国内外农产品价格支持政策比较与启示
魏腾达 张 峭
（中国农业科学院农业信息研究所 北京 100081）
摘 要： 中国农产品价格支持政策经过多年的探索，在稳定农民收入、 提高农产品质量方面取得了一定的成效，但随着政策的深入开展，在试点地区也暴露出了诸如政府财政压力过大、 生产过剩、 资源配置不平衡的问题。通过对美国和欧盟农业支持政策发展历史的介绍，总结了中国农产品价格支持政策中存在的问题，提出通过加快农业保险发展，从价格支持逐步向收入补贴转型，并通过价格支持与直接补贴相结合，加大农村发展和保护生态环境补贴来完善中国农业支持政策的建议。
关键词： 农产品； 目标价格； 美国； 欧盟； 价格支持； 补贴方式； 农业支持政策
0 引言
农产品价格支持政策作为中国农业补贴政策的重要组成部分，在提高农民生产积极性、 保障农民增收以及促进生产发展方面发挥着重要作用。美国、 欧盟、 日本、 韩国等发达国家和地区较早建立了农业支持和保护体系，并以使市场在资源配置中起决定性作用、 减少政府对市场的直接干预为目的进行多轮调整和改革。从价格支持逐步转向以稳定农民收入、 加强基础设施和促进技术进步为目的的支持政策是各国政策发展的主要方向。
近年来，中国政府高度重视农产品支持政策，中央一号文件也把完善农产品价格形成机制提到了一个新的高度，从2004年启动水稻和小麦最低收购价开始，农产品价格支持政策经历了3 次大的改革。在实施改革的过程中，针对资源配置效率、 农业补贴成本、 应对世界贸易组织 （WTO） “黄箱政策” 等问题，学者们展开了丰富的讨论。杜辉认为中国最低收购价和临时收储政策并不能同时兼顾粮食安全和农户增收的目标[1]。冯海发认为由于农业三项补贴的目标不同，基层政府与农民只是发放和领取补贴的关系，两者之间并不了解各自补贴的功能[2]。胡月等认为由于中国“托市” 性收购价格连续提高，导致某些农产品的“黄箱” 支持超出微量允许8.5%的上限，引起了WTO 成员的关注[3]。
由于中国的农产品价格补贴政策开展时间较短，在制定政策时缺乏参考对象，当前的价格支持政策还处在美国20 世纪80年代的发展阶段。2014年，中国在东北和内蒙古启动了大豆目标价格补贴试点，在新疆启动了棉花目标价格补贴试点，而美国在1973年、欧盟在1960年就已经开始实施目标价格补贴政策了。2019年作为目标价格补贴试点第二轮的结点期，有必要对当期我国农业支持政策进行总结，分析6年来农产品目标价格补贴试点的实施效果。因此，本研究在分析美国和欧盟的农产品价格补贴政策的基础上，将其与中国目标价格补贴的实施情况进行比较，以借鉴国外先进的经验，为完善国内农产品价格支持政策提出建议。
1 美国农业支持政策的发展脉络
1.1 目标价格补贴时期（1973—1995年）
20 世纪70年代初，由于自然灾害频发，大规模的自然灾害导致农产品生产急剧下降。加之一系列国际问题，如石油出口成员国的购买力增加、 美元与黄金的脱钩、 苏联在美国大量购买农产品使美国农产品出口急剧增加等，使当时美国的农产品供需形势发生了根本性转变，为稳定粮食生产、 保证粮食安全，并控制国内农产品价格的快速上涨，美国政府于1973年颁布了 “农业和消费者保护法”，取消了生产配额限制，并改革农业补贴政策，施行目标价格差额补贴，美国目标价格补贴政策正式确立[4]。目标价格差额补贴是指当有效价格 （市场价格和贷款利率的较高者） 低于政府设立的目标价格时，政府根据农民基本面积的实际产出补贴剩余的差额部分[5]。此项价格支持政策和最早出台的无追索权贷款配合使用，既把价格形成机制归还给了市场，又稳定了农民收入，在当时起到了积极作用。此后，受全球农产品产量激增、 欧盟等经济体加大农产品出口支持力度等因素影响，美国的农产品出口量不断减少，加之国内目标价格显著高于市场价格 （表1），导致农产品大量囤积，市场价格持续低迷，政府的目标价格补贴居高不下，财政压力巨大[6]。为此，1985年和1990年的农业法案主要对目标价格的设定进行了调整，直到1995年，美国在成为WTO 成员后临时取消了该政策。
表1 1987年美国目标价格、 市场价格和差异百分比
Table 1 Target prices,market prices and percentage variances in U.S.in 1987
