农村社会养老保险：基于有限财政责任理念的制度安排及政策构想，本文主要内容关键词为：养老保险论文,理念论文,财政论文,农村论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G270 文献标识码：A 文章编号：1009-9107(2007)03-0001-07
农村社会养老保险制度（以下简称农保制度）在我国已有近20年的实践探索，可是到目前为止，该制度尚未在全国推行和普遍实施，其中关键的制约因素是现行农保制度设计存在缺陷及农保资金筹资来源不足。但是在一个农村人口占大多数的中国开展农保制度，不仅意义重大而且十分迫切。目前党和政府对继续开展农保制度也给予了高度重视，并曾在多次重要的会议和文件中强调要探索建立农村居民的社会养老保险制度。如2006年中央一号文件指出“按照城乡统筹发展的要求，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入。探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”；2006年3月国家“十一五”规划纲要再次强调“探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村养老保险制度”；2006年10月十六届六中全会明确提出要“适应人口老龄化、城镇化、就业方式多样化，逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系”、“有条件的地方探索建立多种形式的农村养老保险制度”，从这些重要会议和文件精神可以看出，党和政府对建立和完善农村社会养老保险制度不仅重视，而且非常谨慎，从而也说明了农村养老问题复杂，解决起来难度大。从另一个角度看，也充分说明了研究如何在广大的中国农村建立社会养老保险制度，具有重要的现实性、迫切性和价值性。本文基于作者多年来广泛深入的实地调研和对国外实践经验的系统总结，从有限财政责任的价值理念出发对我国现行农保制度进行理论创新与模式探索，以期对这一难题进行突破。
一、有限财政责任农村社会养老保险制度理念的提出
（一）有限财政责任农村社会保险制度理念提出的背景及释义
中国农村人口老龄化程度超过城市，农村人口结构严重失衡，老年抚养系数逐年加大，农村传统的家庭代际养老模式受到严峻挑战，中国农村居民的养老问题成为当前及今后中国农村问题的重中之重。[1]农村社会养老保险是解决农村居民老年经济生活风险的现代管理方法。然而由于中国现行农保制度设计的缺陷，村民对参加保险的积极性严重不足，截至2006年底，参保人数仅占到农村劳动力人数的11.14%。目前多数学者认为，中国政府应该对农村社会养老保险承担财力支持责任，引导农村居民参加农保，但是也有学者无不担忧地认为中国农村人口规模大、政府财力有限，难以为7亿多农村人口承担财政补贴责任。为此，我们从人口发展规律出发，结合中国的财力和农民的缴费能力，提出建立“有限财政责任农村社会养老保险制度”（以下简称“有限财政责任农保”）的理念。
所谓“有限财政责任农保”就是指政府对农保所提供的保险费补贴和承担的养老金支付风险是在特定人群特定时段内的一种限额限时责任。这种责任是基于我国农村人口结构、人口发展阶段和人口变动特征以及未来我国城乡经济发展的区域特征和中央财政转移支付能力的发展预测分析等多种因素，采取科学的精算和预测方法进行测算的，确保政府的财政责任在有限的时段内安全地无风险地度过人口未来的养老金领取高峰期，同时这一责任又是在一个合理的分担机制下由中央和地方进行分担。具体释义如下：第一，农保属于缴费型社会保险，政府必须承担应有的财政责任，但是政府的财政责任是有限的，是适当的和可以掌控的；第二，尽可能覆盖全体农业劳动者，尤其重点解决我国农村1950-1958年及1962-1973年的两次生育高峰期出生的人群的养老问题；第三，政府的责任负担是有时间段的。自从1996年来，中国农村人口每年以近1.4%的速度在减少。