民主集中制的三元整合理论解析，本文主要内容关键词为：民主集中制论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民主集中制，作为无产阶级政党及其执政的国家机构的根本组织制度，其技术层面的理论基础应该是社会系统组织整合理论。但是，由于这一基础理论的空白，在民主集中制的理论阐述和实践设计中，存在着许多概念、原则的含混甚至混乱。也正是这种理论的欠缺，出现了将革命战争年代的成功经验普遍化、固化而导致组织制度不能与时俱进，甚至还有倒退，出现党内组织建设与国家政权建设相混淆，并使得民主集中制建设中的许多重大问题，一直不能形成明晰的科学的结论，在一定程度上由想当然所代替。
三元整合理论，为上述问题的解决提供了理论支持。
一、民主集中制是一种现代民主体制
1.民主体制的三元整合理论描述。
三元整合理论，[1]是关于社会系统组织整合的理论。从三元整合理论角度看，民主集中制建设、政治与行政体制改革以及国家的法治建设等，是一个不可分割的整体，都不过是三种基本整合方式的内容调整和它们之间关系的重新设计。
从以农业经济为基础的专制体制演变为以工业经济为基础的民主体制，最根本性的变化是国家权力结构的不同，而其中核心是民主权力系统的出现：专制体制以“君权神授”或各种形式的盗用民意为借口，将政府集中控制的权力解释为社会的理所当然的权力源泉，最高领导者集所有政治权力于一身，高高在上，有着不受监督和制约的无限权力，一切行政执行权力均自上而下地授予，从而形成了以集中控制行为主导的组织整合体制和单一的金字塔型权力结构；民主体制则以社会普通成员都有不可侵犯的争取、维护自身利益的自主权利为基础，将政府集中控制的行政权力视为由民众的自主权委托产生，是以个体的自主行为为基础的组织整合体制，因而出现了社会或组织的普通成员（或其代表）做出重大决策、选择行政领导者并向其（自下而上）授权的民主权力系统，与自上而下授权的行政执行系统首尾相接，形成闭合的权力结构。
民主体制的运作需要协调多元化利益、防范管理者滥用权力的种种机制和办法，其中一种基础性的机制是法治——依法治国。法治是民主体制与专制体制的第二个基本差异，后者不可能发展为法治而停留于人治社会。
这样，人类社会的主导管理体制从专制体制到民主体制的转变过程中，三种整合方式均发生了根本性变化：个体、子系统的自主行为，从受集中控制支配、被动地适应，提升到以主人公的身份出现、对集中控制实施积极、主动地控制，双方互动；集中控制行为从至高无上的绝对权力和权威，降低为在民主选择、监督、制约下的有限权力和相对权威；规范行为，由专制体制下集中控制的辅助手段（法制），转变为对组织的所有成员具有约束力的基础行为（法治）。
三元整合理论还能够给出两种体制的稳定性和发展特性的描述与分析，并因此揭示民主体制何以初步解决了专制体制无法逃脱的“历史周期律”（稳定性）问题，并具有快速发展的特性。
2.民主集中制是一种现代民主体制。
从专制体制到民主体制质变发展的最显著特征是民主权力系统的出现。据此特征可以看出，马克思、恩格斯和列宁最初为无产阶级政党制定的组织制度，是一种完全的现代民主体制。它具体体现在：
(1)制定了党内领导人民主选举和罢免制度。规定所有党员在党内地位一律平等。每个成员都“有参加选举全协会代表大会的代表和被选为代表的权利”；[2]各级领导人必须选举产生，并实行任期制；选举必须定期举行；对不称职的领导人，“选举者可以随时撤换之”。[3]
(2)制定了不仅是代表、而是全体党员参与并决定党内重大事务的制度。关于民主的广泛程度，列宁认为只是在代表大会上做出决议“这还不够”。“为了实行民主制，极重要的问题以及那些同群众本身的一定行动有直接关系的问题，不仅必须用选派代表的方式，而且必须用向全体党员征求意见的方式来解决。”[4]不仅党内如此，国家亦然。列宁指出：“民主组织原则……意味着使每一个群众代表、每一个公民都能参与法律的讨论，都能选举自己的代表和执行国家的法律。”[5]
显然，无产阶级革命导师在创始政党初期，所奠定的民主集中制是一种以其广泛性和真实性高于资产阶级民主的民主制度。
3.民主集中制在实践中的成功与失误解释。
中国共产党在革命战争年代实行民主集中制的成功经验是：行政执行系统建立极其严格的执行制度即铁的纪律；在民主权力系统难以正常运作、广泛的民主难以实现的情况下，实行党委集体领导体制，运用群众路线的工作方法和广泛的统一战线，使民主制的缺陷得到一定程度的弥补。
