摘要：近些年来，国家加大了简政放权力度，投资体制改革逐渐深化，行政审批权限逐步下放，同时随着乡村振兴战略的提出，移民安置措施日趋丰富，包括移民在内的相关各方都面临新的移民安置问题。本文围绕行业出现的新政策、新形势，分析抽水蓄能电站移民安置工作面临的新问题，提出新思路。
关键词：新形势抽水蓄能电站移民安置
引言
我国采用“先移民后建设”的水电工程开发方针，建设征地移民安置工作成为水电工程建设的重要组成部分，并且对水电工程建设区域的社会经济产生深远影响。多年来，我国按照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的要求稳步推进抽水蓄能电站移民安置工作。
近些年来，国家加大了简政放权力度，投资体制改革逐渐深化，行政审批权限逐步下放，同时随着社会经济的快速发展，移民安置措施日趋丰富，包括移民在内的相关各方都对移民安置提出了新的要求，移民安置规划的政策法规、规程规范也在新一轮的修订中。本文将围绕近年来行业出现的新政策、新形势，分析抽水蓄能电站移民安置工作面临的新问题。
1、抽水蓄能电站移民安置面临的新形势
1.1审批权的下放
2014年11月，国务院发布了《国务院关于发布政府核准的投资项目目录（2014年本）的通知》（国发[2014]53号），通知要求“抽水蓄能电站由省级政府核准”。由此，抽水蓄能电站核准部门由国家能源局调整为省级政府，移民安置工作将面临以下变化：
（1）水电水利规划设计总院由审查组织者变成被邀请的咨询者，省级政府拥有更大发言权。审查部门的调整导致审查思路的变化，将会直接影响移民安置规划，由于各省要求不一，移民安置规划可能更具地方特色，同时安置补偿标准会进一步提高。
（2）因省级政府在工程推进过程中拥有主导作用，基于地方发展要求，工程推进速度不断加快，移民安置前期工作时间被压缩，移民安置规划、移民意愿调查、专项工程设计等前期工作难免有考虑不周之处，影响后期实施工作。同时，在移民安置实施过程中，地方政府更愿意选择实施效率更高的安置措施，货币化安置、养老保险安置、自谋职业安置等安置方式被优先考虑。
1.2投资权限放开
2014年11月，国家发展和改革委员会发布了《国家发展改革委关于促进抽水蓄能电站健康有序发展有关问题的意见》（发改能源[2014]2482号），意见要求有序推进抽水蓄能电站市场化改革，逐步建立引入社会资本的多元市场化投资体制机制，在具备条件的地区，鼓励采用招标、市场竞价等方式确定抽水蓄能电站项目业主，按国家规划和政策要求独立投资建设抽水蓄能电站。由此，抽水蓄能电站的投资权限逐步放开，打破了长期以来电网作为项目业主建设和管理抽蓄电站的传统。
项目业主作为投资方，在移民安置工作中，特别是投资和进度方面有举足轻重的发言权。新进入的投资方会提出新的思路和要求，将会打破多年形成的移民安置传统。
1.3乡村振兴战略提出
2018年1月2日，国务院公布了2018年中央一号文件，即《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》。2018年9月，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。乡村振兴战略的提出，对抽水蓄能电站移民安置工作提出了更新更高的要求。乡村振兴战略提出的背景和要求，更加突出和强调了移民安置在过程和方式上，应坚持国家扶持与移民自力更生相结合的原则，走市场化、社会化、产业化的渠道，引导、扶持和带动移民发展特色农业和二、三产业，促进库区和移民安置区经济平衡、快捷、健康发展。同时，乡村振兴战略的实施也拓宽了移民安置的思路，为实行多样化的移民安置方式和措施提供了更多选择。
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1.4生产安置无土化
