垄断改革的困局与破解，本文主要内容关键词为：困局论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
垄断改革已经陷入困局的主要表现
破除垄断和深化垄断行业改革，早已成为全国上下的普遍共识。其始发于1993年秋的中共十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题决定》，其后多次最高决策会议文件，特别是“十六大”报告、十六届三中全会和五中全会的文件，都反复强调反垄断的决心和相应的破解思路。
然而，历经十几年的持续改革，尽管在许多部门、行业和地方，垄断的类型和形式有了不少变化，但其垄断的实质依然不变——主要依靠或倚重公共权力来控制社会经济资源和市场，从而攫取高额垄断利益；不但如此，一些行业的垄断地位和超额垄断利益还有增加的趋势；更有甚者，近几年来在许多地方和行业中都出现了形形色色的“泛垄断”现象，即垄断的领域还在不断扩大、垄断的层次还在增加、垄断的形式和手段也在不断翻新，乃至在许多地方的众多领域中都出现了极少数行业和企事业单位称雄一方和富甲一片的现象。总之，目前的垄断改革已经陷入了困局，其表现主要有：
一是，一些垄断行业以深化改革、扩大开放为由，挟持和逼迫政府不断为其“埋单”。比如上一届政府曾经出巨资为国有金融系统处理烂账，但仅相隔几年，新一届政府又不得不掏出巨额资金为国资金融企业增加资本金，以便其能够顺利到海外上市；及至2006年底，高层政府仅为石油行业就“埋单”50亿元之巨。由此可见某些垄断行业的超常强势地位。
二是，一些垄断行业的改革往往是形改、名改而实不改。例如，铁路系统近年来取消了“分局”制，但其基本的格局和体制机制都未动；一些行业近几年来有一些“新进入者”、或者一些投资或采购项目实行了招投标，但其中不乏表面“作秀”的；民航、电信和电力等行业虽然有过多次拆分和企业兼并重组，但大都限于形式或结构上的腾挪变动。
三是，每逢国际市场相关原材料价格上浮或其他上游产品价格上浮，不少垄断行业的产品价格常常赶快与之“接轨”；而当相关产品的国际市场价格连连下降时，却往往装聋作哑或者慢慢悠悠，政府相关管理部门也少有调控。
四是，在垄断行业所谓成本攀升的背后，大都是其高管职位消费水准和年薪水平双双跨上新台阶，行业性收入与福利水准大幅度攀升。而且，这些垄断行业盈利落入自己口袋、亏损则由国家“埋单”的“传统”，已被进一步发展为不管盈亏如何，其年薪水平、职务消费标准，以及行业收入与福利水准等都年年有进步。
五是，一些原不在垄断行业之列的行业或者企业，却能够端坐垄断的宝座。例如：一些房地产公司、投资公司、证券公司、基金公司和信托公司，以及一些会计事务所和审计师事务所等，大都由于具有某种“背景”，能够“搞定”一方；有甚者，连某些特殊的外资企业和私营企业也能凭借高超的“法术”，而不是技术优势或资本优势称霸一方。
六是，在全国各地、各个产业和各种类型的市场上，都形成了一批或明或暗的特殊行业、特殊企业和特殊寡头，他们总能中标大项目、拿下好地块、揽下大订单，也总能获得巨额融资和优惠税率；他们不仅能够操弄市场，还能左右舆论媒体，甚至影响公共权力机关的决策和权力部门的管理。
在这种“泛垄断”的社会经济环境下，不少改革特别是国有资本（企业）的产权改革过程被异化了。人们所推崇的多元法人资本的控（参）股，实际上往往演变为官商勾结、里应外合、奸商大玩“空手道”的把戏；在发展改革资本市场的漂亮旗号下，国有资本（股本）常常成为蚕食分肥的对象。从新疆德隆系的资本经营到上海电气集团公司多元投资的“游戏”，莫不如此。
