社会保障和拉美社会变革，本文主要内容关键词为：拉美论文,社会保障论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
阿根廷《新社会》杂志2010年3—4月号刊登了阿根廷全国科技研究委员会首席研究员、布宜诺斯艾利斯大学教授埃内斯托·阿尔多·伊苏阿尼撰写的题为《社会保障和拉美社会变革》的文章，指出在最近几十年，拉美的社会保障制度出现了三种新现象：一是劳动市场条件恶化，加深了贫困和不平等水平；二是许多国家进行改革后养老保障和医疗保险制度都出现覆盖面下降的问题；三是国家社会开支仍有所增长，但弱势群体并没有从中受益，反而处境有所恶化。文章从分析卡梅洛·梅萨-拉戈(Carmelo Mesa-Lago)的著作出发分析了这三种倾向，并指出必须改变社会保障只照顾正规劳动市场的现状，建立惠及社会最弱势群体的基本保障制度。文章主要内容如下。
1978年，卡梅洛·梅萨-拉戈出版了《拉美社会保障：压力集团、阶层分化和不平等》(Social Security in Latin America：Pressure Groups，Stratification and Inequality)一书。这是一项具有里程碑意义的研究成果，它填补了拉美经济学、社会学和政治学的一个空白领域——社会保障。30年后的2008年，这位作者在杰出的学术研究生涯中，再次向我们提供了另一部巨著：《再次聚焦社会保障：对拉丁美洲养老和医疗保障的调查》(Reassembling Social Security：A Survey of Pensions and Health Care in Latin America)，着重回顾了上世纪最后10年拉美地区社会保障改革的不同进程。本文将以该书为线索，论述拉美社会、国家以及社会保障领域的变革。
一、拉美的社会变革和工薪社会的危机
上世纪末的经济社会改革对拉美社会产生了严重的影响，使拉美社会陷于高失业、劳工生活极端不稳定、贫困人口众多和收入分配极为不公正的境地。
根据国际劳工组织提供的信息，拉美地区公开的失业率不断上升，从1990年的5.7%提高到2003年的11.3%。但这不是拉美劳动市场恶化的唯一问题。也就是说，非正规部门的劳动群体，即不受法律保护、不享受社会保障权益的劳动者也大大增加。据《社会发展周刊》引用2005年10月24—27日国际发展银行发表的数据，拉美非正规就业者从1980年的30%上升到2004年的47%。
同样，贫困和不公正现象也引人注目。据拉美和加勒比地区经济委员会2004年统计，贫困人口从1980年的40.5%上升到2002年的44%，而极端贫困的穷人从18.6%上升到19.4%。这些比例如用绝对数字来表示将更加瞩目。贫困人口在这段时间内从1.36亿增加到2.21亿，极端贫困的人口从6200万增加到9700万。(见表1，本表和表4—7都引自拉美经济委员会2004年《拉美社会展望》)
拉美现代社会在财产分配、消费、权利、知识和文化等方面的不平等也在日益扩大。某些研究表明，拉美是不平等增长日益严重的地区。据国际发展银行1998年以家庭为基础的一项调查，拉美地区人口中最富的5%占有25%的国民收入，最富的10%侵占了40%的国民收入。而东南亚人口中最富的5%占有16%的国民收入，在工业化国家是13%。在拉美，人口中最贫困的30%仅占国民收入的7.5%，而发达国家是13%。
根据同一项调查，收入不平等的标志——基尼系数最低的乌拉圭是0.42，最高的巴西是0.59。在世界100个国家中，基尼系数的变化等级分布在0.25到0.60之间，因而拉美地区国家属最不平等的地区。