谈到共产党执政后的失误，人们往往首先归结为领导者个人专权而使集体领导流于形式。这种认识是肤浅的。个人专权可能是出现严重、甚至灾难性决策失误的直接原因，但更基础、更根本的原因，是体制缺陷，是执行系统的过度集权和没有按照民主集中体制的根本宗旨建立起名副其实的民主权力系统（党员代表大会，人民代表大会），而根本性的缺陷是后者，即民主制的缺失。之所以会在集体领导体制下不断地出现个人专权，症结同样也在这里。试设想在民主权力系统能够切实地履行选择决定和罢免行政领导者的职能、行政领导从最高决策者退居执行者的情况下，个人专权可能发生并持续吗？如果不从体制缺陷的角度认识问题，就永远把握不住问题的根本症结，就不可能采取标本兼治的对策，也就难免重蹈覆辙。
那么，在共产党执政之后，为什么会发生民主权力系统虽然建立但不能按照民主集中制原则履行其职能的现象？除了长期封建专制统治遗留的观念影响、固执于战争年代的经验之外，“一元化利益格局、理想化人格、无限理性和社会系统机器说”，这些偏离实际的社会假设基础和整体论管理哲学束缚，是更深层次的原因[6]。这些因素所形成的领导者全能、政府全能的社会治理观念、信念和理念，使得不仅由民主权力系统进行重大决策成为多余（典型的是毛泽东认识的倒退，他后来否认民主的目的性，认为民主“只是一种手段”[7]），就连对公共权力、特别是最高行政权力的监督也无必要。列宁时代，中央监察委员会与中央委员会独立并行，都对党的代表大会负责。然而，斯大林将中央监察委员会改变为受中央委员会领导，其任务只是监督下级执行中央的决定。再加上党的代表大会要否召开、如何召开完全由中央委员会控制，党的最高权力实际上由中央委员会执掌，且又失去了原来的中央监察委员会的监督制约，这种体制的倒退，也就开启了最高领导者权力无限膨胀的潘多拉盒子，许多灾难和悲剧的发生，成为不可避免。
二、民主集中制核心概念和基本原则的解析
中国共产党对民主集中制最基础、最规范的解释是：“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”。[8]下面通过对民主集中制中两个系统的运作，分析其中民主与集中的含义以及“民主基础上的集中”和“集中指导下的民主”的真正含义。
民主权力系统的运作，是通过系统全体成员（政党的党员，国家的公民，社区的居民等等）的利益要求、意志、意见和意愿的自由而充分地表达，广泛地交流、沟通，再通过相互之间的平等协商、妥协、竞争或斗争，最后整合成为以维护个人利益、创造共同利益（或称为公共利益、整体利益）为目标的统一的规范（宪法、法律、规章）、重大事项决策，并选择行政领导者（个人及群体）。系统全体成员的个人利益、不同层次子系统的共同利益与整个系统的共同利益之总和，称为总体利益[9]。因此，可以简单地说，民主权力系统的功能是将系统成员的分散的利益要求、意志、意见和意愿，整合成为有利于总体利益实现的统一的规范和决策，这种决策包括阶段性发展目标、策略及政策，并选择执行者。
从上面的表述可以看出，其中民主的含义是：系统全体成员都是平等的行为主体，在利益和意志表达、沟通、谈判和最终决策中地位平等且自主行事——没有外界强加的干涉，即这种基本群众的利益和意愿的表达与争取中不存在领导者、指导者。当然，在规模较大的社会系统中，民主权力系统运作的某些内容需要通过代表完成。这种情况下民主的含义则是代表必须是系统成员自主选择的为其信任的其他系统成员，这些代表必须忠实地表达、维护和争取所代表者的利益，按委托者的意见参与决策，并受委托者监督和制约。显然，这里的民主，是社会系统成员主人公地位的体现，是实现其根本利益的不可或缺的过程。因此，这里的民主是目的意义的民主而不是手段意义上的民主。
再看其中的集中。通常我们把上文中的整合（或称为一体化，integrate）表述为集中(centralize)，如所谓“集中大家的意见”。仔细分析，整合概念比集中含义更丰富，用在这里更贴切：整合蕴含着将分散的利益和意见加工处理成一个能够实现、便于实现的有机整体——统一的规范、发展目标及策略，选择统一的执行者，而不是机械地拼凑在一起，集中则有后者之嫌；整合蕴含着全体成员的共同参与和平等参与，是依据事先明确的程序、规则进行的整合，是以自主行为与规范行为相结合为基础的整合，而集中（如“集中大家的意见”）则意味着有位居普通成员之上的力量（集中控制整合）在起主导作用，主导力量的存在则可能妨碍全体成员的平等参与，难以保障民主实现的广泛性与真实性。
依照上述分析，民主权力系统运作可以概括为“基于个体民主需求、为了民主目的、以自主行为为基础的整合”，简称为“民主基础上的整合(integration on the basis of democracy)”。如果照顾已形成的习惯，仍将其中的“整合”称为“集中”，并沿用“民主基础上的集中”，那么，很显然，这里的“民主”和“集中（实际为“整合”）”并不构成一对矛盾，而是内容、目的和手段的关系：民主是目的，集中（整合）是使分散的民主利益和意见得到升华，使其转变为能够实现、便于实现的总体利益的手段。