1.2 目标价格补贴临时取消时期（1995—2001年）
WTO 将农业支持政策区分为蓝箱、 黄箱、 绿箱政策。根据规定，美国的目标价格补贴为黄箱政策中限制使用的政策，会导致全球农产品价格扭曲。为了适应WTO 的农业规则，1996年的美国农业法案对目标价格补贴进行了脱钩改革，给予每种作物固定的年度补贴总额。农民在任何享受补贴的区域种植的任何可以获得补贴的作物，可获得85%的产量补贴金额[5]。这种生产灵活性补贴通常与土地挂钩，并且限制了可以获得补贴土地的范围以及种植品种，虽然可以有效避免黄箱政策的制约，但是其弊端在于： 这种补贴不能实现资源的有效配置，农民不能将未来的补贴用于质押换取信贷，阻碍了信贷和投资的积极性[6]，而这种定额补贴方式不能根据农产品价格进行实时调整，补贴与价格不匹配的现象经常发生。
1.3 重启目标价格补贴时期（2002—2013年）
进入21 世纪后，虽然生产灵活性补贴能适应WTO 规则，但是补贴效率低下，补贴资金浪费的情况屡见不鲜。2002年的农业法案重新引入了与价格挂钩但是不与产量挂钩的反周期补贴政策。反周期补贴是一项半脱钩化政策，当农产品有效价格小于设定的目标价格时，按照固定基期产量的85%进行差价补贴，农民可以在补贴区域种植任何有补贴的作物（表2）。这种反周期补贴与实际生产脱钩，可以将这种补贴解释为“蓝箱政策” 或“非特定产品支持政策”。
1.4 收入保险时期（2014—2018年）
西方国家企业早已将财务管理提高到战略地位。同时，他们还开发了平衡计分卡、战略地图等辅助财务分析工具。虽然近年来，我国经济的快速发展，无论是管理能力和管理要求都有了很大的提高，我国的企业也采用了平衡计分卡的财务分析工具不断提升内部管理水平和管理效率，逐步实现精细化管理模式。但大多数企业仍然停留在基层财务管理，以企业内部业务为中心，整体管理水平还比较低。在“互联网+”发展背景下，社会经济呈现信息的复杂局而，因此，企业需要不断加强财务理念的组织创新和管理。
表2 2002—2012年美国不同作物目标价格
Table 2 Target prices for different crops in the United States,2002-2012
2 美国农产品目标价格补贴额的确定方式
2.1 市场价格与目标价格的确定
美国政府从国内外价格走势、 控制本国物价的需要出发，根据 “生产成本+基本收入” 原则设定目标价格。美国农业部农业统计局根据每个州的生产成本和生产收益统计数据设定目标价格。农产品的市场价格来自每个农产品市场在一年内的月平均销售价格。
采用SPSS 19.0统计学软件对数据进行处理，计量资料以“±s”表示，采用t检验，计数资料采用x2检验，以P＜0.05为差异有统计学意义。
2.2 目标价格补贴的计算
（1） 进一步降低价格支持力度。为稳步推进农业支持政策改革，此次改革只涉及某些农产品，保证了改革的扎实推进。按照新的CAP 计划，取消对黑麦的价格支持； 水稻价格支持减少50%； 黄油干预价格下降25%； 牛奶的价格支持再降低28%。
2.3 补贴单产与补贴面积的计算
补贴收益率有3 种不同的选择，可以是生产灵活性合同中记录的收益率，也可以是过去13年中合同产量与作物年平均产量之间差异的70%，或过去13年中作物年平均产量的93.5%。补贴面积计算方式为特定因子乘以法案规定的某种作物的基准面积。法案在不同时期给出的基本面积是不同的，因此相乘的系数也是不同的。
3 欧盟共同农业政策（CAP）改革历程
3.1 价格支持时期（1960—1992年）
随着经济的发展，欧盟农业从业人员减少，信息交互成本不断降低，欧盟已经从19 世纪70年代的农产品净进口国变成了净出口国，价格支持已经不再适用于新阶段农产品的发展趋势。1992年，欧盟为了实现世界多边贸易自由化，对CAP 进行了全面系统的改革，主要包括减少价格支持力度、 增加直接收入补、 改变农业产业结构和鼓励青年劳动力从事农业生产等4 个方面[10]。随着CAP 改革的推进，直接补贴逐渐取代CAP 中的价格支持政策，CAP 预算开始减少。农产品供过于求的危机已逐步解决，可以说，该阶段欧盟的CAP 改革取得了一定成效。但是，与同一时期美国和加拿大相比，欧盟的农业支持比率仍然相对较高，黄箱政策的效果要高出美国的3 倍以上[11]。