长期以来，由于农业安置延续了原有的生产模式，是最为稳妥的安置方式，成为解决移民问题的主要思路。同时，我国人多地少，调剂土地难度大，随着征地补偿标准的不断提高，农业安置难度越来越高。在华东地区经济相对发达，人地矛盾更加突出，农业收入不再是农民的主要收入来源，农民的对土地的依赖度越来越低。研究通过自谋职业、二三产业安置、社会保障安置等其他安置方式成为新的选择，生产安置无土化成为了一种新趋势。
为了适应移民安置发展的需要，2012年2月国家发展和改革委员会发布了《关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》（发改能源[2012]293号），要求在坚持实行农业生产安置基础上，因地制宜稳步探索“少土”、“无土”安置措施，探索加快建立移民养老保险和医疗保险制度。各地纷纷出台失地农民养老保障政策，并与当地企业职工养老保险接轨，进一步提高社保收益，鼓励移民参加社会保障安置。
近年推进的抽水蓄能电站，如浙江缙云、浙江宁海、浙江衢江都以社会保障安置为主，甚至对前期规划进行农业安置的项目，如安徽绩溪、安徽金寨，实施阶段也调整为以社会保障和自谋职业安置为主。因此，农业安置安置虽然最为稳妥，但因其多种不利条件，不再是优先考虑的安置方式。
2、建议
（1）审批权限的下放和投资权限的放开，使得各方对移民安置有了新的思路和要求。在前期《移民安置规划大纲》和《移民安置规划报告》编制过程中，要与地方政府、项目业主、移民主管部门做好充分的沟通，积极了解当地安置政策。拟定的安置方案，既要符合当地的实际情况，也要满足项目业主的要求，同时符合主管部门的总体政策。
（2）在移民安置过程中，应该解放思想，不局限于农业安置，积极探索无土少土化生产安置方式。特别是在东部经济较发达的地区，失地农民养老保险政策完善，地方财政实力雄厚，操作性强，生产安置采取可积极推行养老保险安置。同时，移民在土地被征收以后能够通过养老保障政策参保，甚至衔接城镇职工标准参保，每月可以获得可观的收入。
（3）因客观因素的变化，移民意愿调查要做得更加客观、全面、深入、细致，拟定的移民安置方案也要有冗余空间，以使移民意愿改变时有应对之策。例如，拟定的安置去向应具有多样性和可替代性，给予移民一定选择调整的权限；安置方式应更便于操作，尽可能的采取货币补偿和养老保险等后续影响小的安置方式；安置点的规模应预留相应的发展空间等。
（4）移民安置的总体目标需要在“达到或超过安置前原有生产生活水平”的同时，应全面对接乡村振兴战略的要求。在生产安置方面，通过发展乡村休闲旅游，推进土地三权分置，加快农业转型升级，丰富生产安置措施，使移民收入水平稳步提高；在搬迁安置方面，应充分考虑小城镇建设，在安置点选址、安置房建设、村庄风貌打造、基础设施建设等方面下足功夫，使移民居住环境得到显著改善。
3、结束语
在抽水蓄能电站投资权限逐步放开、行政审批权下放、移民安置政策逐渐调整，安置措施日趋丰富，安置标准不断提高，工程进度不断加快等的新形势下，项目业主、地方政府、设计单位、移民本身等相关各方都面临着新的课题。本着使移民“搬得出、稳得住、能发展的”核心思想，无论是移民安置规划，还是移民安置实施都应适时调整，适应新形势下抽水蓄能电站移民安置工作的发展要求。
参考文献：
[1]国发[2014]53号国务院关于发布政府核准的投资项目目录（2014年本）的通知[S].
[2]发改能源[2014]2482号国家发展改革委关于促进抽水蓄能电站健康有序发展有关问题的意见[S].
[3]发改能源[2012]293号关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知[S].
[4]中共中央、国务院乡村振兴战略规划（2018－2022年）[S].
论文作者:金锦杰
论文发表刊物:《基层建设》2019年第25期
论文发表时间:2019/12/9
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