略论中央与地方的税收划分，本文主要内容关键词为：税收论文,中央论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为理顺中央与地方的财政关系，我国于1994年进行了分税制财政体制改革。这次改革是以按税种划分收入为核心内容和突破口的，尽管在税收划分方面迈出了重要的一步，然而，税收在中央与地方间的划分主要还是以双方的利益关系为出发点的，并没有充分的理论依据，不符合分税制改革的要求。因此，有必要对税收划分的理论依据进行研究，在此基础上，对我国的中央税与地方税进行重新划分，使中央与地方的税收划分规范化，以便实现分税制改革的目标。
一、中央与地方税收划分的理论依据
关于税收如何在中央与地方间进行划分，除了美国财政学者塞利格曼与迪尤分别提出的三原则与二原则外，还可从受益角度、财政职能角度、效率和公平角度来考虑。现概述如下：
1.塞利格曼的三原则。（1）效率原则。该原则是以征税效率高低为划分标准。例如，所得税的征收对象为所得即收入，但所得的所在地点会随纳税人的流动而难以固定，并且，人往甲地，所得可能在乙地，甚至遍及全国各地。这样，若把所得税归于地方政府就显得麻烦，如果把所得税归中央政府，就较方便，征收起来效率就比较高。再比如土地税，以土地为征收对象，地方税务工作人员就较易明了当地情形，对于地价的情况也较为熟知，自然比较方便，且不易逃税。因此，在国外土地税一般划为地方税。（2）适应原则。该原则以税基广狭为划分标准，税基广的税种归中央政府，税基狭的税种归地方政府。如印花税，税基广泛，就应属中央税；房产税因为其税基限于房屋所在区域，较为狭隘，所以应为地方税。（3）恰当原则。该原则以租税负担分配公平为划分标准。例如，所得税在西方国家就是为了使全国居民来公平地负担租税而设立的，这种税如由地方政府来征收，就难以达到上述目标，所得税应归中央政府才符合恰当原则。
2.迪尤的二原则。（1）效率原则。该原则的内容与塞利格曼的效率原则在内容上是相同的。（2）经济利益原则。该原则是以增进经济利益、便利经济发展、不减少经济收益为标准。例如，货物销售税划归中央，使货物在全国畅通无阻。反之，如归地方政府，则同一货物每到一省一地均要课征一次货物税，则难免增加成本，提高物价，不利于经济发展。
3.从受益角度的论述。根据受益原则，中央政府大都把税基极为广泛的所得税作为本级财政收入的主要来源。究其原因，是由于全国所有的居民都因中央政府提供公共产品（包括劳务，以下同）而得到了益处，全体居民都应该为此而缴纳累进税收，把它作为中央政府稳定的资金来源，用以支付全国性公共产品的价格。同样，地方政府辖区内的居民也应就自己在辖区内的公共产品受益而缴纳税收。具体地讲，按照受益原则确定中央与地方的税收划分，主要包括以下内容：（1）生产全国性公共产品的资金来源靠征收全国性税收的方法取得资金，在典型的联邦制国家，如美国、加拿大等，无论一个人居住在哪一辖区，对所有辖区的一切个人均实行公平的征收标准——累进所得税。（2）各辖区之间的资源分布是极不均衡的，辖区之间资源税收也不均衡，对因自然条件差异而课征的税收应该归中央政府所有。（3）对于地方政府的收入，按照受益原则，征收受益税收和受益收费，如财产税是地方政府税收的基本来源。（4）为了对中央和地方政府之间的税收进行协调，设立相应的中间级税种，以保证各级政府资金来源的稳定性和资金数量上的充足性。这些中间级税种包括：对居民征收的所得税；对区外拥有的，但却在辖区内形成的要素收入征收的所得税；零售商业税；在原产地征收的产品税，视为一种受益收费。
4.从财政职能角度的论述。财政具有资源配置、经济稳定、收入再分配三大职能。一般来说，资源配置职能主要应由地方政府来履行，而经济稳定职能和收入再分配职能应由中央政府承担。这是因为，在资源配置方面，地方政府能够较好地了解本地居民的消费偏好，由其提供地方性公共产品比中央政府提供更有效率，而中央政府在资源配置上主要从事纯公共产品或接近于纯公共产品的供给，同时也要解决开放性地方公共产品的利益补偿问题。相比之下，地方政府在稳定经济方面所发挥的作用相当有限。在收入再分配方面，有时地方政府虽然也能在收入再分配方面取得一些效果，但往往付出了效率上的代价。因此，有助于经济稳定和收入再分配的税种应划归中央税。
5.从效率和公平角度的论述。根据效率原则，富于流动性的税基应属于中央，不能流动或难以流动的税基应属于地方。商品税的税基是富于流动性的，原则上应划归中央税。因为某一辖区内的居民完全有可能从另一辖区购买个人需要的消费品或劳务。财产税基流动性弱，因此应划归地方税。根据公平原则，收入再分配功能强的税基属于中央，收入再分配功能弱的税基属于地方。因此，具有极强的收入再分配功能的个人所得税应该属于中央税。并且，从相对运动来看，“所得”也是极富流动性的，因为“所得”者并非一定要住在“所得”地。这种划分是从总体上来说的，如果作进一步的分析，情况会复杂得多。首先，税基的流动性存在一定的地域范围，尤其在市场经济初级阶段，有些税基基本上限于某一区域内流动，因此可以作为地方税基；在健全市场经济条件下，流动性税基除了在某一区域内流动之外，跨区域流动的情况也明显增多，这就是流动性税基成为共享税基的依据。其次，辖区内居民对该地公共产品的受益程度与其收入水平相关。例如，收入高者乘坐小轿车，收入低者骑自行车，穷困者只能步行。这种对公共产品的受益的差异性决定了应根据各自的收入水平对该地上交一份不同的税收。因此，所得税基作为共享税基仍符合成本和收益对称的效率原则。
