中国技术引进机制研究（之二），本文主要内容关键词为：技术引进论文,之二论文,中国论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
报告之第二部分 中国技术引进的现状分析
一、中国技术引进的特点
建国近50年来，我国的技术引进工作在增强自力更生能力为主的方针指导下取得了举世瞩目的成就，对促进我国国民经济的发展、提高科学技术水平、缩小我国与发达国家之间的经济技术水平的差距都起到了重要作用。
我国的技术引进工作大体上可分为两个大的阶段，即改革开放前和改革开放后。在这两个阶段中，我国的技术引进体现了不同的特点，下面分别进行讨论。
1.改革开放以前的技术引进特点。
改革开放以前，我国进行了大规模的技术引进，涉及国民经济的众多行业，对于我国建立工业化基础，加快社会主义改造和建设，提高自力更生的能力，起到了重要作用。这一阶段技术引进的主要特点为：
（1）以进口成套设备为主。在这一阶段， 我国进口成套设备为主的项目约占引进项目总数的95.4%，金额占技术引进总金额的97%以上，而以技术许可等方式引进的软技术项目数比重仅为2.6%， 金额不足4亿美元。
（2）引进项目的组织实施和管理主要以中央部门为主；
（3）外汇渠道主要是中央外汇和政府间的记帐贸易；
（4）引进项目的重点集中在机械、冶金、煤炭和化工等领域。
这个阶段，我国技术引进对外签约成交的项目约2000项，总金额约有148亿美元。涉及的行业有：煤炭、电力、石油、冶金、化工、 机电、汽车、轻工、纺织以及一些军工领域的重点建设项目。重点引进工作是“一五”期间的“156”项和“四五”、 “五五”计划时期的“四三”方案和“六五”方案。“156”项引进项目的建设投产， 促进了我国国民经济的恢复和发展，开始培养了我国在技术上自力更生的能力，并形成了一支科研、设计和生产的技术骨干队伍，为我国工业化奠定了初步基础。“四三”方案和“六五”方案的实施使我国一些行业的生产能力迅速提高，有关领域的技术经济面貌发生了可观的变化，但由于一些客观和主观上的原因和失误，也造成了不小的经济损失。
2.改革开放以后的技术引进特点。
党的十一届三中全会以后，在有关经济体制改革、对外开放、对内搞活等一系列方针政策指导下，我国的技术引进工作进入了迅速长足的发展阶段。1979至1996年，我国共引进技术约15800项，合同金额约740亿美元。这一阶段，技术引进取得了巨大成绩，规模之大、项目之多远远超过以前30年的总和，无论对基本建设还是技术改造和促进科研开发，都产生了较好的经济技术效果。这一阶段，我国技术引进的主要特点：
（1）技术引进的重点放在能源、交通、邮电通信和原材料工业， 使我国基础产业落后的状况有所改善。
长期以来，我国的能源、交通、原材料等基础产业相对落后，特别在“六五”后二年，偏重一般加工业发展，忽视基础产业的势头有所扩张，产业结构扭曲更为严重，基础产业的滞后发展严重制约了国民经济的正常运行。针对这种状况，我国的技术引进工作紧密配合国家重点建设，注重对基础产业保持较大的投入，使其在引进中占有相当重要的位置。从外汇投入结构来看，围绕“发展以电力为中心的能源工业，以钢铁、有色金属、化工原料为重点的原材料工业，以综合运输体系和信息传播体系为主轴的交通和通信业”的产业政策，能源、交通、邮电通信、原材料工业投资比例达40.8%。使我国产业的结构性矛盾有所缓和，基础产业落后的状况有所改善。
（2）技术引进的规模几度沉浮，但总体趋势呈上升态势。
十多年来，由于受宏观经济环境的影响，技术引进工作经历了几度沉浮，但是从总体趋势上看，我国技术引进的项目数、成交金额以及单个技术引进合同平均用汇规模都呈上升态势，如图1所示。
图1 1979～1996年间我国技术引进的规模
数据来源：1979～1990年间的数据来源于国家计划委员会对外经济贸易司等编：《中华人民共和国技术引进四十年资料汇编》，1991 ；1991～1996年间的数据来源于对外贸易经济合作部科技发展和技术进出口司编：《技术引进合同汇编》，1991～1996。
在80年代上半期，由于引进的方式和结构上有了新的变化，使得总体引进规模上升。1985年后，我国实行了外贸体制改革，使得技术引进的规模下降。进入90年代以后，又逐步恢复了上升势头，到1993年之后，又开始下降。到1995和1996 年又大幅度回升。 据统计， 1995 年比1994年增长了217.08%。
1993年后下降的主要原因：一是“八五”计划进入后期阶段，国家投资金额较大的技术引进项目已基本完成，大项目减少，一般引进项目金额不大；二是汇率并轨后，引进项目所需外汇以新的市场价兑换，人民币投资额增大，超出原定预算，企业筹措资金遇到一定困难；三是投资、外汇体制改革措施出台后，技术引进业务需要有一个适应新体制的过程，一些相关的配套措施还有待进一步完善。
1995和1996年我国技术引进发展较快的主要原因：一是国家增加对技术引进的资金投入，技术引进资金来源多样化。二是进一步深化对技术和设备进口管理的改革，加大政府的客观调控。1995年开始推行了《关于承担、代理国家技术和设备进口项目的管理办法》，对引进项目实行制。同时，为技术和设备进口的企业提供了更加宽松的外部环境。给了它们更多的自主权和对项目的选择权；三是国家新建重大项目增加，进入引进高峰期。
