转型时期现代学校制度的解析，本文主要内容关键词为：时期论文,制度论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
受现代企业制度的启迪，许多民办、转制学校纷纷建立起了以“学校法人制度为主体，以有限责任制度为核心，以教育管理专家经营为表征，以学校组织制度和管理制度以及新型的政校关系为主要内容”[1]的现代学校制度。可以说，建立现代学校制度，是我国基础教育在投资体制和办学体制改革的进程中，一些试图进行制度创新的学校，为适应社会主义市场经济体制所作的一种选择。
现代学校制度的学校体制实行董事会领导下的校长负责制，包括实行股东会、董事会、监事会、教职工代表大会和校长等进行相互监督、相互约束的机制。这种体制赋予了学校依法自主的管理权，其核心是学校法人财产权。
从教育管理体制改革的实践看，现代学校制度的建设，在非公立学校管理领域中还处于探索阶段，不仅改革的实践经验需总结，理论上的探索也亟待深入。这种状况，不但不利于试行现代学校管理制度的学校应对挑战，也阻碍了这一制度在更大范围的公立学校中试行。
本文试图从制度经济学的角度，探讨现代学校制度建设面临的难题和症结，并着重从理论上探索这一制度在公立教育领域中的运用。
一、现代学校制度建设的难题
1.现代学校制度运作的外部条件尚未成熟
试行中的现代学校制度，产生于我国正向市场经济体制转型的特殊时期。因此，其运作的外部条件并不成熟，这制约着现代学校制度的发展与完善。具体表现为：
(1)与市场经济体制密切相关的政府管理职能的转变刚刚起步。在很多情况下，政府仍沿袭着计划经济体制下“全能政府”的管理模式。这使一些试行现代学校管理制度的学校，名为董事会领导，实际上还是由政府及其教育行政部门行使管理职能。学校所有者的权利和责任并不明确，突出表现为：政府教育主管部门有足够的行政干预权，却不用对干预的后果负责。
(2)“职业校长”市场的发育还不充分。学校董事会没有足够的校长来源可供选择；同时，“职业校长”竞争的市场机制尚未形成，起不到约束校长的作用。
(3)我国公众对社会事务的参与意识、参与程度和参与能力等都存在着重大缺陷。这是因为，我国没有经历西方发达的市民社会阶段。校董事会的中坚力量——社会公众（学生及其家长、社区人士、社会贤达等代表）参与学校管理的机制远未形成，最终导致“制衡—约束者缺位”。
这些来自政府、市场、社会与环境等方面的先天不足，使现代学校制度建设中，由“委托—代理”引发的道德风险问题相当突出。这已成为克服传统公立学校的管理弊端、健全与完善现代学校制度无法回避的难题。
2.“委托—代理”带来的问题
“委托—代理，是现代市场经济社会组织制度的必然产物。在现代市场经济领域的组织制度中，一般存在着两个决策主体，即所有者（雇主）和代理人（经理），所有者将其资产委托给代理人经营。但由于所有者难以详细了解组织的具体运行情况，也不可能直接指示代理人该做什么，不该做什么，因而造成了所有者无法完全掌握代理人行为的状况，也由此产生了所谓“委托—代理”问题。[2]由于两者是不同的行为主体，他们所追求的目标并不完全相同，所有者总是试图按照自己的利益行事，因此，所有者就面临着监督代理人的问题。“委托—代理”理论所要解决的核心问题，便是如何向代理人提供最优的激励机制问题。
“委托—代理”关系问题，不仅广泛地存在于经济管理领域，存在于学校管理领域。在学校所有权与经营管理权分离的条件下，事实上还存在着“所有者”和“代理者”两个决策主体。在这里，国家的利益与直接提供教育服务机构的利益，并非完全一致。政府及其教育主管部门代行所有者的权力，它们是教育事业所需资源的提供者，但并不直接向社会公众提供教育服务；而直接向居民提供教育服务的，是各级各类学校及其他教育机构。客观上，作为代理者的教育机构及其管理者，比所有者更了解教育服务的质量、成本等情况。一般来说，代行所有者权力的政府及其教育主管部门（假定这一层面不发生“委托—代理”问题），会按照社会公众利益的要求，提供教育投入、质量标准、收费标准（价格）等教育服务，并努力引导下级教育机构最大限度地满足公众的要求。但作为代理者的教育机构，在市场经济的条件下，则存在着自身的利益，这一利益不可避免地与社会公众利益发生冲突。换句话说，代理者无法与所有者的愿望完全保持一致。他们会想办法冲破某些政策或制度的制约，按照自身的条件与可能，追求自身利益的最大化。在基础教育管理领域中，一些学校在收费问题上“上有政策下有对策”的现象，就集中体现了代表社会公众利益的政府与代表教育机构自身利益的代理者之间的冲突。