如果按照该速度，则在2040年中国的农村人口只占总人口的8.36%，如果按照1%保守数字估算，则在2040年中国的农村人口仅占总人口的22%，不到1/4。从中国当前社会经济发展的态势看，2040年前后，中国的经济完全有能力解决不到1/4人口的养老问题。也就是说，只要我们的财政预算能够保证养老金支付在未来30-40年不出风险，使两次生育高峰的人安全地度过养老阶段，中国的养老问题就能基本得到解决；第四，基于中国第五次人口普查数据及由此编制的国民生命表计算，中国农村人口红利在2010-2015年间消失，其消失时间要略早于中国总人口红利窗口关闭期。为此，需要尽快通过财政有限责任的引导和带动，抓住这个有利时机，促进我国全面建立农保制度。否则等到农村人口红利消失后，再考虑缴费型社会养老保险，恐怕就难建立；第五，在有限财政责任农保制度施行期间，不断地有农村劳动力转移和分化，不断地有保险关系迁转至城镇职工基本养老保险制度之中（不排除也有部分城市基本养老保险关系转移到农村的情况），从而也使得政府的财政投入责任随之不断地减少，这样更加有利于政府有限财政责任农保制度的实现。届时将很可能实现社会养老保险的城乡统一。
（二）有限财政责任农保的理论思想与实践基础
有限财政责任农保的提出有其重要的思想渊源与实践基础。凯恩斯经济理论及政策主张的核心是“国家干预经济”，其经济体系框架中关于社会保障问题提出了通过财政政策提高社会福利水平的建议。[2]凯恩斯是从生产角度出发，提倡有限的再分配，认为政府对经济的干预是有限的，而在该理论指导下，政府对社会保障制度的干预也应是有限的（仅以能够维持再生产的连续性为尺度）。新古典综合派基于社会发展变化的客观情况对凯恩斯的宏观需求管理政策进行了修改与补充，提出“补偿性财政政策”主张，认为政府在确定财政预算时不能把平衡财政收支作为准则，而要按照私人支出的数量来安排政府的预算，使私人支出和政府支出的总额保持在可以达到充分就业的水平。[3]尽管凯恩斯主义的经济理论产生的社会背景、时间阶段和制度性质与我国目前的社会经济条件差异很大，用以指导我国的社会保障实践具有一定的局限性，但是他们所提出的有限责任的社会保障理念应该具有十分重要的价值意义，也是我们探寻到的最早的有关有限财政责任的社会保障理论思想源流之一。1935年美国颁布《社会保障法》，建立了“政府有限责任的社会保障制度体系”，注重强调个人责任，减轻政府负担。[2]美国的社会保障实践与凯恩斯的财政有限社会保障责任理念不谋而合。其实，我国众多学者对国外发达国家的社会保障实践研究和总结也表明，国外农村社会养老保险一般都有政府补贴，只是各个国家财政补贴的比例大小不同而已。[4-6]
（三）当前中国学界的认识与政策基础
在中国，关于财政与社会保障的关系，学界已有不少讨论。大体归纳如有下：一是从宪法、政府公共财政职能、居民的基本的社会保障权等角度，认为政府对社会保障应该负有投入的责任；[7]二是从国家财政有限和社会保障的复杂性角度，提出国家对社会保障应该负有有限的责任；[8]三是从工业化国家社会保险财务危机出发，提出我国应该把社会保险财政与国家财政区别开来，采取不同的管理方式与政策，避免重蹈福利国家覆辙，其中蕴涵了一定的有限财政支持思想。[9]近年来，关于财政投入农保的问题，也有越来越多的学者对之进行了专题讨论。不少学者从农民收入低、农民的缴费能力不足、农村商业保险市场失效、增强农保经济环境条件等方面，认为国家应该加大对农村社会养老保险的财政投入；[10,11]也有部分学者针对农村出现的特殊群体，如失地农民、独生子女父母等特征提出财政应承担相应责任的建议。[12-14]以上这些研究的重要贡献在于对政府支持社会保障已经形成共识，而且也对国家社会保障责任的认识已由无限责任向有限责任转变，这无疑为建立有限财政责任的农保制度提供了很好的认识论基础。