1997年拉美经济委员会的另一项调查分析认为，财产世袭和与此相关的因素在再生和扩大不平等中起重要作用。而财产和相关因素的代代相传以及富人接受更多更好的教育是不平等扩大的主要因素。
这些社会变化表明，所谓社会排斥这种新的社会问题正在随之产生。社会排斥有两种情况。
首先，社会排斥指的是在拉美地区曾经存在、现在还象征性地存在的从事前资本主义自足经济的那些人。例如，在上世纪20年代中叶，像阿尼瓦尔·基哈诺(Anibal Quigano)和何塞·农(Jose Nun)在理论研究中提出的边缘解体，就涉及这类社会排斥。研究指出，边缘群体一方面是指尚未融入相对现代的商业流通的从事自然经济的农民，另一方面是指刚流入城市、但还未被纳入当时强劲的正式经济的那些农村人口。
现在我们所说的社会排斥现象与上述排斥不同，它是指最近20年巨大社会经济变革中那些一融入资本主义劳动市场就失去了准入机会的人。它大致包括陷入失业、半失业和劳动极端不稳定的城市群体。简而言之，社会排斥既指从来没有融入工薪社会的人群，也指被工薪社会排斥的人群。
新的社会排斥基本上反映了工薪社会的危机。凯恩斯理论认为，在未来，我们大家都是享受社会保障的、在经济正规部门工作的工薪劳动者。尽管在本地区大部分国家，享受社会保障的工薪劳动者社会从未成为现实，但曾经是争取的目标。在20世纪下半叶初，正向这一方向前进，受社会保障覆盖的正规劳动市场的劳动者比例不断增长。
新的社会排斥是大众称为新自由主义历史新时期的产物，新时期与19世纪末20世纪初的自由主义时期一脉相承，国家紧缩了在过去凯恩斯主义时期曾采用的经济和社会措施，并且不再关心曾是战后经济特征之一的充分就业。
现在的劳动市场同过去相比，一个重要的区别是劳动市场的活力，今天需要的是有知识的高学历人才。因此，有人就对19世纪末20世纪初流行的留在工薪劳动市场外的人构成劳动后备军的观点提出质疑。过去认为劳动者是可以互相置换的，在生产流程中的人与没有在生产流程中的人具有相同的才能。而事实上今天的情况不是如此：一个不断增长的行业，开始把我们前面提到的凯恩斯预言排除在外，这是因为对一个知识成为生产结构中最活跃因素的社会来说，不是所有的人都能具有必需的才能。此外，在新时期，也会有经济增长，但是过去经济增长是防止失业的措施，而现在两者联系甚微，甚至不能创造新的工作岗位。
二、拉美社会保障的变化：覆盖面萎缩
梅萨-拉戈的著作分析了拉美地区养老制度的重大变化和医疗保险的概况。关于养老制度的变化，作者建议要把结构性改革和参照数据的改革加以区别。结构性改革是全部或部分改变养老制度的特征，用资本化的私人养老制度取代分摊性养老制度。同时，结构性改革又可分为替代性、平行和混合等三种模式。
智利、玻利维亚、墨西哥、萨尔瓦多和多米尼加的改革属于替代性模式。这种模式不再允许新成员进入并建立了资本化的新方式。但在后两个国家，改革尚未实施就已把原来的计划搁置起来了。平行模式是指新旧两种制度相互没有联系并同时进行运作，如秘鲁和哥伦比亚。阿根廷、乌拉圭和哥斯达黎加采取的是混合模式，构建养老制度的两种原理即分摊制和资本化被整合在一起。
其他国家只是作些参照数据的变化，并非是实质性的，只是强化受益的条件，如提高最低退休年龄或增加必须缴纳保险税的年限，或改变养老金计算方法，巴西、古巴、厄瓜多尔、危地马拉、海地、巴拉圭、洪都拉斯、尼加拉瓜、委内瑞拉和巴拿马就是这样做的。
作者描述了改革的进程和特点，研究了养老金制度各方面发生的情况，分析了改革对养老制度的公平对待、互助、扩大的影响，也分析了改革对养老制度的统一、国家的责任、效益、成本、财政支撑和社会参与等方面产生的影响。
