走向社会环境自治：内涵、价值与政府责任，本文主要内容关键词为：社会环境论文,内涵论文,走向论文,价值论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、社会环境自治：社会自治的具体样式
所谓社会环境自治或环境社会自治就是指社会自治在生态环境领域中的特殊体现和具体样式。因此，理解社会环境自治内涵应当首先剖析社会自治概念。本文是将社会自治作为人类社会走向后工业社会的一种制度安排，作为一种新型社会治理模式的公共管理范畴，并从政府与社会的关系中，从社会自治与政府治理相对应、相区别中来进行分析和界定。
与政府治理相对应，作为社会自治的主体显然不是指政府或国家，社会自治不是相对于不同层级政府之间的基层政府自治或相对于不同国家主权之间的主权国家自治，也不是基于政府自治或政治自治意义上的民族区域自治或地方政权自治。作为公共管理范畴，社会自治的主体也不是指进行私人事务治理的企业或私人，社会自治也不同于进行私人事务治理的企业治理或私人治理等。所以，社会自治的主体应当是指进行公共管理活动的非国家或非政府组织及其社会成员，其中作为标志的是各种社会自治组织，它不同于一般的政权组织或行政组织，也不同于一般的私人组织或营利组织，它是“一定范围的社会成员自主自愿组成，实行自治自律，为维护和发展共同事业、共同利益和社会公共利益，对其成员提供一定的公共管理和公共服务，不以营利、政治及宗教为目的的社会组织”[1]54-65。
作为公共管理范畴，社会自治的内容是社会性公共事务，而不应包括传统政府治理中的政治性公共事务；社会自治的方式也应当是一种建立在伦理自觉基础之上的自助型或互助型的服务方式，而不是依赖于传统政府治理中作为政治权力的强制方式或法制方式。也就是说，这种社会自治代表着一种新型的社会制度，这种制度既不是传统政治上的，也不是传统经济上的和管理上的，因为“就社会自治与政治的关系来看，一方面，可以把自治看做政治社会化的结果，即把它纳入政治的视角来认识。但是，政治社会化如果达到社会自治的位级，也就不再具有政治的意味了，而是对政治的超越。另一方面，可以认为，社会自治是政治退缩的结果，即政治从社会生活的日常领域中退缩出来，为社会自身的自我治理留下了空间。从这两个方面来认识社会自治的问题，都可以把社会自治看做独立于政治的社会活动”。这种社会自治也是“不具有任何利润追求的目的的，不以营利为目的，是出于一种社会自身健全和日常生活和谐、健康的目的的”，也“不能从传统的管理学意义上来认识社会的自我治理，尽管这种自我治理包含着管理的全部功能，却是对管理的超越”。它是“在服务的理念下进行管理，把管理看做是服务，在管理中体现服务的原则，通过管理而实现充分的服务”[2]241-242。
不可否认，上述社会自治理念与美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆教授的自主组织和自主治理理论有着诸多的相同与相似之处。她在研究公共池塘资源的治理方式时，提出了“自主组织和自主治理”的方案，即“许多社群的人们借助既不同于国家也不同于市场的制度安排，却在一个较长的时间内，对某些资源系统成功地实行了适度治理”[3]10。其主要特点是通过社群性的认同，建立相应的规则制定和修正机制、规则执行机制、规则监督和制裁机制以及冲突调解和解决机制，并由相应的机构加以实行。这些机制是得以建立在不同于市场理性的“第二代理性”基础之上，而“信任、尊重和互惠这些变量是第二代理性选择模型的核心”[3]4。这种基于“信任、尊重和互惠”等公共伦理的公共事务自主治理理论在很大程度上反映了上述社会自治理念的核心内容和本质要求。