垄断改革困局的原因剖析
造成目前垄断改革困局的原因很复杂，其中主要有：
第一，从根本上来说是一些部门和地方的公共权力被异化，即所谓公共权力部门化、部门权力个人化、个人权力利益化。正是某些公共权力的异化，才会导致“政府被俘获”[1] 现象的出现。从村级组织负责人一直往上，各个层级的权力机构都不同程度地握有公共权力，也就是都掌握一定的公共资源——包括经济资源和社会资源的配置权力和手段。原先在计划经济体制下形成的从中央到地方基层都自成体系的“条条和块块”的格局，进入市场经济之后，这些“条条和块块”的权力由于没有被切断其与市场利益直接联系的通道，也没有明确界定其权力边界，更没有真正严明的监督约束机制，因而公共权力的利益化倾向一发而不可收。在公共权力机构与其所属范围内的企事业单位之间，往往经过权力利益的博弈之后很快达到两者最有效的结合点——市场利益，即一方是公共权力的市场利益化，另一方则是市场利益的公共权力支撑，权力部门给予所在行业或地方的企事业单位以某种行政性垄断的特殊经营条件，而这些企事业单位则向这些权力机构输送经济利益。在此情形下，一些地方和部门的公共权力机构已经成为市场的直接利益主体，只不过它们“经营”的是公共权力；而有些企事业单位则也交换到了某些公共权力，成为地方上和行业内的一方霸主，形成了一批特殊权势利益集团。[2] 由于只要达成“公共权力——市场利益”的互惠互利，就能够冲破“所有制障碍”，因而一些外商投资企业和民营企业也照样可以赢得公共权力机构支撑的垄断经营地位。再由于我国层层级级的各类权力机构都掌握着或多或少的公共资源和社会经济资源，因而就不可避免会有层出不穷的“寻租泛化”和“垄断泛化”的现象。
第二，既有垄断格局没有真正被打破，垄断的本质所在更没有突破——即政企不分。许多企业凭借其拥有的特殊行政性权力资源而横行于市，获得大量的垄断利益；而不少公共权力部门直接掌握资源的配置途径，插手市场或企业的运行。因而表面上看，在铁路、邮政、电力、石油，特别是电信、银行等行业中，都有越来越多的“体外”资本进入投资经营，电力和电信系统也或纵向、或横向、或纵横结合进行了多个回合的分拆重组，却都没有真正触及实质。
第三，在强大的特殊权势利益集团面前和诱人的巨额利益面前，一些舆论媒体被“俘获”。这些舆论媒体不管什么红道白道黑道黄道，拿到大钱就为其鸣锣开道——宣传报道，甚至干扰高层决策机构的重大决策及其贯彻实施。它们已经失去了作为党和人民喉舌的公正性和客观性，当然也失去了维护党和人民根本利益的基本立场，使得某些特殊权势利益集团拥有了广阔的“舆论平台”和充分的“话语权”。
第四，一些专家学者也被强大的特殊权势利益集团所“俘获”。他们丧失了应有的社会正义、社会良心和社会责任，只要拿到大钱就为那些特殊权势利益集团摇唇鼓舌。我们可以从这些人如何看待房地产调控、看待垄断行业改革深化、看待国企和国资被兼并等问题的争论中，以及那些所谓的专家学者在当红特殊企业的“企业论坛”和许多公司幕僚、“独立董事”等方面的表现中窥见一斑。