另外，单个技术引进合同的平均用汇值规模存在较大变化。技术引进合同的平均用汇值在1981～1993年期间翻了两番。在1981～1984年期间，各类技术引进合同的平均值是280万美元，许可证合同是130万美元，合作生产合同是200 万美元， 专利设备进口合同是370 万美元。 到1985～1988年期间，各类技术引进合同的平均值增加至570万美元， 其中许可证合同为150万美元，合作生产合同为1100万美元， 专利设备引进合同为990万美元。到90年代，增长更为惊人， 各类技术引进合同的平均值几乎增长360%。在1991～1993年期间， 各类技术引进合同的平均值达1126万美元，许可证合同达320万美元，合作生产合同达4350 万美元，专利引进合同为1710万美元。1995和1996两年的各类技术引进合同的平均值则为290万美元。这种平均值的变化，部分是因为通货膨胀，部分是因为中外企业合作规模扩大，引进的技术项目更加复杂所导致的实质性增长，这亦与中国总体经济环境的改善以及经济改革的深化有关。
（3）技术引进方式灵活多样，但“硬件”项目比重亦然偏高。
自1979年实行改革开放政策以来，我国技术进步方式出现了新的局面。逐步开始控制成套设备的进口，提倡和鼓励企业采用多种方式从国外引进“软件”技术，如以许可证贸易技术服务、顾问咨询、合作生产及联合设计等多种方式的技术引进在很大程度上取代了单纯的成套设备进口，从而引导我国的技术引进工作向着合理的结构方向发展，但是以“硬件”设备为主的项目比重仍然偏高。如图2所示，在1979～1996 年间，我国进口以“软件”技术为主的项目数量占总引进项目的27%，用汇额占总用汇额的17%。
图2 1978～1996年间技术引进方式构成
数据来源：1979～1990年间的数据来源于国家计划委员会对外经济贸易司等编：《中华人民共和国技术引进四十年资料汇编》，1991 ； 1991～1996年间的数据来源于对外贸易经济合作部科技发展和技术进出口司编：《技术引进合同汇编》，1991～1996。
在1979～1996年间，我国技术引进中以“硬件”设备和“软件”技术为主的引进项目统计变化情况见图3。从图3（a）中可以看出， 在引进以“硬件”设备和“软件”技术为主的项目数量上除1995和1996两年外基本持平，但从图3（b）中又清楚看出，在用汇额度上引进“软件”技术为主的项目比进口“硬件”设备要小得多。
图3 1979～1996年间我国引进“硬件”设备和“软件”技术统计变化情况
数据来源：1979～1990年间的数据来源于国家计划委员会对外经济贸易司等编：《中华人民共和国技术引进四十年资料汇编》，1991 ； 1991～1996年间的数据来源于对外贸易经济合作部科技发展和技术进出口司编：《技术引进合同汇编》，1991～1996。
（4）技术引进资金结构多元化、多渠道、多层次。
经济体制改革的开展和深入，使我国各部门、地方、企业在技术引进中获得越来越多的决策自主权，技术引进的资金来源也逐步扩展至十几种方式，逐步实现了由用现汇和国外贷款进口的单一型模式向包括技术合作、利用外资、对外融资等内在的复合型模型转变。图4是1991 ～1996年间我国技术引进外汇资金结构。从图中不难分析出，中央外汇的合同金额比例已相对较小，仅占全部用汇额的8%。
图4 1991～1996年间我国技术引进资金结构分布
数据来源：1991～1996年间的数据来源于对外贸易经济合作部科技发展和技术进出口司编：《技术引进合同汇编》，1991～1996。
（5）技术引进的国别多元化。
改革开放以来，我国已同220 多个国家和地区建立了经济贸易合作关系，初步形成了对外经贸市场的多元化。技术贸易的领域逐步拓宽，技术引进的国别由初期的十几个国家扩展到30多个国家和地区。目前中国最主要的技术贸易伙伴是日本、美国、德国、英国、意大利、法国和香港。自1979年以来，日、美、德三国始终占据对华技术转让的前三位（见图5）。
图5 主要技术引进项目的国家和地区分布
数据来源：1979～1990年间的数据来源于国家计划委员会对外经济贸易司等编：《中华人民共和国技术引进四十年资料汇编》，1991 ； 1991～1996年间的数据来源于对外贸易经济合作部科技发展和技术进出口司编：《技术引进合同汇编》，1991～1996。
（6）吸收外国直接投资（FDI）成为重要的技术引进方式。
改革开放后，我国技术引进的重要渠道是大量引入外国直接投资。表1给出了1985～1992 年之间我国技术引进中外商直接投资与进口设备投资额度。从表1第1项和第2项比较可以看出，到80年代末，FDI的实际投入金额已开始超过引进硬件设备付费，而从1990年开始则明显超过前者，1992年后者已经是前者的2倍多，到1995年已达到3倍之多。虽然目前尚无方法精确测算FDI方式的技术含量， 但从金额上来比较可以看出FDI已经成为我国技术引进的重要方式之一。在进入“八五”以后， 我国利用外资引进技术在深度和广度上，也有较大突破，显示了一系列新的特点，如投资领域扩大；投资档次提高；投资来源增多；投资结构优化，向资金技术密集性项目转化。
表1 1985～1992年间我国技术引进的外资直接投资比较
单位：10亿美元
年份进口设备 外商直接投资
1985 2.94 1.66
1986 3.81 1.87
1987 2.61 2.31