3.道德风险难以回避
道德风险是指代理方利用所拥有的信息优势，在追求自身利益最大化的同时，采取了不利于委托方的行为，给委托方造成不良的结果。这种道德风险也称为“败德”行为。它可以发生在教育管理的各个层面：包括政府的行政部门，也包括下面的教育机构和个人等。
道德风险是“委托—代理”中的一个重要问题。道德风险发生在签署委托代理合约之后，委托人难以了解代理人努力的程度，难以控制代理人。[3]针对教育管理各个层面发生的“委托—代理”问题和道德风险失控现象，在基础教育管理领域中，我国目前的教育管理体制普遍采取了延续政府“外部人控制”和强化校长“内部人控制”的应对措施。尽管从社会转型这一特殊时期看，有些情况是不得已而为之的，是能够理解的，但在客观上却给现代学校制度的建设造成了新的障碍。
二、现代学校制度建设的症结
1.政府“外部人控制”及其效应
在我国，按法律规定，公立学校的所有者是全体社会成员，中央政府受全体人民的委托监管学校及其运营。但如前文所述，政府不可能直接管理众多的学校，于是就建立了纵向授予权链的方式——将众多的公立学校委托给各级地方政府及其教育行政部门代管，从而，又形成了在社会公众、各级政府与学校之间诸多的代理链条和代理环节，使“委托—代理”关系和代理成本变得更为复杂化。公共选择理论认为：政府及其官僚与其他社会集团一样，也是谋求自身特殊利益的集团，同样会产生追逐自身利益的内驱力。如果没有有效的约束机制，那么教育行政部门的利益追求就会与社会公众所希望的学校发展相冲突，并由此带来教育管理中的道德风险。教育行政部门处于特殊的地位：它们既是委托代理链上的代理人，又是学校的直接委托人。当前，在有关方面对学校所有者的权力和责任，既没有作出明确规定，又缺乏有效激励与约束机制的情况下，将不可避免地出现教育行政部门政府“外部人控制”的现象。其主要表现为：
(1)缺乏制约教育主管部门的机制。政府教育行政部门，作为受上级层层委托的教育主管部门，并不是学校的最终所有者，它们的利益与学校终极所有者（社会公众）的利益并不完全一致。换句话说，教育规模的扩大也好，学校面貌的更新也好，都与教育主管部门的利益没有直接的关系。如果代表所有者利益的位置空缺，那么某些教育主管部门及其负责人，为谋求个人利益的最大化，就可能做出损害国家或所有者利益的事情。如在公立学校转制中获取个人利益，使优质教育资源大量流失，或向学校“寻租”，或对学校经营业绩不佳者采取放任姑息的态度……
教育主管部门存在的另一个问题，是追求短期利益。目前，我国行政部门人事变动的主观性较强，每一届班子都力求在任职期间创造引人注目的业绩。领导班子一变，一个地方教育发展的思路就要随之改变，致使追求短期利益的行为非常普遍。通常，教育主管部门对那些基础好、名声大、能产生立竿见影效果的学校特别关注，而对大多数普通学校却难得给予扶持。其结果是同一地区的同类学校两极分化的情况依然存在，最终损害的还是社会公众的利益。
(2)更换校长没有明确标准。1991年6月，原国家教委颁发了《全国中小学校长任职条件和岗位要求（试行）》。这一文件虽然对校长提出了包括基本政治素养、岗位知识、岗位能力等要求，但这些条件或标准还是非常模糊和笼统的。尽管校长的产生，可以是上级任命、群众选举或部门招聘的，但新任校长也必须接受上级机关的领导，执行上级的指示。[4]在这种情况下，教育主管部门更换校长的随意性很大，有时甚至出现有违常理的现象：有的校长虽然管理业绩良好，但因与主管部门负责人的关系不好，便被免职，或被穿“小鞋”；有的校长虽然办学业绩不好，却因与教育主管部门负责人的私交笃厚，而被继续留任……