探讨基于概念网络的类比推理，首先要讨论如何用概念网络刻画类比的始源和目标的结构，然后探究用概念网络描述类比推理的过程。
通过价格补贴，欧盟在度过粮食危机后，在20世纪70年代迎来了丰收。但是长期的价格支持使得欧盟各国的农产品出现价格倒挂现象。出口补贴的实施带来了严重的财政负担，加剧了国际贸易摩擦[9]，某些调整，例如1972年农业结构的调整以及1984年牛奶和牛肉的生产配额限制，并没有完全解决生产过剩和财政压力的危机。
（3） 引入与生产脱钩的 “绿色补贴”。最新共同农业政策规定： 农业支持政策应该根据农户在保护农业生产环境、 保障食品安全方面做出的贡献进行差异化的设置。如果农户满足了保护永久性草地、 保持作物多样性、 保护生态重点区域3 种类型的绿色生产要求，则对其给予“绿色补贴” 奖励； 相反，如果农民不符合绿色生产要求，对农民的直接补贴将根据实际情况按比例减少。德国政府规定： 如果发现农户有违反绿色补贴获取条件的生产活动的情况，将扣除1%、3%或5%的绿色补贴资金，该情况再次出现，资金扣除率将达到初始比例的3 倍； 如果发现农民 “故意”违反了获得绿色补贴的条件，将扣除超过20%的绿色补贴资金。
3.2 直接补贴时期（1992—2003年）
20 世纪60年代以前，欧洲各国十分依赖国际农产品的供应，粮食自给率相对较低，粮食安全成为保障各国农业发展的主要问题。1962年，欧共体出台了共同农业政策 （CAP），其最初目标是稳定各国农业生产，提高生产效率，增加农民收入，主要农业支持方法是价格支持，包括门槛价格、 干预价格等支持方式。其中，如果农产品干预价格高于市场价格，农民可以以高价出售农产品，保证自身收入； 门槛价格主要目的是对本土农产品的保护，即进口农产品价格达到欧共体控制价格时，门槛价格等于进口农产品的价格加上物流成本[8]。
3.“住餐行业+电子商务”体验创新。鼓励餐饮企业发展在线订餐、团购、外卖配送等服务，引导住宿企业开展在线订房服务，逐步形成线下线上服务规范和标准，同时利用基于位置服务等互联网技术，提高资源配置效率，激发线下线上住餐体验消费潜力。
（2） 推进直接支付措施改革。将直接补贴改为单一农业补贴（SFP）。以前的直接补贴与作物的面积和类型有关，并对生产产生扭曲影响。单一农业补贴是指以2004年收入为基数确定的对每个农民的直接补贴额度，与农业生产没有直接关系，完全是绿箱政策。
2014年，美国取消了直接补贴、 反周期补贴和平均作物收入选择计划 （ARCE），增加了与生产不挂钩的农业保险计划，政府对保费进行高额补贴。除收入保险计划外，美国政府还设计了新的保险计划，如价格损失保险计划、 农业风险补贴和农业风险保护计划。其中，价格损失保险计划类似于反周期补贴的目的，具体为： 如果在保险期限 （1年） 内，实际交易的市场价格低于设定的目标价格，保险公司便启动理赔程序。农业风险援助计划类似于平均作物收入选择计划，生产者通过估计作物收入，决策是否加入此项计划。农业风险保护计划主要包括累计收入保险计划（STAX） 和补偿保险计划 （SCO）。此外，2014年法案提出要加大环境保护力度，强制要求位于重要自然保护区、 水域、 湿地附近的土地必须投保农业保险。
3.3 直接支付深化时期（2004—2013年）
自2001年以来，欧盟一直致力于农业的多功能性发展。2003年6 月，为缓解财政压力，进一步促进价格支持继续向直接支付转变，欧盟理事会通过了CAP 改革方案。主要措施有以下几个方面：
美国目标价格补贴计算公式为： 反周期支付=反周期支付率×反周期补贴区域×反周期补贴收益率。反周期支付率定义为目标价格与有效价格之间的差额。反周期补贴面积则为基础面积的85%[7]。
1999年，欧盟委员会通过了 《2000 议程： 共同预算政策改革的重点》。具体措施有如下3 个方面：（1） 降低粮食作物的价格支持力度，根据种植面积或产品直接补贴。同时要求农民在现有面积的基础上休耕10%[8]。由此带来的经济损失的50%由政府以直接补贴的形式进行补偿。（2） 降低牛肉价格支持水平。政府对因价格支持的减少而带来的经济损失给予85%直接补贴补偿。（3） 降低乳制品价格支持水平。政府对因价格支持的减少而带来的经济损失给予65%的直接补贴补偿。此次改革虽然取得了比较好的效果，缓解了农产品产能过剩的局面，但高额的直接补贴带来的财政压力一如既往是影响政策得以长期实施的最大障碍。