但是这些研究还存在着一些不足和缺陷，一是对政府的责任认识多数停留于定性分析和宏观认识，与社会保障的诸多具体项目关联不够；二是倾向于政府的综合责任，对有限财政责任的内涵和外延认识还比较模糊；三是缺乏具体的操作思路和对策，如对于政府责任如何定量的界定？界定后如何落实？则缺乏详实的实证研究，尤其是针对农保制度的有限财政责任专题研究更是十分缺乏。而在实践中，建立有限财政责任农保制度也有其重要的政策基础。如2006年中央一号文件特别指出“逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入”，这说明政府对农村社会保障的支持已由政策支持向财政支持转变。或者说政府已经有用财政解决农村社会保障问题的政策决心。农保是农村社会保障制度最重要的组成部分之一，是农村社会保障体系中最难建立的制度。公共财政对农村社会保障制度建设的支持，很大一部分也应该用于农保制度。然而，有限财政责任农保制度建设是一个技术性非常强的课题。有限财政责任的农保制度安排不仅需要综合分析和揭示制度安排的相关参数、环节和筹资模式与我国未来可能的城乡人口规模、素质、结构、分布和经济发展水平变化、财政收入水平变化以及不同农村地区的经济发展水平变化等诸多因素之间复杂的关联特征，更要借鉴国外发达国家构筑和管理社会保障制度的成熟经验，综合运用社会保障精算方法技术、政策仿真等先进成熟的定量分析手段和工具平台，尤其要针对未来究竟应该如何加大和怎样加大公共财政对不同农村区域社会保障制度建设的投入以及如何在制度可持续发展过程中，就制度衔接（如新老农保制度、城乡社保制度、不同区域的制度等）、社保基金风险分析与评估等方面，进行具有可操作性的标准化、规范化的前瞻性研究。
二、基于有限财政责任理念的农村社会养老保险制度安排与模式探索
基于以上建立有限财政责任农保制度的理念，结合我国农村实际和农民身份逐渐分化的特征，在继承和吸收现行农保制度优点的基础上，我们设计和提出了分群体特征的农村社会养老保险制度安排和创新模式，具体如下：
（一）适合于农民工流动性的“弹性账户+激励账户”相结合的社会养老保险模式
农民工的利益保护是当前社会各界普遍关注的问题，农民工的养老保险问题是其合法利益的重要组成部分。在实际中，许多省市，尤其是农民工集聚的东部沿海发达地区政府对农民工养老保险制度进行了积极地实践与探索，大体有三种类型：(1)城乡统一型。即通过对城镇职工基本养老保险的“扩面”，实现对农民工的社会养老保障；(2)“仿城型”。即参照城镇职工基本养老保险制度的做法，为农民工设计了独立的社会养老保险制度；(3)“综合保险型”。即将农民工的养老、医疗、工伤等多种风险放在一个制度框架下统一承办依托商业保险公司运作的一种社会保障方式。然而目前这三种制度的实践效果都不尽如人意，普遍存在覆盖面小、参保率低的问题。而这一问题在很大程度上是受制于农民工高度流动、保险关系难以迁转和累计缴费至少15年的规定等关键因素的影响。[15]基于此，我们在全国上万份问卷调查的基础上，通过计算机模式识别与仿真技术研究，以突破这些关键性难题为出发点，提出构建“弹性账户和激励账户相结合”的新型农民工社会养老保险制度。其中弹性账户由个人账户和统筹账户组成，缴费阶段为累计满15年；激励账户属于个人账户，在弹性账户缴费阶段结束后才能进入激励账户。所谓弹性账户是指在总缴费比例不变的前提下，根据农民工流动和缴费年限，定期的反向调整个人账户和统筹账户的缴费比例，确保农民工养老保险利益得到足够的保障。其中个人账户和统筹账户的缴费比率变动率根据相关因素确定。激励账户主要是为了调动农民工在缴费累计满15年后继续缴费的积极性和提高农民工的养老金水平设计的，一般由企业和个人缴费组成，但是缴费比例会比弹性账户缴费比例低。此外对于高龄农民工可以采取自愿参加，个人缴费累计不足15年，个人可以补缴；或者按照个人缴费实际积累额计算养老金，不足当地最低生活保障标准的，由政府给予补贴差额部分。该制度设计体现了“全覆盖、灵活性以及易于与城镇职工养老保险体系接轨”的原则。
（二）适合于失地农民的“个人账户＋基础养老金＋储备金”相结合的社会养老保险模式