再看行政执行系统的运作。为了民主权力系统的决策得到有效的贯彻执行，需要建立一套行政执行系统——当然这一系统的设计以及如何具体组建，也是民主权力系统重大决策事项之一。这样，行政执行系统的运作，就是在民主权力系统选择的行政领导者带领下，依照民主权力系统制定的规范（依法行政），来落实民主权力系统的决策——任务、目标、策略和政策，而其根本宗旨是实现民主权力系统确定的总体利益。为了执行的高效，整个行政执行系统需要统一计划、统一指挥、统一行动，即以集中控制行为为主导，而不能是各自为政的无政府状态，这就是行政执行系统实行集中制或中央集权制(centralism)的本意。
行政执行系统由民主权力系统所派生，集中控制行为所执行的是整合了的民主意见和意志，为民主权力系统服务，是实现民主权力系统目标（民主）的工具，这是“民主基础上的集中”(centralism on the basis of democracy)的本意。
行政执行系统的运作中以受规范约束的有明确的目标导向的集中控制行为为主导。面对执行对象系统及其环境的复杂言和动态特性，往往需要相关人群监督检查细化、具体化的行政决策是否走了样、变了调，并需要利用群众的智慧提高行政的效果、效率和效益，即发扬民主。显然，这一过程中民主的目的性和手段性参半，由于是以集中控制行为为主导，故称为“集中指导下的民主(democracy under centralized guidance)”。
上面的分析表明，民主集中制的总体框架是政治民主、行政集中，政治民主是目的，行政集中是手段；民主权力系统运作的基本模式是“民主基础上的整合”，是否存在或在何种意义上存在“集中指导下的民主”是值得探讨的重大基础性问题；在行政执行系统中同时存在着“民主基础上的集中”和“集中控制下的民主”。
在未理清民主与集中在不同情况下的具体内容、特别是忽视民主的本质含义情况下，笼统地谈论民主与集中之间的所谓辩证关系，所产生的理论和推论难免含混模糊，或者似是而非，用于指导实践，难免失误。
三、民主权力系统要不要在“集中指导下”运作？
民主集中制的组织制度应该随着形势、任务和内外环境的变化而不断调整，向着理想的构架目标不断完善。在中国共产党七大上提出的“民主基础上的集中”和“集中指导下的民主”，有其适合当时背景的具体内含。关于“集中指导下的民主”，刘少奇在中国共产党七大作修改党章的报告中指出，这一原则的含义是指“党的一切会议是由领导机关召集的，一切会议的进行是有领导的”。[10]当然这里的“一切会议”包括党的全国代表大会，而相应的领导机关是指中央委员会。
中国共产党十二大之前的党章，都明确规定党的全国代表大会是党的最高领导机关，实际上这也就明示由它选举产生并向它报告工作的中央委员会，是它的执行机构。在革命战争年代难以实行民主集中制所要求的广泛的切实的民主，党的全国代表大会，包括换届的大会，由中央委员会召集并在其主导下进行，是合理的。但是，在取得政权之后的和平建设时期，再由执行机构（中央委员会）来召集并主导全国代表大会，语义逻辑上就发生了矛盾，当然也就反映了全国代表大会作为党的最高领导机关的名不副实。为纠正这一显见的体制缺陷，中国共产党八大曾明确地提出实行党的代表大会常任制的设想。邓小平在向大会所作《关于修改党章的报告》中指出：“代表大会常任制的最大好处，是使代表大会成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”。[11]代表大会实行常任制，将改变战争年代不得已而为之的由中央委员会召集并主导党的全国代表大会的情况，实际上也是中央委员会将重大事项决策权交还给全国代表大会而自己向执行机构职能的回归。这一设想的实现，将是完善民主制、朝着民主集中制理想构架迈进的具有里程碑意义的一步。遗憾的是这种基于理性的正确、合理、可行的设想没有能够付诸实施。
中国共产党十六大政治报告中关于“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”[12]的论述，反映了对代表大会常任制是完善民主集中制的一种正确途径，至今仍有相当广泛的共识。
如果肯定上述分析思路是正确的，那么就可以推断出，中国共产党十二大党章规定党的最高领导机关为“党的全国代表大会和它所产生的中央委员会”，虽然避免了上述语义逻辑上的矛盾，使中国共产党七大确定并解释的“集中领导（指导）下的民主”名实相符，但它背离了中央委员会向执行机构职能复归这一完善民主集中制的大方向，实际上是民主集中制建设中的倒退。