本文将联系对拉美社会结构的分析，对梅萨-拉戈关于社会保障的主要方面即覆盖面的变化的论述集中作一分析。作者克服种种困难，综合了各国养老保险制度覆盖面的可比信息，得出了哪些进行养老保险结构性改革的国家，覆盖面下降的结论。表2显示了这方面的信息。
在这次变革时期，覆盖面不仅没有像第二次世界大战后世界发生的情况那样继续增长，而是一直到世纪末都出现了重大萎缩。尽管作者承认由于没有包括其他养老制度，如武装部队和公共部门的特别养老制度，覆盖面可能被低估，但对已进行改革的国家养老保险制度保障力的萎缩，这些信息确实足以引起关注，覆盖面平均从38%降至26%，虽然各国的降幅不同。
毫无疑问，劳动市场的作为是造成这种现象的基本原因之一。失业增加，特别是大量的非正规就业，很大程度上给覆盖面的扩展带来困难。众所周知，正规劳动市场的大小与覆盖面有很大的关系。早在20多年前，梅萨-拉戈编写的另一著作《社会保险与公共救助》就阐明了正规劳动市场的规模是社会保险扩展的极限。同样，最近社会改革也限定了社会保险扩展力的范围。
在梅萨-拉戈的新著中，有趣的信息是领取退休金的人/老年人的覆盖率大于缴纳退休税金的劳动者/经济活动人口的覆盖率。如阿根廷、玻利维亚、智利、哥斯达黎加、秘鲁和乌拉圭，老年人的覆盖率高于经济活动人口的覆盖率。过去，有更大覆盖面的并便于准入受惠的养老保险制度被认为没有活力。经济活动人口的覆盖率是最有说服力的。判断改革的最终结果好坏的标准是进入各种养老保险系统的难易程度。无论如何，在未来要改变覆盖面下滑这种状况。
在社会保险的医疗领域，梅萨-拉戈的著作表明，在拉美各国实际上都进行了改革。但与养老制度改革不同的是，这些改革不具有结构性改革的特征，而只是公共系统、社会保险系统和私人系统的各式各样的组合，没有经历重大的变革。
这是因为更大人群关心的是医疗保险。作者指出：改革医疗制度难度更大是因为涉及的人口比养老制度更广，他们只是在眼前受益，而并非是未来受益。医疗服务产品比养老保险管理更为复杂，它需要更多组织有序的员工和更高的抗拒变革的能力。
与养老保险制度一样，作者也对与医疗保险相关的待遇平等和社会参与的各方面效果进行了分析。在分析医疗保险覆盖面时，我们看到了与养老保险制度类似的情景。尽管要汇集复杂的可比的信息是很困难的，但从作者本人的估算数据和来自国际劳工组织和泛美卫生局的数据看，对准入社会保险医疗服务的未来趋向不能作出乐观的评估。
三、拉美各国的社会开支增长，但弱势群体没有受惠
到这里，我们已阐明了拉美地区各国社会变革出现的问题，以及提升拉美社会保险的困难。现在我们再来分析在进行重大改革的年代里，由国家支配的资源在这方面发生的变化。
与上世纪90年代由于私有化和去规制化进程导致社会开支削减的现象相反，信息显示实际上社会开支增长了。如表3显示的那样，拉美社会开支占国内生产总值的比重呈现持续性增长，从90年代初的10.4%增长到90年代末的13.1%。只有洪都拉斯和委内瑞拉稍有下降。表5也显示，人均社会开支从1990-1991年的360美元增长到1998-1999年的540美元，同样只有洪都拉斯和委内瑞拉表现不同。
但是，由于大部分增长在社会政策领域很少惠及穷人，因而社会开支增长这一好消息也就黯然失色。其实，社会保障是社会开支增长最多的部门，几乎占了1991-1999年间人均社会总开支增长的一半(见表6)，但它大都惠及正规劳动市场的劳动者(与教育开支或公共卫生开支不同)，把大部分社会弱势部门的劳动者排斥在外，因而我们可以作出的结论是，社会开支增长是逆行性的。表7呈现的社会保障的开支是社会开支中最受逆行性冲击的领域。