但二者也有不同之处，前者是侧重基于现实的横向层面，针对现代公共事务治理困境中存在的“政府失灵”和“市场失灵”进行矫正和弥补的需要，提出的一种特别适合于小范围、小规模公共事务的社区或社群自主治理新思路，且强调其非唯一性和非万能性，而最终服务于一种多中心治理体系的理论构建与实践目的；而后者是侧重面向未来的纵向层面，从人类社会治理方式的历史发展进程中，作为适应未来后工业社会能够普遍存在的社会治理方式，作为成熟社会标志而提出来的一种范围、规模可以不断扩大的社会自治理想。前者在历史和现实中已有诸多成熟的案例；而后者是在现实中虽初见端倪但还远未成熟的人类目标。
在上述社会自治概念的分析框架下，社会环境自治作为环境公共管理范畴，其自治主体或实现形式主要有环境非政府组织（民间环保组织）、社区（或社群）环境自主治理组织、环境社会成员（或环境公民个人）等。环境非政府组织以生态环境保护与治理作为唯一目标和职能，以各种不同的方式，可以在不同范围和规模的生态环境治理活动中发挥作用。社区环境自主治理组织一般是在涉及多个个体同时参与和面向小规模的自然资源开发利用中，可以通过彼此信任、尊重以及有效地沟通、交流而实现不同形式的自主治理。环境社会成员则具有明确的生态环境意识，享有生态环境权利和义务，并积极参与生态环境的自我治理。对于企业或农户的环境治理能否属于社会环境自治，笔者认为，应区分以下三种不同情况：一是企业或农户是出于政府管制而进行的环境治理，这在本质上并不属于企业或农户的环境自治，而是属于政府环境治理的范畴。二是由于社会公众的生态环境意识的提高引发绿色消费偏好的养成，企业或农户主要出于绿色市场的压力和经济利润的目的而进行的所谓自觉自愿的环境治理，只能属于一种形式上的和暂时的环境自治，并不是真正意义上的环境自治，在本质上应属于企业或农户之外的社会环境自治的具体实现，即社会成员作为绿色消费者来制约企业或农户的生态环境行为的社会环境自治。三是企业或农户既不是出于政府管制也不是出于市场利润，而是真正出于环境道德自觉或社会责任感而进行的环境自主治理，可属于典型的社会环境自治范畴。
社会环境自治作为面向后工业社会的服务型社会治理模式内容，不能完全在传统的政治、经济和管理制度中加以解读。它不是传统公共政治权力运用于生态环境领域中的环境政治活动，不是传统经济学意义上以赢利为目的的环境经济行为，也不是传统官僚制管理模式下的环境管理制度，而是建立在环境伦理高度自觉基础上的一种社会自我环境服务方式。当然，社会环境自治也不同于传统政治参与意义上的环境政治参与，后者意味着社会只是自上而下地参与政府环境治理的参与主体，还没有成为真正的环境治理主体。社会环境自治也不能完全等同于运用埃莉诺·奥斯特罗姆教授的自主组织和自主治理理论而释读的环境自主治理制度，因为，社会环境自治已不完全是局限于或停留于环境治理个体比较有限，生态环境资源规模较小的情形下，主要依靠个体之间以及个体与生态环境资源之间长期相互作用而形成的环境自主治理，而是属于在历史进程中不断趋向具有普遍性的人类社会治理方式。
二、走向社会环境自治的特殊价值分析
与人类社会从农业社会走向工业社会再走向后工业社会的历史进程相一致，人类社会治理模式也分别经历了以统治型、管理型和服务型社会治理模式为代表的历史进程。如果说，社会自治在工业社会已有部分存在，而普遍的社会自治是与后工业社会联系在一起的，是作为后工业社会所特有的服务型社会治理模式的实现内容，那么，社会环境自治就是这种符合历史发展趋势的社会自治之重要构成部分。它既具有社会自治发展的普遍意义，也具有其自身发展的特殊价值。