党的重大决策权向党的代表大会及其常委会的复归，党的代表大会的筹备与召开，从现在的中央委员会主持改变为代表大会及其常委会主持，将使从代表的产生，国家和政府领导候选人的产生，到施政纲领选择等重大事项的决策体制与机制发生革命性变化，将使民主集中制建设发生质的飞跃，朝着无产阶级革命导师最初设定的民主集中制理想框架发展迈出关键性一步。
上面讨论的是中国共产党党内的情况。换为国家层次，即在人民代表大会的运作中是否要坚持或如何实施“集中指导下的民主”，问题将更加复杂，涉及到政治体制改革和法治建设的一些重大、甚至是根本性的问题，其中涉及到我们如何克服西方民主受强势利益集团左右等弊端，构建高于西方国家民主的体制创新。
四、行政首长负责制与党内集体领导体制
集体领导是党内贯彻民主集中制的一条重要原则，一直奉行至今。然而，在国家法治建设、强调依法治国的今天遇到了尴尬，因为与宪法明文规定的行政首长负责制发生了矛盾，与国家机关的依法行政发生了矛盾。我国现行宪法第86条规定“国务院实行总理负责制，各部、各委员会实行部长、主任负责制”，第105条规定“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制”。如所周知，各级行政机关和政府部门实际上执行的都是党委或党组集体负责制。因为作为执政党党员，且其提名、任命和升迁均由党组织决定的各级行政首长，服从党章是必然的。但是，这样就出现了宪法权威的危机，同时由于行政首长实际上无权负责、无力负责，也就出现了责任追究制度的难堪。如当一个地方或部门出现重大事故而追究责任时，是由党委或党组承担，由作为实际上“一把手”的党委书记或党组书记承担，还是行政首长承担？
导致这一尴尬局面的直接原因有两个：其一，权力机关的不到位和行政执行机关的越位，即某些党或国家的重大决策，本应该由党的代表大会或人民代表大会作出并负责，但现实中却由作为执行机关的党委（党组）或行政机关作出并负责；其二，党政不分的政治体制，党内的集体领导制与政府机关的首长负责制发生冲突。这些问题需要通过政治体制改革来解决，但许多问题如何解决还需要认真地研究论证，而不能由想当然代替，其中一个核心问题是行政执行机关，是实行首长负责制还是集体领导体制。
前面已经指出，在民主权力系统不能有效运作的情况下，行政执行系统中的集体领导制在一定程度上弥补了目的意义上的民主难以充分表达的不足，这是共产党在革命战争年代的成功经验。那么，和平建设时期，行政执行系统中的集体领导制还要不要坚持？
国外的基本经验是，在重大决策由民主权力系统作出、行政系统主要履行执行职能时，首长负责制与集体领导制相比较，具有行动快捷、成本低、责任明确的优点，因此各类行政系统中相当普遍地实行首长负责制，我国宪法中的有关规定正是基于国外经验做出的。在我国行政实践中常常出现的“集体决策、议而不决”和“集体负责、无人负责”的现象，也从反面说明了实行首长负责制的必要。但是，在我国也有大量相反方面的教训：由于党委（党组）集体领导制遭到破坏，导致许多重大决策失误和一些严重腐败案件发生。后一种现象向我们揭示了这样一个道理：在民主权力系统的民主决策和民主监督职能不能到位的今天，政府机关不宜实行首长负责制，否则可能导致更多的问题发生。这样，就向我们提出了一个需要论证的严肃问题：政府机关是否一定要实行首长负责制？在什么情况下才能真正且有效地实行？有无可能根据行政机关的不同性质而采取有差异的领导与责任体制？在党内和国家机关，民主集中制是否应该采取不同的实现形式？
五、民主集中制建设是一项综合工程
从三元整合理论的视角看，民主集中制建设，决不仅仅是民主与集中、或更广泛地讲集中控制整合和自主行为整合之间的关系的调整（权力再分配）问题，第三种整合途径即规范整合设计是必不可少的内容。以往改革中总出现“一放就乱、一收就死”，其中一个重要原因就是在权力转移的同时，缺少对权力约束的规范设计，故而发生混乱。
依照三元整合理论，民主集中制建设中民主与集中关系的处理，各类体制改革、机构改革与法治建设，都属于组织整合设计的范畴，是不可分割的整体。这诸多方面的改革，统筹兼顾、特别是依照它们之间内在的联系统筹规划，将事半功倍；顾此失彼或本末倒置，可能事倍功半，甚至劳而无功、做负功。三元整合理论为民主集中制的全面综合建设，即将国家的政治与行政体制改革、机构改革和法治建设诸方面协调、甚至整合起来，提供了统一的理论框架，从而突破了仍将民主集中制仍局限于党的建设的狭隘认识。
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