失地农民的养老保障也是近年来政府关注的焦点。2004年中央一号文件特别指出“完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配办法，妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障”。事实上，在城镇化速度较快的地区，基本上都为失地农民建立了标准不同模式有别的基本生活保障制度，但是这些制度也都不同程度的存在一些缺乏算账、资金供给不足的问题，为此，我们提出了一套适应不同地区情况的失地农民社会养老保险可行性方案研究与测算模型报告，该报告提出了失地农民基本养老保险实行“个人账户＋基础养老金账户＋储备金”相结合模式，其中个人账户养老金由个人承担缴费总额的一定比例（如40%）和集体承担缴费总额的一定比例（如20%）组成；基础养老金由政府财政补贴承担缴费总额的一定比例（如20%），集体承担缴费总额的一定比例（如20%）组成；储备金由集体统筹金（从集体补偿款中预留一部分，用作在进入领取期时根据当年的低保线一次性补贴个人账户差额）与财政准备金（政府财政提供领取期个人账户不足部分）组成。缴费比例是根据各地的征地情况、土地资源、人口结构、人口变化规律、地方政府财政能力、农民收入和农民消费水平等诸多变量综合科学合理地确定；养老保险金水平是根据当地居民的消费水平和农村最低生活保障标准确定，一般情况养老金年领取标准不得低于农村低保金标准的130%。
（三）适合于纯农户的两种基本养老保险选择模式
纯农户从事的是关乎国计民生的农林养殖产业，收入相对低下，风险意识较差，所以党和政府要更加关注他们的养老问题，为纯农户建立基本养老保险制度，解除他们经营农业的后顾之忧。纯农户的基本养老保险制度有两种方案可以选择：一是完全积累制基本养老保险制度，实行“个人账户＋长寿风险基金”制模式，资金来源于个人、集体（根据集体经济情况采取自愿）和政府，其中个人和集体资金全部计入个人账户，政府补贴资金的一部分计入个人账户，另一部分计入长寿风险基金；二是大账户、小统筹的基本养老保险制度，实行“个人账户＋统筹账户”制模式，资金来源于个人、集体（根据集体经济情况采取自愿）和政府，其中个人和集体资金全部计入个人账户，政府补贴资金的一部分计入统筹账户，另一部分计入个人账户。这样设计是基于农业劳动力流动时与相关制度衔接和保险关系迁转方便考虑的。
从城乡统筹、社会公平、便于与相关制度转换与衔接的角度，结合农村实际，确定了纯农户基本养老保险制度的部分参数。纯农户基本养老保险制度的基本框架是：以当地上一年农民人均纯收入为缴费基数，缴费比率为农民个人10%-13%，但不得低于10%；政府补贴3%-5%，但不得低于3%；有经济承受能力的村集体，可以根据自身情况进行补贴，补贴额度或比例自定，缴费期15年以上。个人和集体的全部缴费计入个人账户。政府补贴资金部分，在“个人账户＋长寿风险基金”方案中，80%部分计入个人账户，20%部分建立长寿风险基金，用于生存至老年人平均余命之后仍然存活的参保对象的养老金支付；在“个人账户＋统筹账户”方案中，30%计入个人账户，70%计入统筹账户。第一种方案，由于政府补贴资金的大部分计入个人账户，属于个人资金，当期农民就能看到实惠，农民参加的积极性会比较高，有利于农保的推行。而第二种方案，接近于职工保险，统筹账户部分是完全的互济资金，如果农民流动或者过早死亡，则这一部分利益很难享受。但对政府来讲，却有了更大的主动性。相比较而言，对那些常年从事农耕的农民来讲，该方案可能没有第一种方案有引力。但对于有意向长期进城打工的农民，第二种方案具有易于转移和衔接的特点。从政府投入和最终承担的风险来看，第一种方案政府的负担和风险相对要大一些。
（四）适合于计生户的“到龄扶助”奖励转为“即期投入”的养老保险模式