1988 3.02 3.19
1989 2.73 3.39
1990 1.04 3.49
1991 2.90 4.37
1992 4.7011.01
1993 5.3727.51
1994 3.6233.77
1995 11.2437.52
二、我国技术引进政策与调控机制的演变及其分析
我国技术引进政策及调控机制的演变经历了三个不同时期。第一个时期是从1979年国家技术和设备进出口委员会成立开始一直到1982年其在机构精减中被撤销为止（我们称其为进出口委时期）。该时期的主要特点是：坚持实行高度统一的计划管理，重视以多种形式引进技术；强调计划管理手段和方法的科学、系统性等。这种管理体制对于维护国家的宏观利益，扭转单一进口成套设备的传统作法，提高办事效率，减少不必要的失误等无疑起很好的作用。然而，也正因为这种高度统一的计划管理体制，限制了占全国企业总数90%以上的广大落后的中小企业（特别是地方上的企业）通过引进技术和设备加速自身改造的迫切且合理的要求。
针对这一十分突出的矛盾及经济体制改革对搞活地方经济、扩大企业自主权所提出的客观要求，从1982年起全国技术引进管理体制开始转轨：进出口委被撤销，重新明确了引进工作的分工；扩大了部门和地方引进项目的审批权限，并批准上海、天津为实行扩权改革的试点；特别强调将引进工作的重点从有限的国家重点或新建项目转移到广大中小企业的技术改造上来，为此实施了一系列鼓励技改项目引进的优惠政策。自此技术引进管理体制进入了以技改为主要内容的行政性“分权”管理时期。这种新的管理体制的确大大调动了部门、地方和广大中小企业参加引进工作的积极性，但由于没能及时建立起有效的宏观诱导和约束机制，导致“六·五”后期特别是1985年出现了重复引进等一系列宏观失控现象，给国家的经济建设带来一定的损失。
1993年以后，随着我国社会主义市场经济体制的全面推行，我国的技术引进体制又发展到一个新时期，即从国家、各部门、地方的行政计划性的分权管理机制过渡到国家宏观调控下的市场调节机制。国家放开了技术引进工作的经营权，实行宏观调控下的开放经营，并通过外汇管理的并轨改革和税收政策的调整，开展技术引进的宏观诱导工作。积极利用外资引进技术和大力发展技术引进等外贸服务的社会中介服务体系，开创了我国技术引进工作的新局面。由于一些体制措施的不完善或不尽合理，我国技术引进又出现了一些新的问题。
1.国家进出口委计划管理时期的技术引进政策及调控机制。
1979年，国家成立技术和设备进出口委员会全面主持我国的引进工作。当时开放政策刚刚开始实施，国民经济正处于调整、整顿、改革和提高时期，进出口委的成立对于改变自50年代到70年代末我国以进口“成套设备”为主要引进方式的一贯做法，宣传、提倡、鼓励开展以许可证贸易为主导的多种方式的技术引进，引导我国技术引进工作向着以引进“软件”技术为主、进口设备为辅的方向发展起到了重要的转折性作用。同时，在明确技术引进目的，提高国家一级的技术引进计划管理水平，使其更严格、更程序化方面，进出口委的工作有着开创性的意义。
进出口委的业务范围主要包括：制定关于技术引进的方针、政策；会同国家计委等有关部、委编制技术引进和设备进口长远规划及年度计划；审批限额以上（100 万美元）项目的项目建议书和可行性研究报告；协调各有关部门（如海关、外贸部、国家经委等）开展引进工作。
进出口委为更科学、更严格地管理我国技术引进和设备进口工作，于1980 年底草拟了《技术引进和设备进口工作暂行条例》， 国务院于1981年1月以国发12号文正式颁发。 在总结我国过去技术引进和设备进口的经验、教训基础上，《条例》中明确阐述了：
（1）引进技术和设备的目的，是为了增强我国自力更生的能力， 提高我国科学技术的水平，加速现代化建设。
（2）技术引进和设备进口工作的安排， 必须服从调整和发展国民经济的需要，量力而行。遵照有计划按比例发展的方针，加强国家经济和国防建设的薄弱环节。项目的确定必须根据国家技术政策和经济建设的长期规划，统筹安排，综合平衡。
（3）严格控制进口成套设备，严格限制重复引进或进口， 要求引进的技术和进口的设备不要超越当前的消化吸收能力。
主要管理体制为：
（1）由国务院各部门和各省、市、 自治区人民政府按统一表式分别编报技术引进和设备进口长远计划和年度计划。由进出口委会同国家计委等有关部、委审议后，作为国民经济计划的一个组成部分，上报国务院批准、下达。各部门和各地方利用分成外汇及其他自筹外汇安排技术引进和设备进口计划，报进出口委备案并统一编入计划。
（2）所有技术引进和设备进口项目， 都要按要求编制项目建议书和项目可行性研究报告。成套设备项目的可行性研究报告，其设备进口和分交部分必须有机械制造部门的联署。
（3）所有带设备的技术引进项目，凡国内可制造的设备， 都必须由国内分交制造；必要时，可安排向外国厂商合作制造。国内分交和合作制造的范围和内容，由机械委组织有关机械制造部门审定。
（4）要求引进的技术，包括成套设备项目中引进的技术， 是否符合国家技术政策，是否适用、先进、可靠，以及与国内科研工作的结合，由国家科委会同有关部、委审查。
（5）项目总用汇额在100万美元以上的项目建议书和项目可行性研究报告，由进出口委会同计委和有关部、委组织审批。100 万美元以下的项目，由国务院主管部门或各省、市、自治区人民政府组织审批并报进出口委和主管部备案。但是，属于国家拨付外汇、外国贷款以及重复引进的项目，虽然用汇额在100万元以下，仍须报进出口委、 计委审批。
