农民权益实现视角下的户籍制度改革，本文主要内容关键词为：户籍论文,制度改革论文,视角论文,权益论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国户籍制度是国家对公民实施的以户为单位的户籍人口管理政策，它表明了公民在户籍地生活的合法依据。其特点是根据地域和家庭成员关系将户籍属性区分为农业户口和非农业户口。这种做法在建国初期确实曾起到积极作用，但随着近年来城市化进程加速，城乡联系日益紧密，该制度的继续存在也引发越来越多的批评和争议。学者们普遍认为，我国当前的户籍制度已经成为经济社会发展的一大桎梏，只有对其进行改革才能适应经济社会发展的形势。“2010年8月2日，重庆市政府常务会议审议并原则通过了《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》及《重庆市户籍制度改革配套方案》。此两项文件设定了重庆市人口与户籍管理目标，即力争到2020年全市户籍人口城市化率，从目前的28％上升至60％-70％。这意味着有近1000万农村人口将转为城镇户籍。”[1]作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，重庆市的这一户籍改革，不仅对于拥有常住人口2859万的重庆市自身来说意义非凡，而且对于全国户籍改革而言还具有不可忽视的示范意义。从法律角度来看，户籍改革这一现实举措的出台，将实现重庆市近千万农民的身份解绑，而如何在户籍改革中及改革后保障转户农民的合法权益，将是重庆乃至全国户籍改革进程不得不面对的一个现实问题。
一、传统户籍制度构成农民权益实现的身份桎梏
户籍制度是国家对社会成员进行管理的一项基本制度，同时还是国家对包括农民在内的社会成员征调赋役、落实行政管理、执行法律的主要依据。我国历代王朝都很重视户籍制度，并且借助于这一制度工具对农民实行经济剥削和人身控制。
(一)农民身份桎梏的历史根源
农民是以农业生产为业的一类社会成员，因此在我国农民往往又被称为农业人口或者农村居民。我国自古以来就是一个农业大国，目前仍然有占全国总人口55％的人口生活在农村。在我国，农民作为一种身份概念不仅代表了一类职业群体，同时作为城市居民的相对概念，代表着较低的社会地位。
在漫长的封建社会中，统治阶级奉行的是“重农抑商”的统治理念，但是这仅仅意味着统治者对农业的依赖，而并不意味着对农民的重视。为了满足统治阶级的奢华生活和政治排场，维持政权的稳固，广大农民承受着高额税赋，担负着向全社会提供剩余消费产品的重担。在生产力极端低下的封建社会，生产率不高，农业生产所能提供的剩余产品十分有限，除了上缴税赋之外经常难以维持农民的基本生活。为了将农民禁锢在土地上，封建统治者实行严格的户籍政策，限制农业人口的流动，同时减缓社会成员流动带来的政治动荡。农民的活动区域长期被限制在所在村镇的附近，平时与外界接触的主要机会就是集镇，农业人口逐渐被城市生活边缘化。农民作为一种职业，也逐渐成为受教育程度不高的低智人群的无奈之选。农民整体素质不高，成为社会底层居民而难以获得与城市居民平等的境遇。
新中国成立后，为了追赶世界先进国家，实现社会主义现代化，我国采取的是重工业、轻农业的做法，农业生产服务于工业生产。将农村人口与城市人口从户籍上隔离开来，就成为了一种必要。新中国成立初期设立的户籍制度将农民阻隔于城市社会资源的外围，并把他们限制在土地上为国家工业腾飞作出了巨大贡献。因此，我国户籍制度从建立之初就被赋予了本不应该由它承担的政治、社会和经济功能。这些功能在过去的几十年间又不断被强化和放大成为城乡二元格局发展的深层次根源。而从本质上看原有的户籍制度即意味着财富分配不公平的合法意义，依据户籍制度，城市人口和农村人口对于经济建设成果的分享明显不平等，从法律上赋予了部分人优先于另一部分人分享财富的特权。这一制度影响至今，对农民的危害至深至重，是我国的城乡“二元结构”最重要的形成因素，农民与城市居民在政治、经济权益上的一切差别皆源于此。[2]
户籍制度过多地承载了福利和权利分配的功能，使得其改革难点集中于附加利益的剥离以及相关社会政策综合配套改革的推动和实施方面，客观上加大了我国户籍制度改革的阻力。
(二)在尝试中缓慢推进的户籍改革