2004年我国政府开始对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度的试点，凡是农村只有一个子女或两个女孩的计划生育夫妇，每人从年满60周岁起享受年均不低于600元的奖励扶助金，直到亡故为止。奖励扶助金由中央和地方政府共同负担。无论是中央财政还是地方财政，这对政府来说，无疑都是一笔不小的支出。按照规范养老政策、整合养老资源、提高养老效率的原则，我们提出既要独生子女户或者双女户父母享受政策保障，又要政府投入适度的可行性方案，即把现行农村独生子女户或双女户父母的奖励扶助制度与农村社会养老保险制度有机地结合起来，变独生子女或双女户父母的“到龄扶助”奖励为“即期投入”的计划生育户养老保险，在不降低独生子女户或双女户父母的养老金水平的前提下，将未来政府对独生子女或双女户父母的养老金支付通过精算，转化成目前的保险费支付，为他们办理计划生育户养老保险，从而可以减少国家财政总支付。
以上根据不同群体特征设计的农村社会养老保险制度模式之间具有一定的转化与衔接通道。在农村，当某一群体身份转化为另一个群体，乃至转化为企业职工，他们的保险关系都可以通过一定换算或折算办法进行转化。此外，需要说明的是政府有限财政责任农保制度是社会保险制度，任何一个农村居民只能根据自身条件和需要选择参加一种制度。
三、有限财政责任理念创新和推进农保的政策设想
（一）农保制度的完善与创新，不但要注意继承还要注重方法论的创新
客观地评价现行农保制度，有助于新制度更加科学规范和完善，更加具有可推广和应用性。农保制度的创新一定要在现行制度基础上，进行有益的继承。现行农保制度的优点在于实行个人账户，强调个人责任，提高自我保障的意识。但是现行制度也存在一些致命性问题：一是社会保险性质不明确。农村集体经济不稳定，且地区差别大，“集体补助”的资金来源在绝大多数地区缺乏保障；“国家予以政策扶持”，政府责任模糊，需要明确和具体化。二是实行固定额缴费标准且缺乏调整机制，导致缴费标准偏低，难以保障老年农民的基本生活。三是养老金计发办法预定利率预测较高，存在一定风险。四是农民人均预期寿命78岁为盈亏平衡点，平衡点设定偏低；等等。这些有关领取年限、财政介入、缴费模式、基金平衡等关键问题，急需要在科学的、严密的保险精算基础上重新设计和计算。我们针对以上问题已经探索了一整套从生命表技术，到不同模式下个人账户缴费与养老金领取测算、财政介入测算、基金风险平衡预测与管理的方法与技术链；通过计算机语言和仿真技术形成了一套有关领取年限、预期利率、参保率测算的方法与技术。这些方法和技术应用于现行农保制度的创新与完善已经非常成熟。[16]事实上，我们和不少的地方政府合作完成的创新农保课题中都使用过这些方法，为合作的地方政府建立和完善有限财政责任农保制度，在有些地方，该制度已付诸实施，运行效果良好。
（二）加强区域示范，建立和完善有限财政责任农保制度的基本框架
目前个别地方已经在探索和试点有限财政责任农保制度，如山东招远市和北京大兴县的农保制度创新与试点正在积极推进；浙江嘉兴农保制度的完善和计划生育户养老保险的创新很有特色；山东博山区的失地农民养老保险制度正在试行；山东临沂市、新疆自治区吐鲁番市也在积极为建立有限财政农保制度进行可行性论证，等等。根据我们在基层的调查和了解，不少地方政府认为应该尽快完善农保制度，并且对进一步开展农保制度有着积极的想法，只是目前不少地方政府找不到突破现行农保制度的方案和设想，找不到说服财政补贴的理论依据。因此，建议中央政府站在全局全国的高度，鼓励和支持现在已经探索和开展农保制度的地方继续开展农保，并把这些地方树立成全国性有限财政责任农保示范点，并对各个示范点加强不定期动态监测和评估，在示范点制度运作成熟和稳定的情况下，对各示范点的制度和操作方案进行总体评估和完善，在此基础上，形成和制定全国性统一的有限财政责任农保制度框架，为各地进一步推行农保制度提供政策指导。