（6）为鼓励引进技术，对单项技术引进项目， 可在外汇折算率与减、免税收方面给予优惠，也可向中国人民银行或建设银行申请低息贷款。
进出口委时期继承了以往对技术引进工作高度计划、统一管理的做法。因为总结了以往工作中的经验与教训，该时期在管理方法上比以往更严格、更程序化，计划管理水平也因而达到了更高水平，从而充分显示了计划体制的诸种优越之处。
但是，这种高度统一的计划管理体制也存在着较大弊端，制约了我国技术引进的进一步发展。
（1）技术引进的投资主体与投资目标相对单一化。
进出口委时期地方及部门的审批权很小，地方没有扩权外汇等切块外汇来源，外汇留成比例也较低，因此绝大部分的技术引进项目都只有依靠国家进出口委，从而造成投资主体相对单一化。同时，进出口委选择、安排项目是以能否加强国家经济和国防建设的薄弱环节，是否符合国家技术政策和经济建设的长期规划等为主旨的，这导致了仅从宏观布局选择项目的相对单一的投资目标。
上述做法有利于强化宏观控制，统筹调整产业结构，贯彻国家技术政策，有计划地填补国内技术空白与产品空白等。但是，由于国家往往仅考虑有限的“点”而忽视广大的“面”，因而进出口委时期能从事引进的基本都是各部直属的重点企业、大中型企业。地方中小企业很难排上队。这使广大中小企业对引进技术的多目标需求无法找到相应的投资渠道，从而大大制约了地方与企业广泛利用引进技术加速技术改造，促进经济发展的积极性，特别是使地方中小企业在技术引进工作中处于与部属重点企业极不平等的竞争环境中。因此，投资主体与投资目标相对单一化的做法是进出口委时期我国技术引进工作能较好实现当时的宏观计划目标的重要原因，但其代价则是扼制了对技术引进众多目标的需求与积极性。
（2）对引进技术中的设备部分及重复引进控制过度严格化。
技术引进项目中的设备部分必须办理设备进口审查手续，编制设备分交方案。这种做法限制了相应的配套设备的引进，虽然起到了保护国内设备制造能力的作用，但却忽视了企业为更新产品，提高生产技术水平而对国外先进生产设备的合理需求。
重复引进的过度严格控制容易造成个别企业对某些产品、技术的垄断，不利于促进企业间的平等竞争与技术进步。
（3）投资主体的非企业化。
进出口委行政式的投资主体考虑更多的往往是带有主观愿望的计划性而非受客观实际制约的经济性，其根本原因在于投资主体的非企业化，经济风险不必由投资主体承担。这导致计划部门往往主观行事，使某些本来很有意义的指导思想成为僵化的教条。同时，由于企业也往往不承担任何经济风险，因而使这种追求教条、忽视经济效益的做法更难以受到约束。这一状况的存在使企业在参加技术引进工作时无法充分发挥其自主经营的积极性，甚至不考虑技术引进后的经济效益。
（4）高度的计划以效率低、灵活性差为代价。
高度统一的技术引进计划对于较好地控制引进成交额与实际用汇额，加强宏观控制无疑起了重要作用。但由于层层报批，手续繁琐导致工作效率很低。同时，由于技术市场变化无常，机会稍纵即逝，这种繁琐、低效的管理方式不能适应进一步执行对外开放政策的需要，不利于充分调动地方与企业开展技术引进，加速经济发展与技术进步的积极性。
总之，进出口委时期尽管使我国技术引进工作取得了转折性的成就，但其自身的特点亦是进一步广泛开展技术引进工作的重大障碍，特别是难于适应在经济体制改革不断深化情况下，广大企业为实现其自身微观发展目标对技术引进提出的诸多需要。
2.权力下放后分权管理时期的技术引进政策及调控机制。
1982年3月国家进口委撤消， 标志着我国技术引进管理工作进入了一个新的时期：即下放权力，由国家和地方进行分权管理时期，并一直延续到1992年的经济体制转轨时期。这期间根据引进政策和宏观调控的趋向，大致又可分为三个阶段。
（1）强调技术引进为“技改”服务的转轨阶段。
1982年1月，国务院发布了关于对现有企业有重点、 有步骤地进行技术改造的规定。因此，技术引进工作逐步转向主要为技术改造服务上来。
为了促进引进技术改造现有企业工作的开展，国家经委于1982 年9月提出了“关于引进技术改造中小企业工作安排的报告”和“六五”后三年用30亿美元的国家外汇引进3000项先进技术改造现有企业的计划草案。财政部、海关总署于1983年1 月发出“关于国外引进技术改造项目的技术和设备减、免关税和工商统一税问题的通知”，同年3 月国务院办公厅转发了国家计委、国家经委关于技术改造和技术进步工作分工意见，同时还分别批准了上海、天津进行引进技术改造中小企业的扩权试点。上述一系列文件及具体措施的颁布，基本奠定了这一阶段我国技术引进管理体制及相关政策的基础内容，使我国技术引进工作的指导思想、内容等均发生了较大转轨，形成了不同于进出口委时期的若干重要之点：
①技术引进（设备进口）被划分为基建类与技改类两大主要部分，基建类由计委归口，而技改类则由经委归口；
②国家经委提出在三年内用30亿美元的国家外汇引进3000项国外先进技术以加强现有企业特别是中小企业的技术改造；
③以技改为目的的引进渠道的开辟，在一定程度上修正了进出口委时期选择项目的指导思想，更优先强调企业技改，而较少强调各种国家的宏观布局要求，这使企业利益与需求得到了较好的满足，充分调动了广大企业参加技术改造的积极性，使技术引进的方式更多，范围更广；
