行政的法治与法治的行政——姜明安教授行政法学提纲初探，本文主要内容关键词为：行政论文,法治论文,提纲论文,法学论文,教授论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自20世纪80年代以来，在我国，无论是行政法还是行政法学发展速度之快都是有目共睹的 。一方面，《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》等大量法律的出台，极大地 促进了我国行政法治实践的发展；另一方面，学界对行政法学研究的日益深入，更是繁荣了 本学科的学术思想，凸显了本学科的学术地位。正是在这一意义上，有学者指出行政法时代 即将来临。（注：姜明安语，收入《现代行政法著作系列》，总序第1-3页，北京大学出版社1999年版。）然而，当前的我国社会也是一个急剧变革的社会，经济体制、政治体制的变革 及由此而引起的各种资源的重新配置，在给人们带来希望的同时，更带来不安。身处这一时 代的行政法学将不可避免地要进行一些反思，反思诸如什么是行政法、行政法是干什么的及 怎样建构行政法等一些基本问题。在这样的时代背景下，笔者以为，行政法学家的贡献不容 忽视。在本文中，笔者不揣冒昧，以研读姜明安（注：姜明安教授系当代著名行政法学家。其兼收并蓄的理论思考，与时俱新的学术眼光，以 及稳健沉实的著作风格，均使其显现出一位法学大家应有的风度和魅力。详细资料可查阅ht tp:chinalawinfo.com。）教授的部分著作为基础，对其行政法学思 想之大端谈些粗浅认识。
一、行政法的理论定位
在理论层面上，笔者主要以什么是行政法及行政法是干什么的这两个问题为分析框架进行 探索，其中涉及行政法的产生、行政法的理论基础、行政法的基本原则、行政法的价值与功 能以及行政法学的研究方法等理论问题。
尽管法律史研究表明，法学是一门古老的学科，它的历史可以追溯到古罗马时期。而随着 近代民族国家的兴起，法律和法学更是西方人的社会生活和知识体系中占据了核心位置。（注：华勒斯坦等《开放社会科学》，三联书店1997年版，第24-28页。） 然而，严格意义的行政法的产生只是近期的事情，其发展历史不过200百年左右，而作为一 个独立法律部门的行政法，更是19世纪末20世纪初才发展起来的。（注：姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2001年版，第3
-4页。）行政法之所以“珊珊来 迟”，姜明安教授认为，主要是因为行政法是随着行政国家的产生而产生。所谓行政国家是 指人类社会发展到这么一个阶段——国家行政权渗透到人们社会生活的各个领域：人们在其 生命的整个阶段中都离不开行政机关，行政机关的行政行为影响人们生命、自由、财产和国 家安全稳定、发展的一种几乎无所不能之物。姜教授认为，行政国家的主要标志可归结为： （注：姜明安《行政国家与行政权的控制与转化》，载《法制日报》2000年2月13日第3版。）第一，行政机构和行政人员大量增加；第二，行政职能大为扩张；第三，行政权力大为膨 胀；第四，行政自由裁量权大为增长。行政国家在发挥积极作用——即提供公共产品的同时 ，也带来一些负面影响，主要表现为：（注：姜明安《行政国家与行政权的控制与转化》，载《法制日报》2000年2月13日第3版。）第一，对民主、自由和人权带来威胁；第二，腐败 和滥用权力的可能；第三，官僚主义的效率低下的弊端；第四，人财物等资源的大量浪费； 第五，人的生存能力和创造能力的退化，面临行政国家的上述异化危机，人们不得不改造旧 的社会机制，在旧的社会机制中增加新的控制系统，以使原控制机制既能有效地发挥作用， 对社会实施有效的调控，保障社会秩序，又使之不致或尽可能少地产生负作用，不给公民个 人或组织的合法权益造成侵害。姜教授认为这个新的控制系统就是行政法及其制度。（注：姜明安《市场经济与行政法》，载《法学杂志》1994(1)。）