关于示范点的设计和安排，要结合农村区域经济和社会实际，有两种思路，一是按照分人群分类别分阶段的原则在一个示范点推行和试点有限财政责任农保制度。如可以将失地农民养老保险制度、计生户养老保险制度、纯农户养老保险制度和农民工养老保险制度等分开分层分批试点；二是按照全覆盖理念，在一个示范点对所有人群对应的养老保险制度同时启动和试点，并在它们之间建立转移和衔接的动态机制，为全国农村社会养老保险制度统一及城乡社会养老保险制度一体化奠定实证基础。
（三）出台国家层面的指导意见和衔接政策，实现农保制度在全国的梯度推进
社会保险必须要政府推动，才能在全国普遍推行和实施。中央政府不但要积极支持各个示范点的农保制度的试行，也要做好农保制度在全国层面的积极推行。建议政府出台一个国家层面的农保制度推行的指导意见，引领全国有条件的地方积极建立和实施，鼓励和引导有条件的人群积极参加，同时考虑到农村劳动力的流动和身份的转化，在出台指导意见的基础上，再配套性的出台一套保险关系转移和与相关制度的衔接与转化的政策机制。除此之外，由于我国区域农村经济水平差别较大，农保工作开展要循序渐进，要梯度推进，要持续发展，为此建议政府也要重视以下工作：一是要把建立有限财政责任农保作为社会发展的重要目标实施。农保是农村社会保障的重要组成部分，而农村社会保障又是全面建设小康社会、构建和谐社会和新农村建设的重要内容，因此建立农保制度也应该是社会发展的重要目标。二是政府要给予适当的财政支持，给纯农民一定的保险费补贴，否则完全个人缴费制的社会保险是难以说服农民的。政府不但要给予财政补贴，而且要结合区域农村经济社会特征，实行有差别的补贴制度，促进农保制度的梯度推进。三是加强实施力度。好的政策和好的制度要产生出好的效果，也需要努力去实施和推行。因此抓好实施环节，有助于制度的顺利推行。
（四）加大宣传和教育力度，倡导群众积极自愿参保
尽管现行农保制度已有近20年的实践历史，可是绝大部分农民对开展农保的意义、农保的具体内容不清楚，甚至相当多的基层政府干部、村干部也不明白农保的内容。这样，如何能让大家有积极性参加农保呢？笔者认为，加强农保制度的创新是一个方面，当务之急应该在农村深入宣传和教育，提高农民的老年风险防范意识和保险认知，一定要给农民把农保制度和相关政策，讲明白，讲透彻，农民接受和了解农保需要一个漫长的过程，因此必须要做好充分准备，下功夫，花力气，如用1-3年的时间作宣传，一定要让农民认识到国家举办农保是为民办好事，是为他们解决老有所养的问题。在农民了解和认识到农保的重要性后，我们要鼓励和倡导农民自愿参加农保。按照社会保险的基本理论，社会保险一般是由政府在符合条件的人群中强制推行。然而我国总体经济相对落后，财政底子薄，农民不富裕，全国性的农村社会保险难以在短期内普遍推行。尽管部分发达省市的农村经济情况相对要好一些，但也存在严重的不平衡性，尤其是农民个体收入差距较大，也难以在省市范围内统一强制参加。因此，建议农保制度按照政府引导下的完全自愿参加的原则，吸收有条件的农民参加。在制度推行初期，难免存在参保人员少、操作成本高等问题，但只要坚持，随着时间的推移和农民的认识程度的提高，农保会受农民欢迎的。一定要杜绝早期下指标、定任务的做法，它已经给农保工作带来了无法挽回的后果。我们要充分认识到，只有农民自己选择参保，才是农保制度持续发展的根本。
（五）及时立法，注重农保工作推行的法律保障
现行农保从试点到现在近20年，除了全国下发的几个文件和各省里的相关规定外，没有一个法律文件给予正式规范，致使各地在推行中出现的一系列问题甚至诉讼案件缺乏法律依据，这给农保的进一步推行带来很大的阻力。目前农保试点地方的许多农民对政府的政策心存疑虑，不愿参保和续保，这一段工作已经给农民造成了不小的负面影响。因此建议对现行农保进行制度创新和完善，并根据示范点运行情况及时出台条例，一方面使农保工作的推行有法律依据，另一方面也让参加农保的居民对政策放心。此外，对于农保基金的收缴、投资运营和管理，政府也要出台相关的法律条例，对其进行规范和监督。
收稿日期：2007-01-22
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