在进行道床建设时，要保证材料符合相关的标准要求，加强道床施工的质量控制，保证其具有较高标准的承载力，可以在较长时间承载地铁的运行，有以下技术要点：①在道床施工中，要将预留缝隙与隧道结构缝控制在统一平面上；②在搭设与拆除脚手架时要与钢轨置离；③进行混凝土浇筑时要适当的分层，采用特殊的方法分台阶浇筑，保证其具有充足的承载力。
（3） 减少对大型农场的直接补贴金额。在之前的补贴制度中，20%的欧盟大型农场获得80%的直接补贴，而大多数中小型农场收到的金额较小。自2007年以来，欧盟的工作重点集中在农村地区的社会发展上。欧盟规定： 低于5 000 欧元直接补贴的农场不在支持力度减少的范围； 获得5 000～50 000 欧元直接补贴的农场第一年的补贴额度减少1%，到2015年减少15.8%； 对50 000 欧元以上农场的直接补贴将使第一年的补贴减少1%，到2015年减少20%[12]。
3.4 CAP 市场化、 绿箱化时期（2014—2020年）
欧盟最新共同农业政策规定统筹安排支农资金，积极推进农业补贴 “绿箱化”，并加强对青年农民的资金补贴和农业知识培训力度。改革内容包括以下3个方面：
（1） 支农基金统筹使用。最新共同农业政策规定，欧盟建立欧洲农业担保基金 （EAGF） 和欧洲农业农村发展基金 （EAFRD），将所有支农资金集中到两大基金进行统筹使用，两项基金分别以增加农民收入 （第一支柱） 和促进农村发展 （第二支柱） 为目标。欧洲农业担保基金以增加农民收入为目标，为农民提供直接补贴。该项基金将补贴资金按不同的比例分配给各成员国，再由成员国根据既定的标准发放给农户，补贴标准约为每年350 欧元/hm2； 欧洲农业农村发展基金以提高农业环境质量、 保护生物多样性以及改善农民生活质量为目标，主要用于投资支农项目。最新共同农业政策允许成员国把本国补贴资金在第一支柱和第二支柱间转换。按照规定，每个成员的可转换金额不得超过补贴资金总额的15%； 允许每公顷土地的直接补贴额低于欧盟平均水平90%的国家把25%的第二支柱资金转移到第一支柱[12]。表3 和表4 分别列出了2015—2020年第一支柱向第二支柱转移的资金比例和第二支柱向第一支柱转移的资金比例。
表3 2015—2020年第一支柱向第二支柱转移的资金比例
Table 3 Proportion of funds transferred from Pillar I to Pillar II,2015-2020单位： %
表4 2015—2020年第二支柱向第一支柱转移的资金比例
Table 4 Proportion of funds transferred from Pillar II to Pillar I,2015-2020单位： %
（2） 以 “基本补贴” 取代 “单一农场补贴”。在最新共同农业政策规定出台之前，CAP 主要采用“单一农场补贴”，这一补贴是以扶持农产品价格为主要目的。最新的共同农业政策规定废除基于“单一农业补贴” 的补贴结构，新的补贴制度包括绿色补贴、年轻农民补贴和区域补贴的基本补贴。这一补贴方式不与生产挂钩，属于WTO 框架下的 “绿箱政策”。其中，基本补贴作为之前CAP 中其他许多补贴形式的集合体，成为最新共同农业政策 （2014—2020） 规定的直接补贴的主要方式 （表5）。这一新的补贴结构实现了支持方式由“农产品价格支持” 到“生产者直接补贴” 的演变，减少了农产品价格的扭曲，实现了农产品支持政策“由黄转绿” 的改革。
表5 CAP 补贴结构及资金比例
Table 5 Up-to-date CAP subsidy structure and proportion of funds
第四，网上自助报账业务量剧增，加之校园网网络设施等关联问题，容易出现集中访问而导致系统瘫痪无法使用得问题。客观上也因为财务系统管理员人员少、任务重，不能及时解决系统出现的新情况、新问题，并及时反馈。
4 中国农产品价格支持政策
4.1 中国农产品价格支持政策发展历程