社会环境自治具有内在的环境伦理弘扬价值。因为，真正的社会自治或社会环境自治不是通过传统的法制化或环境法制化路径而实现的，而是凭借社会成员的伦理自觉，是以德制为基础的社会治理模式。它作为服务型社会治理模式的基本内容和实现途径，是以服务价值为导向的。这种服务价值与伦理价值是重合的，它“表明人类在社会治理的问题上向人的伦理生活的回归。”而从现行的社会结构来看，“伦理生活天然地就是属于普通社会成员的社会生活，他们的社会生活受到的外在干预越多，伦理生活受到的破坏也就越严重。恢复普通社会成员伦理生活内容的唯一途径就是他们的自我治理。从社会成员的自我治理开始，伦理生活的健全就会走向康庄大道，以这种社会自治为基础而建立起来的新型社会治理模式也就会成为伦理化的社会治理，是体现了伦理精神的社会治理”[2]244。从这个意义上说，社会自治就是社会成员伦理精神广泛弘扬和伦理生活普遍健全的根本途径，而社会环境自治的基本价值也就在于推动与实现社会成员环境伦理精神的养成和环境伦理生活的普及。这种环境伦理不仅倡导同代人之间的代内伦理关系，而且强调不同代人之间的代际伦理关系；不仅强调人与人之间的伦理关系，而且倡导人与自然之间的伦理关系，故更加能够凸现出人类伦理境界的高远性。但是，只有在走向社会环境自治的历史征途中，它才能得以不断地真正展现与充分实践。
社会环境自治具有重要的环境民主进步价值。就社会自治而言，它不同于传统政治参与意义上的民主，因为“参与仅仅满足于民主的形式，而不是社会自治的实现。社会自治是对以往任何一种民主形式的超越，它不满足于对治理活动的参与。自主治理活动本身就是自主的，是实实在在的自主而不是空洞的民主”。它也不同于传统法制意义上的民主，即“它已经不是近代法制意义上的民主，而是一种全新的民主形式，是作为新型社会治理模式的实质内容的真正的民主”[2]240-241。而就环境民主而言，它既表现为传统环境政治参与意义上的民主，即普通公民积极参与政府环境管理，从而影响政府的环境行为，而政府的环境决策、监督等需要听取普通公民的意见和取得普通公民的认可；也表现为社会环境自治意义上的新型民主，即普通社会成员不再仅仅是政府环境治理的参与者，而是实实在在的环境治理者；还表现为社会环境自治力量与政府平等合作意义上的新型民主，即自然和社会的相互作用，应该主要受行使管理权力的管理阶层和获得公共利益的公众的影响，公众和国家权力机关应该联合起来共同做出那些影响环境质量的管理政策和措施，公众应该和政府部门一起参加鉴定那些规定公共环境的目标和价值的过程，公众应对已经形成并正在处理当代环境资源危机的国家行政管理作出合乎需要的选择，公众在鉴定和争取公共环境利益方面应该有平等的自由和影响力[4]420。环境民主既包括传统环境法制意义上的民主，即它是指普通公民在法律上应当享有和承担的环境权利和环境义务，是环境资源法的一项基本原则；也包括面向未来的环境德制意义上的新型民主，即社会成员在环境伦理高度自觉基础上的一种自我服务和自主治理的真正的实质性民主。显然，社会环境自治所实现的民主与传统环境政治参与和环境法制意义上的民主相比，是标志着一种全新的环境民主形式，因而成为环境民主进步的重要表现和集中反映。
社会环境自治具有特定的环境平等促进价值。真正的社会自治本身是一种平等合作机制，这种合作机制应当超越人们之间的物质利益对立和冲突，也应当消除各种不平等制度下的命令与服从关系，它是一种基于人的社会本性而进行的合作和共生要求之上的彻底实现平等的合作机制。所以，“社会自治作为新型社会治理方式的基本内容，将引导人们在一切方面彻底走向平等。因为，社会自治这种自我治理的形式如果能够成为可能，首先就是建立在人们之间的平等的基础上的，即使在社会自治开始出现的时候，平等还是不全面的，社会自治的实践也必然会迅速地促进社会平等的实现”[2]245。而所谓环境平等也是社会平等的一个重要方面，它的内容可以从不同的学科视角和不同的维度来加以阐释，但其基本含义是强调人们在环境资源享用的机会和利益方面的平等性，具体又可分为代内环境平等与代际环境平等、国内环境平等和国际环境平等以及环境权利平等和环境义务平等。在目前社会条件下，环境平等或环境公正仍然主要是我们追求的一个理想目标，而社会环境自治就是以构建环境平等合作机制为基础和前提，其实践走向必然成为促进环境平等发展的重要动力和特殊保障。