从上述对行政法产生的基础所作的简短梳理中可以看出，行政法就其实质而言，是控制和 规范行政权的法。（注：姜明安语：收入《现代行政法著作系列》北京大学出版社1999年版，总序第3页。
）这是因为：第一，行政权同其他国家权力一样，其作用具有两重性，一 方面，它可以促进社会经济发展；另一方面，行政权也可以被滥用，阻碍乃至于破坏社会经 济的发展；第二，行政权不完全等同于其他国家权力，它与公民、个人、组织有着更经常、 更广泛、更直接的联系；第三，在现代社会，行政权相对于立法权和司法权，有膨胀和扩张 的趋势，现代行政权已不再是纯粹的执行管理权。（注：姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2001年版，第14页。）理清了行政法的实质，姜教授认为，所 谓行政法，即是指调整行政关系的，规范和控制行政权的规范系统。在我国，市场经济是行 政法生长和发展的土壤，行政法植根于市场经济体制之中，根据上述对行政法所作的把握， 姜教授认为行政法在市场经济体制下的作用主要表现为三个方面：（注：姜明安《市场经济与行政法》，载《法学杂志》1994(1)。）
第一，赋于政府权力 ，确定政府权力界限。市场经济既需要政府权力的一定介入，以保障秩序，又需要排除政府 权 力的过度干预，以保障主体的自由和活力，为此，就必须健全、完善行政组织法，明确规定 各行政机关的职权、职责。第二，规范政府权力的行使，研究政府行为的方式。市场经济的 正常运作很大程度上取决于参考政府权力的限制、制约。政府权力过大，什么都管，什么都 干预，就会使市场失去生机，使经济失去活力，就可能走计划经济的回头路。因此，还必须 制定完善行政程序法，以法规范政府行为的方式，确定政府行使行政权的基本原则（如公开 、公平、公正原则）。第三，规定政府侵权行为的责任，为行政相对人提供法律救济。市场 经济的生机活力源于市场主体——参与市场经济的组织和个人的积极竞争精神，而市场主体 的积极竞争精神则又很大程度上取决于法律对其合法权益（包括他们的人身权、财产权、经 营权等）和自由和保护，除了要有行政组织法和行政程序法以外，还必须健全和完善行政救 济法。
近年来，行政法的理论基础问题倍受行政法学者关注，甚至有学者认为，对这一问题的研 究，标志着我国行政法学已冲破传统的规范分析，正走向理性思维的发展阶段。（注：周佑勇《行政法理信论基础的反思、整合和定位》，载《法律科学》1999(2)。）。在这 样的学术背景下，对于理论基础的各种观点应有尽有。在关于理论基础的各种观点中，姜教 授认为，“平衡论”（注：平衡论为罗豪才教授提出并论证的，主要观点为行政法一方面要控制行政权，另一方 面又要保障行政权，以保障行政效率。可以参见罗豪才：《现代行政法的平衡理论》，北京 大学出版社1996年版。）相对而言更为合理。因为，第一，平衡论比较全面，兼顾了公益和 私益，公平和效率；第二，平衡论比较深刻；第三，平衡论比较实际；第四，平衡论较有针 对性；第五，平衡论更适于解释行政法存在的“合理”性。然而，在总体方面肯定平衡论的 同时，姜明安教授同时认为，也要对其有正确、全面的认识，一方面，对政府行使权力既必 须加以控制，同时又必须加以保障，控制和保障的度就是平衡。另外，平衡还包括政府权力 之间要平衡，权力要相互制约，当然这只能在一定的度内。