21 世纪以来，面对粮食收购企业的巨额亏损和政府巨大的财政负担，中国政府在符合WTO 规则的前提下进一步改革农产品价格支持政策变得愈发重要。2004年，中国开始实行最低粮食收购价政策。2008年，为应对国际粮食价格大幅下跌的影响，中国对油菜籽、 玉米和大豆和实施了临时收储政策，随后又将棉花和食糖纳入临时收储体系范围。虽然以上两种政策在稳定国内农产品价格和保护农民收入方面发挥了重要作用，然而长期的“托市收购” 也带来了财政压力过大、 生产过剩的问题。为此，2014年，中国取消了大豆和棉花的临时收储政策，并启动了东北、 内蒙古大豆和新疆棉花的目标价格试点。试点方案规定：在种植两种作物之前，中央政府根据 “成本+基本收入” 原则确定本年度补贴的目标价格。当市场价格低于目标价格时，生产者根据差价获得补贴。2016年，按照 “市场定价、 价补分离的原则”，引入生产者补贴政策。但由于生产者补贴与种植结构调整补贴的不一致，政策的实施效果受到一定程度的影响。
4.2 中国农产品价格支持政策面临的问题
农业政策的实施对促进农业生产、 维护市场稳定、 增加农民收入起到了积极作用，但是随着中国农业产业结构的调整，农业支持政策也面临着诸多挑战。首先，在价格支持方面，最低收购价格和临时收储政策可能会导致实践过程中的抑制市场的作用，造成价格扭曲和高粮价以及价格倒挂等问题。由于国内和国际价格的差异，中国正面临着增加粮食生产、 进口和库存齐增的困境[13]。目标价格政策的实施涉及两个关键要素： 目标价格和市场价格。然而，大规模粮食作物的种植周期和成本差异很大，统一设定市场价格必然带来资源配置的不合理。其次，从粮食直补、良种补贴、 农资综合补贴和农机购置补贴四项补贴，到种粮农民直接补贴、 农作物良种补贴资金、 耕地地力保护补贴三项补贴，还存在着补贴水平低、 政策目标不明确、 补贴方式不科学、 补贴结构不合理、 补贴机制不完善等主要问题[14-15]。
例如，教师可以“生态系统的稳态及其调节”以及“血糖的平衡及调节”为例，引导学生分析得出生命系统的稳态与平衡的维持依赖于负反馈调节机制的结论。而后，让学生尝试用这一机制来解释分子水平上、细胞水平上及种群水平上生命系统是如何实现稳态平衡的，有效实现学生能从生命观念的角度分析具体的生物学现象的培养目标。如学生用稳态与平衡观，解释人体的患病是由于人体系统与周围环境系统失衡的结果，解释糖尿病患者的“三多一少”症状，分析当细胞内ADP含量升高时细胞呼吸的变化等。
5 结论与政策建议
从美国和欧盟农业支持政策发展历程来看，其都经历了从价格补贴到直接补贴到脱钩或半脱钩补贴再到收入补贴的过程。这两个经济体农业支持政策改革也同样伴随着国际粮价的大起大落，中国目前的状况与19 世纪80年代的美国和19 世纪70年代的欧盟面临的国际国内状况存在相似之处，因此借鉴国际发展经验，并结合国内实际情况，本研究提出以下完善我国农产品价格支持政策的建议：
5.1 加快农业保险的探索利用
在WTO 黄箱政策的约束下，越来越多的学者将农产品价格支持的目光转向农产品价格保险。同时，2019年中央一号文件也指出要按照“扩面、 增品、 提标” 的要求完善我国的农业保险政策，扩大 “保险+期货” 试点。随着中国农产品定价权重新交给市场，价格风险将成为农民面临的主要风险，而目前的政策性农业保险并没有把市场风险纳入到保险责任中，一旦农产品价格出现大起大落，生产者则需要承担较大的损失。针对这一情况，各地已经纷纷试点农产品价格保险，但是由于价格风险的系统性，价格保险一直处于试点阶段，并没有进行全国推广。因此借鉴美国、 加拿大等的先进经验，完善中国期货及期权交易平台建设，积极试点“保险+期货” 的风险管理方式，将会为农产品目标价格保险的普遍实施提供有力支撑。
超声检测法：以波动的形式在弹性介质中传播的机械振动特性对试件进行宏观缺陷检测。以其适用范围广、穿透能力强、定位较准确、灵敏度较高、对面积缺陷检出率较高、检测成本低等优点使其广泛应用在制造、石油化工、造船、航空航天、核能、军事工业、医疗器械以及海洋探测等领域。
5.2 探索建立多组合的政策体系
农产品价格支持政策不应该是单一手段的实施，而应该是一连串的行动。从美国的发展历程中可以看到： 美国在不同历史时期虽然推出的政策措施不同，但都是两个或多个政策配合使用，如无追索权与目标价格配合、 营销援助贷款与目标价格配合等。因此，在保障国家粮食安全的前提下，将帮助农户抵御市场风险作为主要政策目标，健全相关的配套政策，根据不同政策目标灵活选用不同政策工具组合使用，或可有效提高政策实施效率。