从历史发展的角度来看，我国农村至少发生过两次具有划时代意义的变化：第一次是在中国共产党领导下的土地革命，实现了几千年来耕者有其田的理想；第二次则是上个世纪70年代末开始在农村以家庭联产承包责任制为改革内容的农村经济改革。这两次变革都是基于农民权益实现的目的最终都使得农民利益得到了一定程度的满足，调动了广大农民生产的积极性从而使得我国农村状况进一步得到改观。
由于孙志刚事件的发生，使得户籍制度一度成为全国上下关注的焦点。从2005年底开始，我国开始着手这个方面的改革。截止到2009年3月，河北、辽宁等13个省、市、自治区相继取消了农业户口和非农业户口的划分。从总体上来看，我国户籍制度改革呈现出发轫于中小城市进而逐步向大城市拓展的发展趋势。在各个中小城市的户籍改革尝试中，农业人口转为城市人口的条件也在逐步放宽。但是与中小城市不同，大城市尤其是特大城市，比如北京、上海等，其人口往往接近甚至超过了城市对人口的承载能力极限。因此，大城市采取的往往是控制性的发展思路，仅在户籍方面做了一些细节性的调整，政策层面的变革并不十分明显。在人口准入方面通常都会采取数量控制但不限制人口素质发展的准入做法，对于高端人才的引进往往会大开绿灯。
从目前户籍改革与城市化的关系看，不同规模、不同层次的城市(城镇)执行的是不同的户籍改革思路。我国的户籍改革率先在小城镇和中小城市开展起来，其原因一是与国家城市发展战略和宏观环境有关，二是与各地的经济社会发展状况以及地方政府的发展思路有关。[3]这种渐进式的变革方式，仅仅停留在各地的实践性摸索阶段，全国性的农民权益状况的改观依旧值得期待，农民依旧是我国目前人数最多的一个弱势群体。
二、农民权益保障存在的现实缺漏
农民权益是指农村居民作为社会成员、国家公民享有的政治、经济、法律、文化、教育、卫生及社会保障等各种权利和应得的利益，包括政治权益、经济权益和社会权益等方面。受传统户籍制度和观念的制约，户籍制度作为权益分配的重要依据，使得农民长期被隔离在城市主流权利体系之外，表现为诸多不足。
(一)经济利益难以平等实现
经济权利是社会成员参与经济生活应当享有的参与分配和获取经济资源的法律基础。农民所拥有的经济资源，最主要的就是土地。由于我国不允许私人对土地享有所有权，目前农民对土地所享有的权利在法律上被称为土地承包经营权，是一种用益物权。随着城市化进程的加速，各地政府为了发展城市规模，建设用地的重要来源之一就是对农村土地的征用。按照目前的安置补偿政策，各地存在很大差异，个别地方甚至只是象征性地给农民补偿青苗损失费和一点安置费，与土地的实际价值相差甚远。以户籍为依据，对于农村人口与城镇人口的安置补偿标准区别对待，农村人口的安置补偿标准远低于城镇人口，在征地拆迁实践中常常出现同地不同价、隔墙邻里同墙不同价的局面。土地作为农民赖以生存的重要资源，其所能获得实际补偿还有待进一步提高。而且，我国在社会经济资源的使用政策上向其他群体倾斜，使农民处于不平等的地位，农民的经济权利得不到保障，农民收入增长缓慢使城乡收入差距进一步扩大。
(二)文化教育资源分配不均衡
文化教育关系到农民自身素质，更是农村未来的希望所在。但长期以来农民文化素质普遍偏低是我国农村社会的一大现实，这与教育跟不上有着直接联系。国家对于教育资源的分配往往更倾向于城市，每年大量的教育经费几乎全部用于城市，广大农村的教育则几乎是农民自办。有调查显示，农村的义务教育经费，从中央到地方的负担比例逐级增加，到乡镇一级则几乎占到50％以上。农民的受教育条件和质量一直不高。从师资方面来看，农村地区尤其是贫困地区，师资严重匮乏，因为条件艰苦，远离城市，难以引进优秀教师人才。这客观上造成农民难以接受到最新的知识由此造成了明显的文化隔离，使得农民成为一类职业群体逐渐被社会边缘化。在竞争日益激烈的劳动力市场，他们大多就只能选择对技术和文化要求不高的且收入水平低和福利待遇差的边缘性行业的工作。
(三)社会保障措施不全面