第五，受制于现实社会经济环境，决策层对于深化垄断改革方案难以抉择。从全国而言，垄断行业大都有这样一些特点和矛盾：1.经济效率问题的矛盾。对于垄断行业早已成形的全国大网络系统，例如铁路、邮政、电力、电信等，一般不大可能再由谁来投资重建一个新的网络系统，因而只能在既有物质技术和网络框架内开放市场与引入竞争。2.国资必须控股和引入多元投资的矛盾。这些垄断行业大都属于关键领域，关系国民经济全局和国计民生，因而不可能让国资国企全部撒手撤走；所以往往只是要求在国资控股的条件下引入非国有资本，争取产权多元化。而这些领域的既有资本大多是“重量级”，广大中小“体外”资本无力也无意进来竞争，对境外的大资本——战略投资者则又不能轻易允许其进入。3.监管体制的重塑问题。几乎与每一个主要垄断行业相对应的，是一个重要的政府主管部门，而且在长期计划经济年代所形成的政企不分的渊源很深。因此，在既有“血缘”关系非常明确的情况下让“父子”向背——由父监管其子，实在也是一件困难之事。4.对于保证市场供应和稳定物价的“普遍服务”问题，这些垄断行业常大都承担着重要职责与义务。正因为如此，这些垄断行业以此对国家有关部门的决策者和管理者施压，把很多不合理的因素打进“合理成本”之中。再从地方而言，大量的公用事业涉及每个百姓的日常生活，因而其供应及价格不当有频繁的大波动，深化垄断改革也必须以此为前提；至于土地，已经成为地方经济发展和改变城乡面貌的最大杠杆，土地经营的收入早已成为许多地方政权的“第二财政收入”，“不动土甭想富”已成为地方首长普遍的重要共识。
凡此种种情况，确实使高层决策者“难以下手”。当然，如果加上特殊权势利益集团的上下活动，再加上某些公共权力部门的“寻租”倾向，则更会使得某些决策一再“难产”。
第六，法制建设的滞后、司法的软弱和偏颇、市场监管的缺位。《反垄断法》数易其稿，虽然怀胎十年还是难产；各个专项产业部门的法律法规也几经修订，但仍然充斥着前些年沿用下来的“霸主条例”和“霸王条款”；而让主管部门即“老子”来修订制度以规范和监督属下企事业单位也就是其“子女”，这何来公正和严格？面对如此强大的垄断集团和盘根错节的特殊权势利益集团，司法部门实在显得软弱无力；至于市场管理部门更是无可奈何。因而，大至电力石油行业，小到供气、环卫和殡葬行业，更不用说土地批租和重大工程项目建设等敏感问题，都可以见到一些企事业单位在为所欲为。
若干破解的思路探索
针对垄断行业改革的困局，笔者认为，必须重新理清思路、廓清界限，从根本上寻求有效的破解之道。
第一，大力推进政府改革的深化，厘清政府经济管理部门的权力边界和权力运作机制，明确界定权力部门的职责、职权和职能。在思想理念上要由“全能政府”、“全权政府”转变为“有限政府”——有限的权力、有限的程序、有限的责任、有限的手段；在政府行政权力的运行类型上，应尽快由“强权型”、“经济增长型”、“行政命令型”和“自身利益趋重型”的政府，向“公共服务型”、“社会协调管理型”和“公共规则维护型”政府的转变。从经济发展的角度来看，政府的职能职责主要应在于：为市场主体服务和创造良好的发展环境，研究制定和贯彻实施中长期发展规划、社会经济重大发展战略、产业政策，保障社会经济的可持续发展、统筹协调区域发展等。[3] 改革的重点是规范公共权力的设置和运作边界，截断公共权力机构及其工作人员肆意插手市场活动、企业投资经营和公共资源配置的直接通道。只有从公共权力部门的深化改革入手，才能使目前一些特殊行业和企业失去特殊权力的依附，相应地失去特殊市场利益的获取机会和途径。
第二，在理论上进一步廓清国有经济的主要功能和领域，并且划清国有企业和公营企业的区别。毫无疑问，国有经济在现代市场经济中有其应有的突出地位和功能作用，在我国这样的发展中的社会主义市场经济大国中尤为如此。但是，国有经济应主要在重大基础产业、战略产业、支柱产业和先导产业[4] 中发挥支撑保证和引领作用；同时，国有经济的组织形式应主要是股份公司，尤其是由国资控股的多元混合资本投资所组成的股份公司。另一方面，即便是国有资本及国有企业，各级党政权力机构也只能通过专职的国资管理部门才能依法行使职权。