④对上海、天津开始扩权试点。允许各部门、各地方总投资500 万人民币以下的技改项目无须上报备案，从而对以往高度计划的做法有所改变。
（2）进一步放权及扩大优惠范围阶段。
随着我国城市经济体制改革的开始，地方及企业要求扩大自主权的呼声日益高涨。1984年5月中共中央、 国务院批转了《沿海部分城市座谈会纪要》，进一步开放了沿海14个城市，扩大了他们的自主权，使其拥有对500万美元以下引进项目的审批权。6月，海关总署发布了通知对这14个城市为技改而引进的关键设备等1990年以前一律免征关税和进口工商统一税。10月，国务院批转《关于改进计划体制的若干暂行规定》，将各部门和地区（省、市、自治区一级）技术引进项目审批权扩大到500万美元。1985年2月国务院批转《关于推进国营企业技术进步若干政策的暂行规定》、《关于改进技术进步工作的报告》和《关于改进技术进步工作的若干暂行规定》，从而进一步给予企业技改及技术进步以一系列优惠政策。同年3月，又批转了《出口商品外汇留成办法》， 大大提高了地方留成外汇的比例。4月，经贸部、国家经委、 国家计委发布了关于印发《国家计划安排的技术引进项目对外工作实行委托代理制的试行办法》的通知，规定国家外汇的限额以下项目，各部门、各地区使用自有外汇的技术引进和设备进口项目，均由各引进项目的企业自行选择委托有关外贸公司代理进口。这些为鼓励技改而实行的大规模放权及一系列优惠政策大大增加了地方技术引进工作的自主性和灵活性。所以，本阶段我国技术引进工作的管理机制主要集中在下列几点：
①大规模下放审批权，将500 万美元以下引进项目的审批权下放到省、市、自治区及沿海14个开放城市；
②国家外汇额度切块下达，将部分国家外汇额度切块给某些地方使用；
③扩大地方外汇留成比例，使各级主管部门均拥有更多的可供于服务本地区、本部门利益的外汇额度；
④技术引进项目实行委托代理制。国家外汇的限额以下项目，各部门、各地区使用自有外汇的技术引进和设备进口项目，可由各引进项目的企业自行选择委托有关外贸公司代理进口；
⑤为技改而进行的技术引进（其中包括关键设备的进口）享受减、免进口关税和工商统一税，而对基建性质的引进项目则没有类似优惠条件。
（3）技术引进放权后的强化管理阶段。
技术引进的管理工作进一步放权后，为了减少引进中的混乱现象，规范引进程序，国务院于1985年和1988年先后颁布了《中华人民共和国技术引进合同管理条例》和《中华人民共和国技术引进合同管理条例实施细则》。这两个文件的颁布，在技术的引进、消化、吸收以及考核、验收等方面建立了严格的程序，成为我国技术引进工作法制建设的一块重要基石，此外，为了进一步明确分权后各部门、地方在技术引进工作中的职责，加强协调和合作，促进技术引进的稳定、协调发展，国家计委、对外经贸部根据国务院《关于技术进出口工作有关问题的批复》（国函[1990]95号）精神，颁布了《关于加强技术引进管理的若干规定》，对技术引进的归口管理、计划编制、政策导向、审批程度及商务管理作了明确规定。并着重强调了：
①技术引进的归口管理。技术引进口的计划和对外商务工作，分别由计划部门、经贸部门归口管理；
②技术引进方针、政策及规定的制定。国家技术引进的方针、政策，由国家计委会同经贸部等有关部门研究拟定，报国务院审查批准后执行。各部门、地方在征得国家计委、经贸部同意后可按国家的方针、政策、规定相应制定引进技术办法或措施；
③技术引进实行合理的政策导向。这主要包括计划安排、资金导向、税收优惠政策等。
这一阶段加强了技术引进的宏观管理，注重了引进的规范化：政策导向和组织协调等工作，促进我国技术引进向着有序、健康方向发展。
综上所述，放权之后的分散管理，由于忽视了对放权后如何从宏观上把握引进工作的方向，相反却对技改项目给予了过多的优惠待遇，致使出现了一系列宏观失控现象：
·对技术引进投资主体的简单行政性分权，使各部门、各地方管理机构为本部门、本地方的利益，在信息不通、宏观诱导不力的情况下，大量地重复和盲目引进；
·分散的管理和外汇的层层切块促成了一个个中小型化的投资主体，造成引进投资额受限和投资能力不足、技术层次下降、结构趋同；
·为技术改造实施的经济优惠政策的宏观诱导限制了重点行业技术引进的发展；
·以技术改造为目的引进使企业普遍追求近利、热衷于进口先进生产设备，以便迅速推出在国内有竞争力的新产品，制约了“软件”技术的引进和引进技术的消化、吸收和创新。
3.经济体制转轨后的技术引进政策与调控机制。
从1993年12月27日开始，在我国实行了11年之久的双重汇率实现了并轨，这对我国的对外贸易工作起到了明显的激励作用。新的汇率机制实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度，使得引进项目所用外汇以新的市场价兑换。
适应社会主义市场经济体制要求的《中华人民共和国对外贸易法》也从1994年7月1日起正式实施，与之相配套的一系列法规相继出台。这些法规明确了：国家放开技术的进出口经营权，准许技术的自由贸易；对国家限制的进出口技术实行许可证管理。
另外，1994年颁布了《一般商品进口配额管理暂行办法》和《机电产品进口管理暂行办法》，大大减少了进口配额和许可证管理的商品数量，取消了对34种生产线的暂停进口规定及许可证管理，取消了机电产品全部进口替代清单等，使我国的技术引进在体制上，实行宏观调控下的开放经营。