5.3 增加与生产脱钩的“绿色生态补贴”
从欧盟CAP 改革中可以认识到： 随着中国乡村振兴战略的提出，生态宜居、 绿色发展将成为农村经济发展的主旋律。在农业支持政策中增加绿色生态补贴，并将绿色补贴的发放和获取与农户环保状况相挂钩，符合未来发展的要求。因此，中国可以采取以下两个方面的措施： 一是增加对发展绿色农业地区的补贴力度。例如，加强对退耕还林还草和湿地保护的补贴，增加水土保持补贴等。二是绿色补贴的申请必须要满足一定的条件。例如，土地要达到农业和环境条件标准，生产过程中化肥、 农药的使用次数和数量符合限制规定，更多地使用无污染的秸秆、 粪便等绿肥作为肥料，让农业支持政策真正引导绿色生产。
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Comparison and Enlightenments of Agricultural Products Price Support Policies at Home and Abroad
Wei Tengda,Zhang Qiao
（Agricultural Information Institute, Chinese Academy of Agricultural Sciences, Beijing 100081）
Abstract： Agricultural products price support policy in China has been explored for many years and achieved some effects in stabilizing farmers' income and improving the quality of agricultural products.However, with the deepening of policy practice, problems such as excessive government financial pressure,overproduction,and unbalanced resource allocation were exposed in the pilot areas.According to introduce the development history of agricultural support policies in U.S. and EU, this paper put forward that agricultural support policy in China should be improved through speeding up the exploration and utilization of agricultural insurance, gradually transforming from price support to income subsidy, and combining price support with direct subsidy,increasing rural development and protecting eco-environmental subsidies.
Key words： agricultural products; target price; U.S.; EU; price support; subsidy; agricultural support policy
开放科学 （资源服务） 标识码 （OSID）：
收稿日期： 2019-05-05
作者简介： 魏腾达 （1996—），男，河北沧州人，硕士研究生，主要研究方向为农业风险管理，E-mail： wtd1030@163.com； 通信作者张峭 （1962—），男，山西运城人，博士生导师，研究员，主要研究方向为农业风险管理、 农村金融和农产品市场，E-mail： zhangqiao@caas.cn
（责任编辑 潘月红）
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