社会环境自治具有明显的环境效率提升价值。在公共管理中，社会自治制度与政府的强制性制度和市场的利润导向制度相比较，应当具有明显的管理效率优势。因为，社会自治制度是一种建立在所有社会成员高度伦理自觉基础上的“人人为人人服务”的规范体系，它凭借管理主体的普通化与普遍化以及管理制度的伦理化与自律化等特征，必将在获取与传播相关管理信息，以及降低与消除相关协调、监督和制裁等管理成本上具有明显的效率优势。当然，这种效率优势也必将在社会环境自治中得以体现。而所谓环境效率也是可以从不同学科的视角和不同的维度来加以定义，如在经济学的视角下就是指一种环境经济效益，即通过对环境资源的合理利用或减少对环境的损害来获取经济增长与社会福利，是以较少的环境资源投入来获取较多的经济绩效产出，从而实现经济效益与环境效率的统一；而在管理学视角下就是指一种环境管理效率，即是指以较少的环境管理成本投入来取得较大的环境绩效产出，从而实现管理效率与环境效率的统一。在环境公共管理中，社会环境自治与政府环境管理和市场环境治理相比，存在着生态环境信息丰富和各种交易成本低下等方面优势，而普遍的社会环境自治又是环境治理效率最大化即彻底解决环境问题的根本路径。所以，它必然具有特别明显的环境管理效率提升价值。
三、走向社会环境自治进程中的政府责任
走向社会自治和政府及政府维护社会普遍利益责任的退出是一个相伴相随的历史过程。在这一过程中，政府对于社会自治的形成与发展负有一定的历史责任，特别是“在一些后发现代化的国家中，政府甚至一些政治部门和政党等政治组织，都对社会自治运动负有领导的责任”。政府应当“创造社会自治的条件，引导社会自治，鼓励社会自治和激发社会成员自我治理的热情”。并“对社会治理群体中的自我服务负有引导、监督的责任”[2]242-244。但在另一方面，社会自治的本意又是相对于政府治理而言的，它所依赖的资源应当是社会自治体中已经存在的共有资源或可能成为共有资源的因素，“社会自治中的自我服务不需要依赖政府，属于自助型和互助型的服务。”[2]243而政府对社会自治的任何形式参与或干预都是对社会自治的某种破坏。同理，在走向社会环境自治的历史进程中，环境友好型政府也理应担负起一定的引导型责任。而只有当这种社会自治发展到高度成熟的历史阶段时，所谓政府引导型环境管理责任才可以最终退出历史舞台。
首先，政府应当通过对社会环境自治资源的适度支持来促进社会环境自治的基本形成。社会环境自治力量形成或能力具备必然需要一些基本条件，它们构成了社会环境自治的必要资源即环境自治所依赖的热情、信任、知识、技术、规则、体制、资金、信息等要素。从这个意义上说，社会环境自治逐步形成的过程也就是这些资源积累或集聚的过程，这一过程的展开可以通过社会与政府双方的共同努力。其中，社会自身理应担负起主要的和一些不可替代的责任。而政府也需要在社会环境自治形成过程中发挥一定的最初推动作用，如通过环境伦理宣传与自治文化教育来激发精神动力，通过环境科学研究和自治体制创设来提供知识指导，通过环境人才培养和自治资金援助来克服具体困难，通过环境法律制定和自治政策安排来构筑外部保障等。