这个“度”就是平衡。由于不存 在一个类似于“上帝”这样一个全方位的角度，任何一种观点只能从某一角度或某一层面对 理论基础进行论述，平衡论也不例外。从这一角度出发，姜教授认为对于行政法的理论基础 这一问题，仅以“平衡论”说明还是不够的，还必须运用更广泛的理论，从更广泛的角度， 在更广泛的层面进行研究。任何一个新事物的出现都有正反两面。在注意理论研究的同时， 更不能忽视应用研究，因为作为一门应用法学，更多的人无疑应从事应用研究。总之，在行 政法的理论基础这一问题上，学者们应该从不同角度进行研究，形成百花齐放，百家争鸣， 只有这样才能真正促进行政法学的发展。
和行政法理论基础问题密切联系的另一问题是行政法的基本原则，由于我国行政法学研究 起步很晚，行政法学者对基本原则的认识尚不深入。目前，这一问题尚未完全定型，正处在 进一步的研究确立过程中。从历史的角度和比较法学的角度，在我国各时期行政法基本原则 研究的基础上，同时借鉴国外的相关成果，姜教授将行政法的基本原则表述为行政法治、行 政公开、行政效率等原则。这一归纳不仅反映了我国行政法的社会主义特色，反映了市场经 济条件下行政法的价值追求，同时也反映了新世纪中国行政法的价值取向。行政法治原则是 法治原则在行政法领域中的体现，其主要体现出一种价值追求。姜教授认为，行政法治与行 政法制存在本质的区别。如果仅从字面理解，法治与法制的区别仅为动态与静态的关系；但 从价值层面出发，法制只是法治的一项内容，法治涉及的问题更为深入，比如第一，制定“ 良法”问题；第二，政府守法问题；第三，公民权利自由的保障问题等等。行政法治与行政 法制的区别也可理解为行政法治与依法行政的区别，在依法治国、依法行政等提法成为流行 话语的当下，准确理解两者的关系极有必要。质言之，行政法治必然要求依法行政，但仅有 依法行政却不等于实现了法治行政。随着行政法治程度的日益完善，依法行政原则在很多方 面开始呈现出局限性，在实践中产生了许多矛盾。在这一意义上，姜教授指出，必须对依法 行政原则进行重构，不断赋予这一原则以新的内涵。总的来说，行政法治原则应包括以下要 求：第一，依法行政，依法办事。首先应该明确依法行政或依法办事主要是针对国家权力机 关的，包括政府执法和立法的行为；其次，应当明确“依法”，包括依法定的实质内容和法 定 的程序要求，两者缺一不可。第二，控制滥用自由裁量权。根据许多法治国家的经验，对自 由裁量权的控制包括事前控制和事后控制，事前控制主要指授权控制和程序控制，事后控制 主要为行政复议和司法审查。（注：姜明安《行政法学研究现状与发展趋势》载《中国法学》1996(1)。）第三，侵权行为承担法律责任。责任行政是法治行政 之题中应有之义，“违法必究”也是首先针对政府机关的。第四，保护人权，维护公民的基 本权 和自由。行政法治原则的这一要求是目的性要求。保护人权是法治的重要目标，但不是唯一 ，而人权的保护也不仅仅取决于法治的状况如何，还取决于其他条件，如经济发展、国家富 强等。
姜明安教授认为，行政公正原则是行政法的另一个基本原则，其基本精神是要求行政主体 及其工作人员办事公道，不循私情，平等对待不同身份、民族、性别和不同宗教信仰的行政 相对人。行政公正包括实体公正和程序公正，实体公正主要含义为：“依法办事，不偏私； 平等对待相对人，不歧视；合理考虑相关因素，不专断。程序公正的主要含义为：自由不做 自己的法官；不单方接触；不在事先未通知和听取相对人申辩意见的情况下做出对相对人不 利的行政行为。我国的行政公正原则，在多大程度上得到贯彻，是我国行政法治能否真正构 造的关键。