1994年我国实施税收制度改革，开始注重软的税收调节作用。在大幅度降低关税税率方面作出了重大努力，相继数次大规模、大幅度地降低关税。在逐步取消了进口调节税的同时，统一征收增值税。这与过去进口设备低税赋相比提高了赋税水平，所以对技术引进形成一定的抑制作用。
在加强引进技术消化吸收和国产化的运作机制上，国家经贸委为发挥综合优势，结合我国的实际情况，提出了引进技术消化吸收和国产化“一条龙”的工作模式，即通过整体规划把技术引进、技术开发与技术改造衔接成龙；在项目安排上把整机与关键元器件、零部件和原辅材料从工艺设计、制造技术到工业化生产配套成龙；采用生产企业、科研单位、高等院校三位一体的组织方式。
在利用外资进行技术引进上，继续实行优惠政策，鼓励外商投资：引进国家急需的技术，改革产品性能、节约能源、减少污染、开拓国际市场或扩大出口的项目；填补国内空白的新设备；综合利用国内资源、再生资源的新技术、新设备等。对技术先进型及产品出口型的外商投资企业给予税收、用地、原材料供应等方面的优惠。允许外商以工业产权、专有技术等无形资产投资，而且对外国资本在合营企业中所占比例不设上限。在大量吸收外商直接投资的同时，积极争取利用国外贷款引进技术。
另外，大力发展为对外经济贸易服务的社会中介服务体系，发挥研究咨询机构和外贸学会、协会的信息服务功能，大力促成全国性的信息服务网络，这对于促进我国的技术引进向健康、稳定、高效的发展起着重要的推动作用。
总之，在我国经济体制转轨之后，外贸体制由国家行政计划向宏观调控下的市场调节过渡，相应地使我国的技术引进工作体制发生重大变化，主要表现以下几方面：
（1）汇率并轨，使引进项目用汇以市场供求为基础的、单一的、 有管理的浮动汇率兑换；
（2）放开技术的进出口经营权，实行宏观调控下的开放经营；
（3）准许技术自由贸易， 对国家限制的进出口技术实行许可证管理；
（4）注重使用税收政策加强对技术引进进行调节；
（5）加强国家重大引进技术项目消化吸收的宏观管理， 实行“一条龙”的工作模式；
（6）鼓励利用外资和外国贷款进行技术引进；
（7）大力发展为技术引进等外贸服务的社会中介体系。
以上的重大举措，开拓了我国的技术引进工作在经济体制转轨后的新局面，但也带来了一些新的问题：
·汇率并轨后，外汇以新的市场价兑换，使人民币投资额增大，企业筹措资金遇到一定困难；
·投资外汇体制改革措施出台后，一些相关的配套措施，没有进一步完善，阻碍了技术引进工作的开展；
·新的关税政策的执行以及原有优惠政策的取消对进一步做好引进技术的消化工作带来一定难度；
·统一征收增值税的改革措施对技术引进形成一定抑制；
·外商投资资本在合资企业中所占比例不设上限，造成了目前不少企业被外资控股、垄断了技术。
三、我国技术引进急需解决的若干问题及其原因分析
1.不合理重复引进问题。
改革开放以来，随着技术引进工作的深入开展，重复引进的现象也日趋严重。80年代中期我国彩电、电冰箱生产线大量低效益的重复引进的现象早已广为人知，作为一种教训实为刻骨铭心。但是到了90年代，某些部门和地方的盲目重复引进仍时有发生，没有得到根本的控制。
所谓重复引进，我们认为是指一国或企业在一定时期或地域范围内多次或多头重复引进功能、规格、标准相同或相似的技术和设备的行为。重复引进可分为时间序列上的纵向重复引进和地域分布上横向重复引进。从宏观上来说，许多重复引进是不利于发挥引进技术的经济效益和国家自身技术进步的需要，因此，应积极采取有力措施有重点地限制这些不合理的重复引进。但是，从某种意义上说，时间序列上的纵向重复引进也有其合理性的一面，如果处理得当，可能利大于弊。
当前世界科技发展速度日益加快，科技更新周期日益缩短，为了适应这一发展趋势，客观上要求我国在消化、吸收原有引进技术的基础上，再采取“递阶式”的纵向引进方式，循序渐进地引进更高层次的技术。这不仅有利于国家和企业迅速掌握世界当代先进技术，及时地转化为生产力，而且可以节省大量研究开发费用，最终取得较为理想的微观效益和宏观效益。因此，这种重复引进方式要给予合理的引导和支持。
但是，从全国范围来讲，地区间的横向重复引进带有很大的盲目性，不利于全国经济的合理布局和资源的有效宏观配置，也不利于发挥地区比较优势，因此要严格限制：按照规模经济的要求，宏观规划，实现最佳布局。例如，汽车工业具有显然的规模经济特性，引进技术发展汽车工业，就不宜各地铺摊子，分散投资，搞小而全的无规模效益的工厂。无论是技术引进的长线项目，还是短线项目，都应根据量的变化，适时合理引导和调整投资。当前，尤其要综合运用税收、信贷、法规和行政审批手段，限制各地一味上短线项目的短期行为。
处于同一市场上的同类企业，为了取得市场竞争的有利地位，有时会相继引进同类技术，并竞相消化、吸收和改进引进技术。属于这种竞争型的横向重复引进，只要对其加以合理的引导和控制，将有利于企业之间开展良性竞争，克服技术垄断行为，推动企业技术进步。
所以，限制重复引进，一定要以效益为标准，分清特点，区别对待。根据当前的实际情况，限制重复引进的重点应放在地区间不合理的横向重复引进和设备的纵向重复进口上，尤其要限制的是用汇量大的大型成套设备和成套生产线的重复进口。
制止不合理的重复引进，国家已经制定并实施一些政策和规定，但收效甚微，究其原因，主要是：