在市场经济环境下，如果传统的“全能政府”的职能还没有实质性的转变，就会衍生出政府“外部人控制”的现象，进而出现教育主管部门的道德风险。这种利益驱动机制，使学校不可能真正获得办学自主权，更难以促进现代学校制度的建立与完善。
2.校长“内部人控制”及其效应
在缺乏合理、有效约束机制的情况下，实行校长负责制可能发生的道德风险，集中表现为校长的“内部人控制”。校长办学可能产生的收益有两种：一种是货币形式，另一种是控制权形式。前者，可以理解为办学中的金钱利益。后者，则可以理解为校长社会地位的提升、指挥下属带来的心理满足感、在职消费、将学校资源转移给个人带来的其他好处……目前，我国校长合法的工资收入并不高，因此，校长只能以控制权带来的种种好处，去弥补合法收入的不足。其道德风险大致有：
(1)热衷于斗争性活动而非生产性活动。通常，校长的合法收入是既定的，在常规的工作状态下，边际投入难以使个人收入产生相应的变化。于是，校长只有获得控制权收益，才能获得额外的好处。因此，争夺控制权，就成了某些校长追求的主要目标。为此，他们热衷于学校中的“斗争性”活动，而非“生产性”活动，致使校内干群关系紧张，矛盾不断，内耗严重。
(2)任人唯亲，寻求“接班人”，以保既得利益。通常，校长只有掌握控制权，才能得到收益；一旦退休，也就意味着失去了收益。因此，一般来说，校长不会自动离职。如果不得不退休的话，那么一些素质不高的校长，就倾向于选择亲信接班，而不选择能力高于自己、对学校发展有好处的人接班。选择亲信接班，能为自己退休后分享部分控制权带来的收益提供可能。相反，则使原先拥有的控制权收益丧失殆尽。
(3)操纵分配机制，职务消费过度。在实行校长负责制的条件下，校长可以决定学校的分配方案，因而也有机会为自己谋取利益。同时，校长也可以转移校办产业的资源，追求自己利益的最大化。除此之外，校长还可以追求在职消费。因为对校长而言，“合法化”的消费，是既规避风险又便宜获利的事情。
在市场经济环境中，如果校长负责制没有相应的监督约束机制，校长全权管理学校，就会衍变为“内部人控制”现象，出现学校管理上的道德风险。“内部人控制”容易导致学校在行使办学自主权时，只讲自我发展、自我膨胀，而不讲自我收敛、自我约束。这种机制使现代学校制度同样难以建立和完善起来。
三、现代学校制度的构建
规避道德风险，建构有效的激励、约束机制，完善现代学校制度，可以从外部治理和内部治理两方面入手。
1.外部治理机制的结构和条件
为解决“委托—代理”派生的各种问题，现代市场经济制度较为完善的发达国家，已构建起较为全面的社会性制约机制。借鉴国外的经验，目前在解决学校外部环境方面，我们应逐步创造以下条件：
(1)竞争性的学生选择市场。这一点提供了监督和评价学校经营绩效的信息指标。在学生能充分选择学校的条件下，如果大量学生选择别的学校，则意味着本校的办学业绩下降，校长难辞其咎。
(2)竞争性的教育资源获得市场。这对解决信息不对称和利益主体不一致的问题将有所帮助，并有利于刺激学校的良性竞争。
(3)竞争性的“职业校长”市场。“职业校长”市场的充分发育和完善，可以减少政府的外部控制；同时学校内部的竞争，促使下属成长为校长的潜在对手，对校长构成挑战和压力。
总之，这3个市场的发育成熟，可以在很大程度上对校长的道德风险起约束作用。
2.内部治理机制的建构
(1)制定对校长行之有效的激励计划。其要点在于：激励与绩效挂钩，如实行年薪制和任期的合理设置等，以保证管理者决策行为的长期性，防止短期行为。
(2)健全内部完备的管理机制，以规避校长决策上的重大失误。学校重大决策权及监督奖惩权，应归学校所有者及其代表掌握。它要求建立内部治理机制，对校长的行为进行事前、事中的监督，防患于未然。
(3)将外界优势引入内部管理。如引入独立董事会或外部董事制度，积极鼓励社会各界参与学校管理，减少代理链条，解决所有者缺位问题；同时发展民间教育中介机构，对学校进行管理绩效的审议或评价。
总之，我国目前还处于向现代市场经济体制转型的时期，有效地解决教育管理中的“委托—代理”问题、减少道德风险的产生，建立和完善学校法人治理学校的结构，是促进现代学校管理制度走向成熟的关键。