行政公开原则是本世纪中叶以后迅速发展和推广的一项行政法基本原则，其基本 含 义为：政府行为，包括内部行为和外部行为，除依法应保密以外，应一律公开进行。这一原 则主要要求包括：行政立法和行政政策公开；行政执法行为公开；行政裁决和行政复议行为 公开；行政信息情报公开。正如英美法谚所云：“阳光是最好的防腐剂，路灯是最好的警察 ”，行政权力的易腐性要求其必须受到公开的监督。行政效率原则是“平衡论”在行政法基 本原则中的体现，随着社会经济的发展，消极的控权说，已经变得不合时宜，无所作为的行 政权也不是人们所追求的；相反，行政权存在的正当性或合理性要求行政权创造效率。相应 地，行政效率原则包括三项要求：严格遵循行政程序和时限；行政机构组织精干；加强行政 决策、行政行为的成本——效益分析。总的来说，在基本原则上，姜明安教授的观点不仅在 理论上促进了行政法学的发展，而且在实践中也极具指导力，对完善我国行政法治实践意义 重大。
基于行政法的上述理论秉性，姜明安教授认为，对其进行研究应当运用综合的方法。认为 ，我们的时代是一个急剧变革的时代，其面临着整体性和全局性的问题，我们的行政法学不 应是分析行政法学或者纯粹行政法学，而应当是综合行政法学。姜明安教授认为，当前行政 法学的研究工作做的还不够。在宏观上，未能对行政法治整个系统工程进行通盘的全面的考 察；在微观上，未能对行政法治的各个具体环节，具体制度进行逐一剖析，我们的研究还缺 乏广度和深度。（注：姜明安《行政法治探索》，载《中央政法管理干部学院学报》1997(5)。）基于此，姜明安教授进而认为，行政法学研究方法的综合性在于：首先 ，用哲学的方法，从本体论和方法论的角度探讨行政法、行政法制、行政法治是什么，可能 是什么，应该是什么和从什么角度，以什么手段，用什么方法求得结论的问题；其次，用政 治学的方法，对行政法治与民主政体，权力分配与权力制约，人民参与与行政效率，公民权 利与政府权力的关系进行探讨，力争打破行政法学与政治学的严格界限；再次，用社会学的 方法对非国家机关的社会组织、社会团体的公权力性质、范围、行使方式以及国家权力向社 会转移过程中的作用等问题进行研究，赋予行政法学以更广阔的视野。此外，还应用比较法 学的 方法，对世界各国行政法制、行政法治进行横向比较和纵向比较，以获得规律性的认识 。在一定意义上说，可以认为，方法是改变学者思维方式的重要手段和工具。姜教授的上述 方法，不仅改变了传统行政法学的研究思维，促进了本学科研究思维的革命。而且超越了行 政法学的狭隘性，创造交叉学科，从而增加了人类整个知识体系的可通约性。
二、行政法的实践探索
作为一门社会科学，法学的生命力主要在于实践，而作为一门应用法学，行政法学更是如 此。在实践层面上，笔者以行政法如何存在——即真实世界中的行政法及如何改进这一理论 为分析框架进行探索，其中涉及行政法治的历史进程、公共行政组织的法治化、行政程序法 治化及行政诉讼法治化等实践问题。
行政领域现代化的重要标志是民主和法治。80年代末到90年代中期，我国行政领域陆续进 行 了几项重大变革，在民主和法治的道路上迈出了较大的步伐；通过《行政诉讼法》建立了“ 民告官”，司法权监督和制约行政权的司法审查制度；通过《行政复议条例》建立了公民、 法人和其他组织不服行政行为可向行政机关申请复议，由行政机关内有相对独立性的复议机 构进行审查和向相对人依法提供救济的行政内部监控制度；通过《国家公务员暂行条例》 建立了以竞争考试、择优录用、职位分类、功绩晋升制等为原则的现代公务员制度；通过《 国家赔偿法》建立了政府对共侵权行为承担赔偿责任的国家赔偿制度；通过《行政处罚法》 在行政处罚领域建立体现现代行政法基础原则，如参与、公正、公开、公平和权力制约原则 的 行政程序制度。所有这些制度和其他有关制度的建立，反映出我国行政领域开始现代化。（注：（注：姜明安《行政的现代化与行政程序制度》，载《中外法学》1998(1)。）