（1）市场机制不完善，经济杠杆的控制不健全， 不能有效引导技术引进和设备进口，使投资流向国民经济发展的关键部门和行业，相反资金大量涌入盈利高、短期效益好的一般加工工业和消费品工业。
（2 ）没有形成一个有权威性的统一宏观管理体系和协调运作机制，不是统得过死，就是放得过宽。而且，市场体制下的直接行政干预变得疲软，使越来越多获得自主权的企业和地方处于多头引进状态。
（3）中央、地方财政条块分割， 虽然利益调动了地方振兴经济的积极性，但也客观上助长了地方利益主义抬头。一些地方、部门和企业只顾眼前效益和局部效益，纷纷扩大一时高盈利项目的投资，尤其是盈利很高的消费品生产线的重复引进。
（4）信息系统与管理环节薄弱。我国在技术引进信息的收集、 整理和分析方面工作比较欠缺，还没有建立全国范围内的技术引进信息支持系统。信息管理手段也较为落后，公布的有关引进的信息不全面、不及时。而且，一些地区、部门和企业为了维护自身局部利益，互相封锁信息，以致宏观上缺乏有力的指导和协调。
（5）政策上存在漏洞。比如， 凡是有进口设备的技术引进项目都要进行进口设备审查，但却把以合资方式的技术引进排除在外，使得这一领域的重复引进未能得到必要的限制。
（6）中央审批限额以下的技术引进项目存在一定盲目性。 在一些部门和地区组织的中央审批限额以下的技术引进项目中，没有注重合理安排和结构调整，没有处理好引进与中央计划，部门计划和地区计划的关系。
2.消化、吸收不力，技术创新举步维艰。
成功的技术引进是推动一国技术进步和国民经济发展的捷径，而有效地消化、吸收，实现引进技术的国产化和技术创新则是技术引进成功与否的关键。
近几年，我国技术引进的消化、吸收和创新工作取得了一定的成绩，如自改革开放以来，我国船舶工业引进并消化和吸收造船关键技术，使出口船舶的设备国产化率达到70%。但从总的来讲，我国技术引进的消化、吸收和创新工作无论是在广度上还是在深度上都不够。初步估计，我国进行消化吸收的项目数仅占已投产项目总数的10%，特别是生产使用部门进口的生产线和设备进行消化、吸收的项目数仅占其投产项目总数的7.2%。目前，我国技术引进的消化、 吸收工作大多停留在投产达产和零部件、原材料国产化状态，创新工作力度和强度均远远不够。消化、吸收速度迟缓，质量和水平低下，在此基础之上的二次创新更是障碍重重、步履艰难。
影响技术引进消化、吸收和创新的原因十分复杂，主要可归纳为如下几个方面：
（1 ）缺乏与技术引进战略相适应的消化吸收与创新的配套管理机制。
在我国不同经济发展阶段的技术引进战略制订时，缺乏与之配套的行之有效的消化吸收、技术开发与创新的配套管理机制。尽管国家有关部委制定了一系列技术引进的管理办法与规定，但从根本上讲，在促进技术引进和国内科研相结合、促进对引进技术的消化吸收与发展创新等方面未形成有力的运作机制：
①技术引进与研究开发脱节、产学研相结合的运行机制尚未形成。
当前我国的技术引进和研究开发相脱离，使技术引进的消化吸收局限在生产领域内，没有充分发挥科研单位的潜在力量，从而严重影响到引进技术的消化吸收和创新。造成技术引进与国内研究开发脱节主要因素在于：
·我国科研和生产体制长期分割；
·技术引进计划和科技发展规划不衔接；
·技术引进高度集中在生产领域，以科研单位为主的技术引进太少；
·偏重于引进设备，提高生产能力；
②促进、引导和鼓励对引进技术消化吸收与创新的政策保障体系没有形成。
引进国外的先进技术是我国经济发展和技术进步的长期任务，因此引进技术的消化、吸收与技术创新必须形成整套的政策保障体系，形成一套鼓励和引导技术消化、吸收与开发创新的政策环境。在这方面，目前我国做的很不够，许多政策、管理、体制上的问题还没有得到解决，科研单位、企业、大专院校的积极性没有充分发挥。
（2）引进企业自身的技术基础、 内在动力和组织管理是影响消化吸收与创新的重要原因。
①企业与引进技术相适应的技术基础薄弱，消化、吸收和创新能力不足，未形成技术开发主体。
企业技术基础薄弱的一个主要衡量标志是科技人员在企业中的比例较低与结构不合理。总体上看，我国企业技术人员和研究开发人员比例偏低，尤其是研究开发人员比例更低。对现有研究开发和技术人员使用机制不合理，使本来就有限的人力资源得不到充分发挥，这主要表现在：工作岗位设置不合理，影响研究人员发挥其长处、抑制其工作积极性；工资待遇普遍较低，缺乏留住人才的机制、造成研究人员的严重流失；知识结构不合理、专业过窄，与引进技术的知识结构要求不协调，缺乏对企业技术人员和技术工人的教育和培训。
另外，企业技术基础薄弱的另一种表现是企业普遍不具备科研和开发的条件，没有相应的组织机构，缺乏必要的科研和开发的硬件设施和软件支撑环境。
②企业缺少消化吸收与创新的内在动力。
企业引进国外先进技术生产出产品的性能在国内市场具有较强的优势，因此市场对企业由于消化吸收与创新而进行的产品和工艺的改进缺乏应有的热情，这使企业对引进技术进行消化吸收和创新的动力减少。
在计划经济中，我国企业长期缺乏技术进步自我发展的动力，满足于简单的扩大再生产。这种意识上的惰性在市场经济浪潮中虽有改善，但仍未根本转变。现在大多数企业领导人，面对激烈的市场竞争，首先考虑的是企业生存问题、职工的吃饭穿衣问题，企业又多以实现利税为指标的承包制，而消化吸收和创新工作投资风险大，效益滞后，因而企业引进技术后首先考虑的是短期经济效益，忽视了实现投产达产后的创新工作。