政府为社会环境自治力量的形成提供某些直接或间接的资源支持，既是促进社会环境自治广泛和快速形成的必要条件，也是政府引导型环境管理职能的内在要求。但是，政府的这种“支持”在现实中也会导致对社会环境自治的“干扰”或“干预”。如果不能使这种“支持”科学化或合理化，也势必会造成阻碍或破坏社会环境自治的形成及发展，而科学化或合理化的标准主要在于坚持适度的原则，即政府支持要从政府能力实际和社会环境自治力量孕育的实际出发，以维护社会环境自治基本性质为原则限度，以促进社会环境自治基本形成为目标限度，并根据实际情况的变化适时调整资源支持的内容和力度。随着社会环境自治力量的形成，政府就应当放手让社会环境自治的实践者自己去优化自治的体系，自己去不断地提高自治的能力和水平。
其次，政府应当通过对政府环境管理职能的科学转变来开拓社会环境自治的应有空间。对于一定的公共事务治理来说，社会自治的好坏与政府治理的力量大小存在着此消彼长的竞争关系。在这种关系中，“社会自治也是通过政府职能的改变和政府规模的缩小来获得自治空间的。政府在何种程度上从社会日常生活的领域中退出，社会自治的成长也就在何种程度上成为可能。”[2]244所以，在环境治理中，如果政府扮演着“全能政府”的角色，政府职能覆盖着从宏观到微观的所有环境治理领域，那么往往不仅会造成政府环境治理成本的不堪重负，也不仅无法满足不同区域具体环境治理的特殊要求，而且必然会大大抑制着社会环境自治力量的生成。
所谓政府职能的科学转变就是指在一定时期内，为了适应国家和社会发展的需要，政府对自己所承担的职责和功能进行相应的调整改变与重新定位，就是指政府能够承担应该管、管得了和管得好的事务，放弃不该管、管不了和管不好的事务。在环境治理中，由于社会自治一般具有民主和效率等方面的优势，也由于政府包办治理会不断降低社会自治的热情和能力，所以，政府应注重从社会环境自治力量已经形成的事务范围内适时和适度退出。这种“退出”应该是促进一种全新的社会环境治理方式的生成，它不能简单地被理解为政府向社会放权或政府和社会的分权，因为这很可能导致社会环境自治组织的行政组织化。它也不会简单地表现为一蹴而就的实践行为，而往往表现为一个不断破解政府改革阻力和社会依赖惰性的逐渐退出的实践过程。
再次，政府应当通过对社会环境自治行为的必要监督来确保社会环境自治的健康发展。在公共事务治理实践中，社会自治与政府治理的公共代表性都存在着从局部与整体或特殊与普遍的相对区别，而政府及政府职能存在的理由也在于它们往往需要维护更加广泛的公共利益，体现更为普遍的公共代表性。所以，在政府治理与社会自治并存时，政府与社会在原则上可以相互平等地监督，其中，政府为了更具广泛性和普遍性的公共利益，也有必要对社会自治行为进行适当的监督与管理。这种监督任务主要在于：一是预防社会环境自治行为偏离维护公共环境利益的宗旨；二是防止社会环境自治行为侵害自治体内社会成员的基本权利；三是阻止特定范围内的社会环境自治行为损害更大范围的公共利益。
但是，政府对社会环境自治行为的监督不应该演变为对社会环境自治的不当干预或破坏。社会环境自治力量的形成就标志其应当有资格也有能力去自主地解决一定范围内的环境治理事务，政府也不应对这个特定范围内的环境治理事务进行任何形式的参与或管理。但是，当社会环境自治行为超越了这个特定范围内的环境治理事务，影响到非环境治理的公共事务或范围更广泛的环境治理事务，并侵害其更为普遍的公共利益如以环境利益绝对地反对经济利益或以局部环境利益绝对地对抗整体环境利益等，而同时社会自治力量本身又无力解决时，政府就可以利用适当的手段来实施必要的监督和约束。总之，政府这种监督的目的不是要妨碍而恰恰是要服务于社会环境自治，而是为其健康成长和发展创造更加有利的条件。
收稿日期：2008-11-08