姜明安教授对1986年至1996年这10年的行政法治实践行行梳理后，认为行政法治的发展主 要表现在以下几方面：第一，行政机关从主要依政策办事到主要依法办事。80年代前期，我 们国家开始制定法律、法规，逐步以依法办事取代行政仅依政策、依领导人指示办事。1979 年到1984年间，全国人大和全国人大常委会共通过法律、决议、决定约80件，其中有关行政 管理的约39件。但这个进程很艰难。这个时期，整个社会虽然较为重视法制，但对法制的认 识却有片面性：当时人们大多只知刑法、民法和经济法，而不知行政法，只知司法的依法办 案，而不知行政的依法办事，1986年到1996年10年间，依法行政原则在中国逐步形成并最终 正式确立。第二，官民关系从只可“官告民”到亦可“民告官”。1989年，七届全国人大国 人大二次会议通过的行政诉讼法，正式确立这一“民告官”的行政诉讼制度。第三，行政侵 权责任从“落实政策”到国家赔偿。长期以来，中国对于政府违法或不当行为侵害，造成其 人身或财产损害的公民一直实行一种称为“落实政策”的制度。这种制度在不同的历史时期 对于受害人虽然也起了积极的救济作用，但是其不足之处在于政策变化多，弹性大，标准不 一，从而实行起来有失公正，导致很多应该得到救济的受害人得不到救济；同样的受害人有 的能得到较优厚的救济，有的却只能得到很微薄或根本得不到救济。1994年，八届全国人大 常委会第7次会议通过了《国家赔偿法》，从而正式确立国家赔偿制度。第四，人事管理从 实 践“干部制度”到推行公务员制度。干部制度在历史上起过重要的社会作用。然而，当计划 经济体制转向市场经济体制时，原“干部制度”的各种弊端更充分地暴露出来，在这样的背 景下，国务院于1993年8月通过《国家公务员暂行条例》从而确立了公务员制度。第五，政 府和政府工作人员从只监督他人到自己也接受监督。第六，对行政权的控制从只注重实体制 约的同时注重程序制约。在现代社会，程序控制是保障行政权合法、正确行使，防止其滥用 和侵 犯公民权利自由的必不可少的条件。
从上述行政法治的发展进程中可以看出，中国行政法发展所取得的成绩是巨大的。姜明安 教授认为，行政人治向法治转变尽管尚未完成，在转变的道路上也还有很多客观的和人为的 阻 碍，还可能发生某些暂时的挫折或局部的倒退，但是从中国已形成的社会、政治、经济文化 环境看，从整个国际、国内现在和未来的大气候看，中国民主法治的前景是美好的。
在国家——社会关系正处于转型中的当代中国，公共行政组织何去何从，是世人普通关注 的问题之一。姜教授首先回顾了公共行政组织制度在我国的发展，他认为，在1949—1950年 间，《中央人民政府政务院及所属各机关组织通则》、《大行政区人民政府委员会组织通则 》、《省人民政府组织通则》、《市人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》等系列 法律、法规的颁布，标志全国性的行政组织体系初步形成。（注：姜明安《法治原则与公共行政组织》，载《行政法学研究》1998(4)。）1954年宪法产生后，《国务 院组织法》、《城市街道办事处组织条例》等一系列的法律、法规也相继问世，对原有的行 政组织体系进行了一定积蓄的修正、补充。1982年宪法颁布后，全国人大重新制定了《国务 院组织法》和《地方各级人大和政府组织法》。这两部法律成为公共行政组织法律体系的主 要渊源。