社会保障权利是社会成员参与到社会保障体系，享有社会保险、社会救济、社会福利以及社会优抚等社会保障措施的一种现实利益。长期以来，我国对不同的保障对象实行不同的标准，由不同的单行法规分别加以规定。2010年10月28日通过了《社会保险法》，使得我国社会保障体系的完善踏上了统筹发展的快车道。值得注意的是，该法第95条还规定了进城务工的农民参加社会保险的权利。但是由于缺乏具体的配套规定，大多数地区在农村居民的社会保障措施方面还存在太多空白，而参照城市居民与农民的社会保障依然分属于两个不同的范畴的规定，农民的社会保障条件明显比城市居民的社会保障低，甚至还有些省的农村根本就享受不到社会保障的权利。农村的社会保障措施严重缺乏，除少数经济发达地区的农村有能力由村民自筹资金建立一定的社会保障外，大部分地区的农民还无法享受到全方位的保障措施和更高的保障水平。
三、农民权益保障视角下的户籍制度改革设想
根据马克思的农民分化理论，农民变市民将是一个必然的发展趋势。近些年来我国城市化水平不断提高更是印证了这一观点。户籍制度改革的最大风险来自多年社会二元结构所形成的城乡之间巨大的经济利益落差，这必然牵涉到既得利益的再分配，是对城市管理者的管理水平和能力的严峻考验。也就是说城市户籍改革必然要进行利益关系的调整，在城市居民利益和流动人口权益之间很难实现帕累托最优。农民户口转变成城市户口，不仅仅是户口登记性质和形式的转变，更多的是一种生产、生活方式的转变。前者可以是法律强制力的作用，后者则意味着文化的自觉。如果不能妥善解决农民转户之后的各种权益实现的障碍，不在就业、医疗、保险等方面免除其后顾之忧，大量农民转户之后可能构成另外一种动荡的隐忧。
(一)必须打破城乡二元格局促进人口自由流动
和谐社会呼唤现行户籍制度的改革。必须从城乡分割走向城乡整合改变城乡二元结构的格局，逐步剥离计划经济体制赋予户口管理的多余和不当功能，早日建立起城乡无差别的居民身份和户籍登记制度。目的是在制度上保障农民拥有与城市居民同等的享受公共服务的权利，包括自由迁徙和自由居住、平等接受教育、参与国家政治生活等多项权利。从转户的一刻开始农民便拥有了摆脱土地束缚的自由。尽管人口的自由流动有可能构成社会治安的隐忧，但是其所带的社会成员的自由感，又是社会充满活力的一种表现。只有实现了人口自由流动，经济社会才能发展，而这一切的实现都有赖于二元结构的彻底打破。2008年以来，各地陆续出台一些户籍制度改革的措施，相信在不久的将来，城乡二元格局的转变将会在全国范围内被解体。
(二)户改农民权益实现的途径转换
农民转化为城市居民，不仅仅是一种身份的转变，更是权利实现方式的深刻转变。户籍改革之后，比如说重庆市实施的大批量的农民转户举措，客观上将使广大农民脱离长期生产和生活的农村，将其与农业生产方式分离，但是，这却是一件难事。要改变长期以来形成的农业生产、生活习惯并非一朝一夕之间即可完成的。因此，农民转化为城市居民，不仅是居民身份的转变，更是生产、生活习惯的转变，这需要一个适应的过程。因此，在户籍制度改革具体措施安排上，不能过于功利地瞄准户改的数字目标，而要给予农民充分的自由，应当允许农民选择决定是否转户为城市居民，同时给予其一定的缓冲期限。因为，农民一旦进入城市，如果不能迅速适应城市生活，甚至降低到比农村生活更低的生活水准，势必影响进全国户籍改革的信心。户籍改革最重要的一个功能便是剥离我国现有的以户籍制度作为经济社会教育权益分配的依据的不合理体系，而且是农民权益实现途径的一次重大转向。
(三)户改农民的社会保障措施需逐步跟进
入城农民，从一定意义上是失去农业生产资料的农民。基于户籍政策安排，农民转为城市户口，成为城市居民，就与农村和土地脱离了基本的依赖关系。因此，必须“完善农民征地后的各项权利保障，使农民的社会保障权、失地后的就业优先权成为法律权利”。[4]重庆市的户籍改革措施为实现这一目标打下了坚实基础，市长黄奇帆对此的比喻非常恰当，他说将城市户口所享有的就业、住房、养老、医疗、教育比喻成了“五件衣服”，而将农村户口所享有的承包地、林地、宅基地比喻成“三件衣服”。尽管城市居民和农村居民的“衣服”各有千秋，但有一个是确定的：所有的人都离不开衣服。在给农民穿上城里的“五件衣服”时，暂时不脱下农村的“三件衣服”。有关人士透露，重庆的户籍改革，不仅是农业人口户口的单纯转变，而且是一个涉及土地、住房、社保、教育、卫生等方面共计17项配套机制的系统性改革。因为如果没有相应的配套措施，农民转户的热情势必大大降温，这不仅关系到广大农民权益的基本保障，更关系到我国未来户籍改革工作的大局。
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