的“强制性制度变迁”②(注 ：诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或代替，或者是新制度安排的创造，它由 个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。与此相反，强制性制度变迁 由政府命令和法律引入实行”。(美)R·科斯，A·阿尔钦，D·诺斯等著，《财产权利 与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》[M].上海三联书店、上海人民出版社， 1994.348。)之间的桥梁。诱致性制度变迁虽然由于以决策的一致性为前提而具有动力 水平高、执行效果好的优点，但它毕竟具有自发性和不规范性的特点，因而其制度化水 平不高，其制度安排的时间也往往是短暂的。而来自中央政府的强制性制度变迁，虽然 具有规范化、制度化高的特点，但由于它是以高度的强制性权力为基础的，其制度安排 不以与决策的一致性为前提，因而其动力水平相对比较低，而且要提高其动力水平就必 须付出较高的政治成本(如用于宣传、教育等费用)。地方政府的中介地位使它具有两方 面的功能，一方面，它不仅具有如上述的保护诱致性制度安排的积极性的功能(如地方 政策)，而且具有提高诱致性性制度安排的规范化、制度化水平的功能(如地方立法)。 另一方面，它还具有通过制定根据本地区的实际情况选择或转化强制性制度安排以提高 其动力水平、降低政治成本的功能。中国的农村土地使用制度的创新最具代表性。
第三，制度的创新往往带有试验性，由地方政府的地方政府来推动制度创新具有收益 大、政府风险小的优点。各地区间存在较大差异大，各地区的政治、经济、人文、资源 、开发程度等不尽相同，如果一开始就由中央政府来进行新的法律层次的制度安排，不 仅推行难度大、效果差、而且风险较大。因为，一项新法律制度得以安排和实施，虽然 从理论上讲是由于新制度安排的收益大于成本，但实际上，收益的大小仅仅是一种理性 的预期而已，而预期分析的准确性受到分析者的能力及其知识结构的限制。这种预期收 益与实际收益之间并不总是一致的，有时候甚至是相反的。所以，降低风险度的最好方 法，就是先由地方政府在地方的局部地区内进行试验，当实践证明该新制度安排的收益 大于旧制度安排，并具有可行性和普遍性后，中央政府再通过国家立法方式使其获得法 律地位，以法律的形式来推动新制度的安排。
(三)地方立法的价值取向三：民主、程序、效率
民主，毫无疑问应该是地方立法最基本的价值取向，但它不是唯一的因素，程序和效 率同样也是地方立法所追求的目标。
1.地方立法中民主价值取向
民主，即民治，就是由人民当家作主，人民自己管辖自己。自己决定自己的事情。但 是，“严格地说，可以构成一个民族的那么多人民从来就没有自己管理过自己。在人类 生活的条件下，可以达到的最高境界，看来只能是他们应自己选择自己的管辖者。同时 ，在某些选定的情况下，能直接对管辖者的行为施加影响。”[6]因此，代议制民主有 其现实必然性，它超越了古代直接民主制的空想性，而成为在现实社会中真正具有可操 作性的政治实践。然而，代议制毕竟是一种无可奈何的民主，并不是民主的最高的理想 形式。就立法而言，在代议制下，立法也只能是少数人的事。但在社会现实复杂多变、 利益关系日趋多元的情况下，仅仅依靠民选的立法代表已经越来越难以充分反映公众的 各种不同的利益要求。而且，代议制是建立在对代表的一般信赖之上的一种委托行使权 力的民主形式，在委托关系成立之后到产生实际效果之间的过程，完全有可能因被委托 者(即代表)对信任的背弃，而使之流于形式。因此，人民还不能完全放弃自己的立法权 ，还需要设置相应的制度来更为直接地反映公众的意愿和要求；立法程序则不仅要服务 于立法机关的民主合议、民主议决，还要服务于公众对立法的影响、了解和参与。虽然 ，在立法过程中，程序参与者不能最终决定立法，但他可以通过对立法结果的影响而有 一定程度的自己主宰自己命运的能力。这就使其人格尊严和自主意志得到承认和尊重， 独立的权利主体的地位得到实现。
地方立法从程序的角度讲，即在经过普遍的参与、充分的讨论、认真的审议之后，总 是要求形成一定的决定。因此，地方立中的一个重要问题就是多数决定原则是地方立法 民主的表现。
2.地方立法中的程序价值取向
地方立法程序价值表现为地方立法主体在进行立法活动时必须按照一定的程序进行。 具体的操作规程由步骤、时序、方式三个要素构成。步骤揭示了程序的阶段性，而各步 骤所采用的方式则揭示了阶段得以实现的具体内容，如表决是一个阶段，而如何表决( 秘密、公开、记名、无记名等)则是这一阶段的具体内容。时序是指时间要求，包括行 为次序的先后(次序不得跳跃或颠倒)和期间的限定(即立法行为必须在一定期间内完成 的时间要求)。次序的强制性在地方立法程序中是极其明显的，而期间的约束力在不同 的国家以及不同的立法阶段则有不同的表现。立法主体所必须遵循的步骤、时序、方式 规则一般由以宪法为核心的一系列法律规范所确立，从而构成了立法程序中相对稳定的 结构。这种程序规则往往经过了人们的理性选择和优化，代表了一种定型化的认识，具 有确定性和普遍适用性的特点，是一种固定的行为模式和方案设计，适用于立法活动中 一切具有共同性的场合。这种类型化的处理，是对立法程序客观规律的概括和提炼，也 是“相对摆脱了单纯偶然性和单纯任意性的形式”。同时，作为一种法律规则，立法程 序具有明显的强制性和规范性，违反立法程序要求所产生的立法结果是不能成立的；也 只有以明确的、具有权威性的规范形式表现出来的立法程序规则，才是值得信赖的程序 ，并能为地方立法活动的有序进行提供可靠的保障。
3.地方立法中的效率价值取向
在谈论立法问题时，人们往往不会把它和效率联系起来，有的甚至认为，立法领域可 以时间换空间，即单个法案可经过长时间的讨论而形成。笔者认为此种传统观念多少有 些偏颇。立法就其特性而言是对国家意志的一种表达，如果没有效率化、及时化的国家 意志的表达，便难于有相应的国家意志的执行。可见，从某种意义上讲，立法的效率化 是行政效率化的前提，地方立法由于实现了立法过程中深刻而广泛的参与，在获取有关 的外界信息、形成有关的立法方案方面当然要比国家立法模式更有优势。依此而论，效 率是地方立法的价值取向之一。
四、结束语
当然，要保障地方立法价值取向得以实现，必须有宪法和法律秩序的完善；权力结构 合理配置；执政党行为的制度化；意识形态环境的营造；地方立法监督机制的建立、建 立地方立法协调机制等保障机制。
收稿日期：2002-02-27
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