综观我国行政组织法发展的基本状况，姜明安教授认为，比较突出的欠缺有，基本 的组织法律既没有明确确定行政机关的职权必须由法律规定这一法治原则，又没有明确授予 行政机关对公共行政组织的规制权限，这使得目前包括国务院在内的行政机关制定机构职权 的行为缺乏合法性基础；基本的组织法缺乏对公民权利保障的原则性条款，从而难以避免行 政机关在自行设置机构和确定权限时出现对公民不利的后果等。针对这些问题，姜明安教授 认为，公共行政组织的出路在于法治化。而法治原则在公共行政组织领域的要求可概括为： 第一，必须由宪法和法律予以规范，而不能由行政机关自行其是；第二，相关的法律规范必 须具有公开性、确定性和一致 性；第三，相关的法律规范必须确保国家和社会的良性互动关系，促进经济发展和人权保障 ；第四，行政机关必须依法行政，实施责任行政。根据上述法治要求，姜明安教授进而认为 ，我国行政组织法制制度在具备一定的框架和一些基本内容后，还应注意以下内容：第一， 授权条款，既不能过于僵硬，又不能过于宽泛随意。第二，公民权利保障条款，必须在基本 组织法律中设定公民权利保障的原则性内容。第三，权限冲突解决条款，权限冲突不仅是行 政系统内部问题，它在很多情形下也直接影响公民的权益。因而，必须明确其解决方式。第 四，监督机制和法制责任追究机制条款。这一内容是组织法治化的重要组织部分。姜明安教 授认为，上述设想只是原则性的，至于如何制定具体规范，还需更细致、深入的研究。在现 代社会中，程序被视为民主与法治的标志，公民权利的守护神。而在我国，行政程序法制制 度存在严重不足，相关规定很不集中、统一。姜明安教授认为，行政程序法制制度的问题主 要有：第一，重实体，转程序；第二，重事后程序，轻事前、事中程序；第三，重保障效率 的程序，轻权力制约和权利保护程序；第四，重特别程序，轻统一程序。针对上述问题 ，姜教授认为，我国行政程序制度建构中，在模式选择上应当注意：第一，在目标模式上， 既不能完全选择效率模式，忽视对行政权力的控制和对公民权益的保护，也不能完全选择权 利保障模式，忽视提高行政效率和保障行政管理顺利进行，而应当做到二者兼顾；第二，在 法体模式上应采用统一法典式。因为统一的法典能较好地规范行政主体行使行政职权的行使 ，控制行政权的滥用，从而更好地保护行政相对人的权益；在制度模式上，即要借鉴立法程 序的某些规则、制度，又要吸收司法程序中的有关规则、制度。在制度构造上，姜教授认为 ，下列制度可作优先考虑的范围：第一，情报公开制度。指所有行政情报资料，凡涉及相对 人权利义务的，只要不属法律、法规规定应予保密的范围，都应依法向社会公开；第二，告 知制度。指相对人依法享有被告知与其相关行政行为的事实和法律根据；第三，听取陈述和 辩解；第四，职能分离制度；第五，不单方接触制度；第六，回避制度；第七，记录和决定 制度；第八，说明理由制度；第九，时效制度；第十，救济制度等。姜教授认为，我国行政 程序立法应确立哪些制度，以及应分别选择相应制度的何种模式，这些问题必须在我国现实 国情的基础上，以“面向未来，面向世界，面向现代化”的指导思想加以解决。
关于行政诉讼制度，姜明安教授非常重视法治环境与行政诉讼的关系。首先，姜明安教授 认为，行政诉讼制度的确立，大大地改善了法治环境。表现在：在立法方面，1989年到1999 年10年间，共创设法律146项，有关法律的决定66项，二者共计212项，比1949年至1989年 40年立法的总和还多；在执法方面，出现了5个重要变化：其一，行政行为开始适用法律条 文 ；其二，行政行为开始遵循法定程序；其三，行政行为开始重视证据；其四，行政相对人的 人格日益受到尊重；其五，行政不作为现象越来越少；在司法方面，也出现了三个变化：其 一，受案范围越来越宽，案件数量越来越多；其二，法院的地位越来越高；其三，法院介入 社会生活的广度和深度大为扩伸。