更为重要的是，应该明确区分各级政府所掌控的国有企业和公营企业。[5] 实际上，无论是从性质、特征和功能上，还是从行业产业的实际分布来看，由国家掌控的铁路、邮政和电力等传统的国有垄断行业，应将其定性和改称为国家公营行业；而对城市供气、供电、供水、公共交通、市政设施、环卫绿化等行业，应明确其为地方公营行业。国家公营行业，理应主要由国家投资或国资控股，按照保证国家的社会经济和公众生活的正常之需来投资和生产经营，其投资及生产经营的原则不应以企业（行业）的利润最大化为目标，同时要适当引入多元资本投资和市场竞争机制，防止和消除独家垄断和寡头垄断现象。与此相类似的，地方公营行业理当由地方政府投资，其投资和生产经营的基本原则应是确保地方的社会经济和公众生活的正常之需，而不是企事业投资经营者的利润最大化。当然，对于地方公营行业，也要适当引入市场竞争机制和多元投资。
区分国有企业和公营企业，根本目的是从它们各自的特性、功能和投资经营上，规范和界定其目标边界，分门别类地进行法律规范、宏观调控和微观规制。国资企业应主要从事战略投资和战略控股，在重大基础产业、战略产业、支柱产业和先导产业中发挥支撑和引领作用；公营企业则应保证社会经济和公众生活的普遍正常之需。他们都不应以企业利润最大化为目标，要彻底扭转借口“普遍服务”或者上游原材料成本的上升而不断裹挟政府的局面，堵塞公共权力被“俘获”的漏洞。
第三，在法制建设上，先要从法理上区分国家公营企业、地方公营企业、垄断行业、垄断企业以及相应的垄断行为，明确其垄断行为和垄断结果，在此基础上，才能着手研究制订《反垄断法》的基本指向和具体条款内容；否则，制订《反垄断法》和深化垄断改革的大前提都非常混乱。例如，有国资委领导人认为，中国石油行业不存在垄断，连加拿大石油行业也只有一家国有石油公司。[6] 所以，必须在法理上廓清国有经济企业和特殊国有资本的公营企业的区别，地方国有企业和地方特殊公营企业的区别，并且进一步廓清公营企业和垄断企业行为的区别，规范各级政府同其所属的国有企业和公营企业之间的关系，从而确定哪些是需要革除和反对的垄断行为及其特殊权势企业联盟。
第四，在思想理念上，按照建设社会主义和谐社会的要求，高度重视社会经济的制度和规则秩序的建设，贯彻实行制度正义、规则公平、机会均等、竞争有序和利益分享的原则，彻底割断公共权力部门和直接市场利益之间的通道。从制度规则等源头上防止和打破垄断，在市场准入和投资经营中消除垄断，在公营企业的经营实际中消除其垄断利润，也消除其他企业向权力部门的“公关”或两者的合谋。否则，高层政府一会儿可能迫于舆论压力和公众情绪而勒令某些部门“自行减少工资福利”，一会儿又可能迫于一些行业的市场及成本压力又给予巨额补贴，而更多时候可能是对于某些权势部门和特殊企业（行业）联盟合谋行为的束手无策。
第五，以规范地方公共权力的行为方式为重点，进一步深入开展政府信息公开化、制度化、公权阳光化。坚决消除权力运作和社会公共资源配置的“暗箱操作”，大力提高公共权力运作的程序化和规则化，从而减少公共权力和市场利益交换的寻租机会，消除各种各样的“隐性垄断”。
第六，与上述几个重要方面相配套，通过深化产权制度改革和进一步开放市场及形成良性的竞争秩序等，来肢解和破除垄断行业和垄断企业，特别是要允许和保证多元异质资本的“准入”和依法投资经营，严厉惩处垄断企业的垄断行为、特别是官商勾结的合谋行为。