③企业进行消化吸收与创新的组织管理工作不力。
企业内部对技术引进后的消化吸收与创新活动管理不善，没有相应的组织机构。不少企业是紧锣密鼓地引进，松松散散地消化吸收，对消化吸收和创新工作没有配套进行，一抓到底。没有建立消化吸收创新工作责任制，使消化吸收与创新工作没有落到实处，缺乏与科研院所的技术合作，没有与之形成较好的结合点。
（3）社会经济环境在一定程度上制约着引进技术的消化、 吸收与创新。
技术引进是一项涉及经济、科研、生产、法律等多方面的复杂工作，必须有一个良好的社会经济环境。在这方面，我国对引进技术的消化、吸收与创新工作也面临许多障碍，主要表现在下述几个方面：
①我国长期以来以计划、产品为导向的传统经济重生产轻效率，重经济增长的数量而不重经济增长的质量。这种指导思想在改革开放以来已有相当程度的扭转，但未彻底根除。将引进视为迅速增加生产能力的捷径，引进技术的企业或组织往往以产出为第一目标，不关心消化、吸收。
②改革过程中出现的企业行为短期化，对引进同样也产生不良影响。反映到引进工作中便是对与引进项目产出直接相关的投资与活动较为热衷，而对与企业眼前利益无关的消化、吸收和再创新投入、技术创造与开发能力及技术转化与实现能力的培养提高缺乏热情。
③市场发育的不健全在多方面影响消化、吸收和创新。一是产品卖方市场与进口高关税壁垒的存在，引进项目在国内市场中具有相当优势，企业缺乏对引进技术进一步改进与创新的动力与压力。二是技术市场和劳力市场尚未完全建立，有限的技术资源和技术能力难以达到合理配置、缺乏流动性，一方面是某些企业和科研单位技术人员过剩，技术信息和技术能力白白浪费，另一方面从事消化吸收的企业和组织因技术资源和技术能力短缺，且难以通过市场进行调剂和补足。
④为消化、吸收和创新而进行组织之间的关联协作较为困难。许多重大技术引进的消化、吸收和创新，非某单一的企业力所能及，在许多情况下更非引进企业所能为之。其技术牵涉面广，需要不同行业的企业和组织共同协作。为此需要建立一种高效合作的组织机制和组织形式。在这方面我国目前存在大量的问题。
（4）消化、吸收与开发创新资金严重不足。
由于没有把引进技术的消化、吸收和创新工作放在主导地位，无论是政府还是引进企业对消化、吸收和创新资金都处于几乎毫无计划状态，没有将其落到实处，因此造成消化、吸收和创新资金投资严重不足。一些主管部门在审批引进项目时，一般只考虑引进技术的外汇额度，很少考虑消化、吸收与创新所需的费用。多数情况下，项目获准后，只落实了引进的费用，消化、吸收和技术创新资金不落实。由于消化、吸收资金不落实，许多企业对引进技术的创新工作积极性不高：在没有专项消化吸收与创新资金的条件下，进行引进技术的消化、吸收，只好占用引进企业的流动资金，这给企业带来很大压力。另外，消化吸收与技术创新工作的风险也让企业望而却步。对参与引进技术的消化与创新工作的科研单位来说，因为资金的不足，无法深入、有效地开展引进技术的消化、吸收与创新工作。
据一些资料显示，1991年我国技术引进与消化吸收资金之比为17:1，而具有消化吸收成功经验的日本却为1:10。
3.利用外资引进技术存在的问题及原因。
外国直接投资在我国技术引进中的作用日趋显著，逐步成为我国技术引进的重要渠道，在一定程度上促进了我国的技术进步和经济发展。利用外资引进技术，既在一定程度上弥补了建设资金的不足，又填补了某些国内生产技术的空白，加快了产品的更新换代，扩大出口创汇，而且对促进国内企业转换机制，起到良好的示范效应。但是，也存在着不少的问题，主要表现在以下几个方面：
（1）被外商垄断了技术，没有达到“以市场换技术”的目的。
①难以引进具有国际竞争能力的产品和技术，虽然引进了先进的生产装备，提高了我们的生产设备和生产技术的起点和产品档次，但关键技术并没有转让给我们；
②外资企业对技术的扩散较差；
③外资企业凭借有竞争力的产品抢占市场，甚至垄断我国市场。
（2）外资投资结构不合理，技术含量低。
外商投资主要集中在周期短、投资少、见效快的劳动密集型的一般加工组装业，在技术密集型特别是高新技术型产业上的投资项目较少，在交通运输等基础设施部门的投资所占比重更低。
（3）部分企业被外资控股，甚至并吞了品牌。
（4）挖走高级技术人才，赚走大笔资金。
造成这些问题的原因，主要集中以下几点：
第一，由于目前我国有关部门对外商直接投资带来的技术转移情况和问题认识不清，重视不够，没有把它作为技术引进的一个重要渠道，纳入全国技术引进宏观管理之中。
第二，合资企业中普遍没有技术开发机构，使得合资后的企业成为外商的生产车间，我方在技术上没有主动权而受制于人。
第三，外商投资资本在合资企业中所占比例不设上限的规定，是造成目前不少企业被外资控股、并吞品牌的根本原因。
第四，在强调人才流动的同时，没有建立起行之有效的管理机制保护我们的人才避免过分流失，没有类似于其它许多国家的为了维护国家利益而对外国公司聘用本国的重要人才的某些限制性规定。
第五，严重存在只重视数量而忽略质量的引资行为。某些地方官员为了某些目的错误地给企业下达指令性指标，迫使基层企业饥不择食，来者不拒，甚至违反国家法规和政策规定，随意对外商承诺优惠条件。这种扭曲的引资动机导致的引资行为，严重忽视了外资项目的技术先进性，造成了引进外资与引进技术的严重脱节。
第六，有关外资技术引进的运作与管理在法规政策方面较为薄弱。