在分析了10年来行政诉讼制度所起的巨大促进作用后，姜 明安教授进而分析行政诉讼与法治环境各要素之间的关系。首先，行政诉讼与市场经济的关 系。姜明安教授认为，市场经济是行政诉讼制度生存的土壤，而行政诉讼制度则是市场经济 运作的条件和保障；其次，行政诉讼与法治的关系。姜教授认为，行政诉讼需在法治条件下 运作，行政诉讼不仅是法治的必然要求，法治的构成要素，而且也是法治的推进器；最后， 行政诉讼与民主政治的关系。姜明安教授认为，行政诉讼既是民主政治的产物，也是民主政 治的内容，民主政治要求行政诉讼制度。综合上述，姜明安教授指出行政诉讼与市场经济、 法治、民主政治等法治环境各要素的关系是一种辩证统一的关系；法治环境达到一定的境界 ，必然产生行政诉讼制度，行政诉讼制度也只有在一定的法治环境中才能生存、发展，而行 政诉讼制度一旦产生和运作，又会对法治环境产生积极的影响，促进法治环境向更高的境界 发展。
从上述对姜明安教授行政法治实践研究的进程中可以看出，在价值追求上，他一方面注重 对行政权力的控制及对相对人权利的保障。同时，也强调行政效率与行政管理的顺利进行， 可谓兼顾二者。正是在这一意义上，姜明安教授称其为“平衡论”之拥护者。在制度设计上 ，既注重行政法的实践，也注重行政法的理论，使两者很好地得以结合。也只有如此，才能 促进我国行政法治的进程。
三、行政法的历史展望
由于行政法学在中国起步较晚，对其进行学科建设和制度安排时，必须借鉴先进国家的相 关 制度。从这一角度出发，姜明安教授认为，在二战后的50年内，国外行政法学主要呈现出下 述发展趋势：第一，特别重视行政程序。战后美国、德国、日本等西方国家都陆续制定了统 一的行政程序法，行政法学术界对此非常重视，许多学者将作为行政法学的重要内容，认为 行政程序与司法审查是现代行政法的两大支柱。第二，注重公民对行政管理的直接参与。战 前行政法学者把主要注意力放在对责任政府和以法制控制行政权的研究上，战后由于议会政 治的缺陷日益突出以及“行政国”、“福利国”的兴起，行政法学开始转而关注行政过程的 民主化，强调公民直接参与管理，例如政府在进行重大决策和制定规章时通过听证会等形式 听取公民的建议、意见，公民通过查询了解政府情报或直接旁听行政机关的有关会议而对政 府进行监督等。第三，注重政务公开。战后，许多西方国家陆续颁布了一系列有关政务公 开和保护公民民主权利的法律，如《阳光下的政府法》、《情报自由法》、《隐私权保护法 》、《行政裁判所法》、《监察专员法》，西方行政法学者将之称为“新行政法”，并以极 大的热情投入到对这些法律的理论与实践的研究。第四，随着现代行政管理理论与法学理论 的发展，经济分析方法应运而生，西方行政法学者对之也予以了极大的重视，将之作为行政 法学研究的新的思维方式。第五，比较研究风气日甚，并从而使各国行政法制度都注意借鉴 外 国的有益经验。第六，公法与私法呈现融合趋势，过去存在公、私法的截然分立已不明显。 第七，行政指导、行政合同等新的行政技术的兴起也引发了行政法学界的广泛注意。