根据以上论述，可以把中央与地方税收划分的标准归纳为以下几条：（1）按税基的特性划分。 税基广的或富于流动性的税种应划归中央税；反之，应划归地方税。（2）按税种的调节作用划分。对收入与财富具有再分配作用的税种，对经济波动具有缓冲作用的税种，对级差收入具有调节作用的税种以及其它实施宏观调控所必需的税种应划归中央税；反之，应划归地方税。（3）按征税效率划分。 由中央征收效率较高的税种应划归中央税；反之，应划归地方税。
二、对我国中央与地方税收划分的思考
在现行分税制体制下，我国中央与地方之间的税收划分格局基本如下：中央税包括关税、海关代征的消费税和增值税、消费税、中央企业所得税等；地方税包括营业税、地方企业所得税、个人所得税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税、印花税、遗产与赠与税等；共享税包括增值税、资源税、证券交易税。这种划分格局是在考虑中央与地方收入规模的基础上形成的，是分税制改革初期可谓唯一的中央与地方都能接受的改革方案。但这样划分基本上不符合前文所述的税收划分标准，其中的问题主要表现在：（1）个人所得税划归地方税，不利于其收入再分配作用和经济稳定作用的发挥，并且由于“所得”者居住地和“所得”地的非一致性，因而不便于地方政府对个人所得税的征管。（2）企业所得税按行政隶属关系划分， 容易导致各级政府对其所属企业进行不必要的干预，不利于转换企业经营机制。（3）固定资产投资方向调节税划归地方税缺乏合理性。从短期看，为实现中央政府的宏观调控目标，应将其划为中央税。从长远看，应当取消此税。这是因为，随着经济体制改革的进一步深化和市场机制的逐步健全，市场投资利润率的高低将决定投资主体是否投资，整个社会的总投资规模也会因此而得到有效调节。（4）将除海洋石油资源税以外的大部分资源税作为地方收入，不利于中央政府对级差收入进行调节。（5）将遗产与赠与税作为地方税，不利于发挥其对社会财富的再分配作用。（6）把印花税划为地方税不尽合理，因为印花税税基广泛，多数国家都将其作为中央税。
尽管现行划分方案存在诸多不合理之处，但由于目前我国的财产税制还很不健全，财产税还不可能成为地方税的主体税种，为了使地方税收入保持一定的规模，还不得不将一部分中央税基让渡给地方。并且，短期内这种划分方案尚不会产生很大的负效应，理由主要有以下两点：一是现行分税制体制下的税收立法权几乎全部集中在中央，因此不会导致各地方政府间的税收竞争，也不会造成资源在各地区间的非正常流动；二是在市场经济初级阶段有相当多的流动性税基存在显著的地域局限性，将这些流动性税基作为地方税，还不会对经济效率产生太大的影响。但从长远来看，必须重新划分中央税与地方税，这主要是基于以下三方面的考虑：一是目前税收在中央与地方间的划分，在很大程度上考虑了现行税制中各税种的收入规模，但是，有不少目前收入规模不大的税种，其收入增长潜力很大。随着各税种收入规模的变化以及在多数国家作为地方税主体税的财产税收入的大幅度提高，重新划分中央税与地方税是必然的；二是为适应深化分税制改革的要求，必须将一定的税收立法权下放给地方，在这种情况下，如果把中央税基让渡给地方，将会引起各地方政府间的税收竞争和资源在各地区间的非正常流动；三是随着国内统一市场的逐步形成，一些流动性税基的地域局限性也会随之减弱，将这些流动性税基划归地方，将会直接影响经济主体的抉择，从而会导致经济缺乏效率，也不便于地方政府进行征收管理。
根据以上分析，笔者认为，从长远来讲，应对现行税收划分格局作如下调整：（1）将对收入分配与经济波动具有调节作用的个人所得税，对财富分配具有调节作用的遗产与赠与税以及税基广泛的印花税划归中央税。（2）把企业所得税改为共享税，打破行政隶属关系，或者由中央和地方同源课税，分率计征；或者采取税收收入在中央和地方间分享的办法。（3）将资源税仍然作为共享税，但应改变按资源品种划分、地方占大部分收入的状况，统一由中央征收，中央与地方各分享收入的50%或者中央按更大的比例分享，以有利于对级差收入的调节。（4）取消固定资产投资方向调节税。另外，随着以财产税为主体的地方税制的健全，应适当缩小共享税的比重。
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