与国外情况相比较，他认为，目前行政法学研究中存在的问题主要表现为：第一，高水平 学术成果不多见，低层次重复研究现象却相当严重；第二，研究领域展开不够，科学的学科 体系尚未最终形成；第三，缺乏深入讨论的勇气，学科队伍的总体素质有待提高。针对 这些问题，姜教授认为，从发展本学科的角度出发，以下课题应得到重视：第一，行政法学 的理论基础与行政法哲学。这是一个关系到行政法学整个学科发展的基础工程。它涉及到许 多相关学科，需要广博的知识与非凡的洞察力。第二，行政法学的理论体系和基本范畴。目 前行政法学术界对此尚未完全达成共识，在某些概念的界限上甚至十分混乱，这种局面急待 改 进。第三行政法与民商法、经济法、刑法、宪法、政治学、经济学等学科的相互关系。这方 面的研究过去未受到足够的重视，今后加强此种研究，将为新兴边缘交叉的发展提供理论基 础。第四，各国行政法的比较。加强对各国行政法的比较研究，加强对中国行政法制与理论 成果的国际宣传，确立中国行政法学在国际舞台上的地位。第五，行政政策与行政法的关系 。在行政领域，与政策的关系，行政自由裁量与法律规则的关系是人们经常要碰到的问题， 行政法学应对此加以探讨，以对实践予以正确的指导。第六，行政法与市场经济的相互关系 ，重点是研究经济行政法。第七，行政立法的民主化、科学化、规范化。此问题主要涉及4 个重要方面：(1)行政立法体制，主要是立法主体及其权限划分；(2)行政立法程序的公开化 、公共参与和经济分析；(3)行政性法律、行政法规、地方性法规、行政规章、自治条例以 及基层政府行政规范性文件相互之间的关系，行政法中的规范冲突。第八，行政执法的科学 化、民主化与规范化，此问题的重点是行政程序法的制度。第九，行政法制监督。行政法制 监督问题从80年代后期起已有相当的研究，但在制约和防止行政机关及其公务员腐败行为方 面仍显不足。必须进一步深入研究国外或境外的反贪机制，包括廉政公署、督察专员等制度 ，进一步探讨在中国如何建立起切实有效的行政法制监督体制。
而对于新世纪的行政法，姜教授则更寄予厚望，认为20世纪的中国行政法发展很慢，贡献 不大，刚进入角色，就已进入一个新的世纪。姜教授认为，21世纪中国行政法的任务，大者 有三，始者也有三。大者为长远目标，或曰中长期任务；始者为近期目标，或曰最近两三个 五年计划内应做的事。作为长期目标，中国行政法在21世纪应做的三个大事是：为保障社会 主义市场经济的长期良性运行营造一种法治秩序环境；为建立和完善社会主义民主政治塑造 一个法治政府；为最大限度地实现人权创造一种法治保障机制。作为近期目标，中国行政法 在最近两三个五年计划内应做的三件事是：为保障行政法治的统一、协调和促进行政法治的 全面实现制定行政法的基本法（或曰龙头法）——《行政程序法》（或称《行政法通则》，如 《民法通则》是民法的基本法、龙头法一样）；为实现依法行政，保障行政有法可依，尽快 完成各行政领域（特别是文化、新闻、出版等领域）急需的法制的立、改、废任务；为全面实 现行政法治，保障行政的公开、公正、研究和设计行政执法和对行政行为司法审查的整体改 革 方式。（注：姜明安《21世纪中国行政法的任务凝想》，载《行政法学研究》1998(4)。）无疑，姜教授的上述设想颇具高瞻远瞩。值得指出的是，姜明安教授在新近的一 些著作中，研究了一些民间组织行使公权力的法理问题，也就是涉及到公共权力社会化问题 。无疑，这将极大地促进行政法理论与实践的发展。（注：参见http:www.china law.com.行政法论坛。）
笔者以为，在后结构主义，后现代主义盛行的当下，在社会科学叙事的合法性危机成为流 行话语的今天，我们更要致力于本学科的建设。一方面，不能为“解构”而“解构”，为后 现代主义的支离破碎性所迷惑，另一方面，也要进行合乎时宜的反思。而行政法学家的贡献 无疑成为我们“路标”，以致我们不会在林中迷路。上述是笔者以姜明安教授行政法学思想 之大体把握，相信即使是不得要领、拙劣的领会也会对当前行政法治建设有所启发。
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