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中国正处在从计划经济制度向市场经济制度过渡的历史时期。而其中的一个主要任务，也可以说是一个前提保障，就是政府对经济的管理体制如何从行政性计划管制向市场型政府规制转变。所谓“规制”，是日本经济学界对英文“Regulation”或“Regulatory Constraint ”苦心诣造的译名，国内较常见的译法是“管制”，比较起来“规制”带有依照规则行事的含义，更符合原意。而且“政府规制”在经济学文献中可以用来特指市场经济国家的政府为克服“市场失灵”而采取的种种有法律依据的管理或制约经济活动的行为。日本著名规制经济学家植草益曾给政府规制下过一个定义，政府规制是指政府依据一定规则对构成特定经济的经济主体的活动进行限制和约束的行为（植草益，1992）。与计划经济的行政性管制相比，市场经济的政府规制有规则性、有限性、针对性的特点。我国长期存在的政府行政性管制已成为市场经济体制建立的重要障碍，因此如何借鉴和运用发达市场经济国家在其丰富实践经验中所形成的政府规制理论精髓，用来帮助指导我们当前的政府规制体制建设已成为当务之急。
一、政府规制理论的一般
一般认为，政府规制产生的直接原因是“市场失灵”，也就是认为政府规制是为了克服“市场失灵”而出现。微观经济学已经证明，在自然垄断、外部效应、信息非对称性等场合下，市场不能自行达到完全竞争状态。而且，即使市场达到完全竞争均衡，也不能保证能实现人们所合意的资源柏累托最优配置，因为竞争性市场机制不能自行解决收入的公平分配、社会福利保障和医疗保险、“有害商品（bad goods ）”等诸如此类问题。有人因此将前一种情况称为“第一种市场失灵”，后一种称为“第二种市场失灵”。这就客观上要求政府必须对此出面干预和进行规制约束，以实现资源最优配置和社会福利最大化。
因此，那种认为市场经济就意味着企业可以不受政府制约地自由行动，自由地在各个市场之间进出的看法是不现实的。实际上，即使在英、美这样所谓最自由的市场经济国家中，政府对企业的规制也是大量而普遍的。如美国有立法依据的独立规制委员会就有14个，著名的有证券交易委员会（SEC）、联邦电力委员会（FPC）、 联邦通信委员会（FCC）、联邦能源规制委员会（FERC）、民用航空委员会（CAB）等， 几乎涉及经济活动的各个主要领域。日本则直接由邮政省、运输省、大藏省等政府职能部门依据《电信事业法》、《铁路事业法》、《银行法》等专项法律对所涉及行业内企业实行进入（准入）规制和价格规制。
显然，规制的依据不同，采取的方式和手段就应有所区别。植草益（1992）根据有没有直接介入经济主体决策的标准，将政府规制划分为直接规制与间接规制。有人将直接规制再细分为经济性规制与社会性规制。也有人把所有的市场外部性配置都称为政府规制，从这个角度理解，广义的政府规制可能涵盖所有的政府行为（在这里我们仅讨论政府对经济活动的管理和介入，而不涉及政府在政治军事文化等社会领域的作用）。
其间关系可用表1来表达。
政府对经济活动的规制行为自政府产生以来就有，但目前发达市场经济国家规范的政府规制体制是以30年代资本主义大危机为背景建立起来的，并在凯恩斯国家干预主义盛行的影响下，于战后50、60年代达到顶峰。形成了一套以对自然垄断行业进行价格和准入规制为中心的庞大的政府规制体系。
但几乎与此同时，以价格和行业准入为主要手段的传统政府规制制度暴露出很多严重的弊病，主要有：（1）被规制企业内部低效率或X——非效率（Leibenstein，1966）；（2）阻碍技术进步的产生与运用；（3）规制成本及关联费用不断增高；（4）规制当局自由裁决权过度，以致“寻租行为”泛滥；（5 ）“规制时滞”与瞬间万变的市场环境不相适应，造成企业和消费者损失。
这些弊端自60年代以来一直遭到很多经济学家的严厉批评，称之为“规制失败”或“政府失灵”（Stigler，1962）。同时，70 年代以来国际经济环境发生了很大变化：第一，以信息技术和其他高技术为中心的新技术革命如火如荼，令许多产业结构发生了深刻变化，削弱了政府规制的技术基础；第二，以跨国公司（MNs）为主角的国际资本、人才、信息流动加快，要求全球一体化进程进一步得到加速；第三，70年代的两次石油危机冲击使美日等主要发达国家陷入“滞胀”，财政赤字扩大，无力维持日益庞大的政府管理费用。这些客观因素的作用，加上关于政府规制的理论上的突破，使得一场政府规制的管理革命已如箭在弦上，不得不发。
表1 政府对经济的干预——广义上的“政府规制”
类别 目的主要手段与形式
一、宏观经济防止经济过度波动财政、税收、货币
维持稳定与促进增长
针对不公平竞争 民法、商法、反不
二、间接规制促进信息公开当竞争法与反垄断
产权界定与保护 法
三、直接规制提高资源配置效率和增
(狭义上的政府规制)加社会福利
1.社会性规制 针对外部性和"有害商品" 财政补贴与公共生
产,防止公害、 警
察、医疗保障
2.经济性规制 针对自然垄断确保公司利 价格规制,行业准
用保证"必需品"供给 入规制,产品与服
务质量监控
不过即使最为激进的自由放任主义经济学家也承认，经济不可能处于无政府状态，政府规制改革的目标应该是寻找最为合适的形式去实现更为切实可行的目标，而不是撤消一切形式的规制（Buchanan，1970）。
二、自然垄断与可竞争市场
1.对自然垄断的传统看法
前面已经谈到，对自然垄断行业的规制，是市场经济国家政府规制体系里的一个核心和主要组成部分，也是政府规制制度中引起争议最多的地方。可以这么说，以70年代为分界，西方发达市场经济国家的新旧政府规制制度，从理论到实践，最大的区别就是在于如何看待自然垄断这个问题。
传统理论认为（除了资源短缺引起的之外），凡是存在规模经济，也就是平均成本随产量持续下降（MC＜AC）的行业，已经形成生产规模的企业对于企图进入的新企业具有成本方面的优势。从社会成本极小化的角度来说，独家生产是合理的，因此有必要限制其他企业进入。这就是所谓“自然垄断”行业；同时，由于MC＜AC，微观经济学的基本原理告诉我们，P＝MC时资源配置最优从而社会福利最大化， 但这样定价显然会使企业亏损，从而连企业最基本的生存都维持不下去。这被称为“边际定价矛盾”。（参见图1）为此， 有必要通过政府规制来迫使企业合理定价，以最大限度地减少社会福利损失。
图1 边际订价的矛盾
2.对自然垄断的最新看法
（1）成本次可加性
规模经济（MC＜AC）及其带来的“边际订价矛盾”是传统自然垄断理论的核心和基本立足点，也是传统的自然垄断管制政策制定的主要依据。但新近的研究使我们对自然垄断的认识有了许多重大的突破：
第一，自然垄断的本质规定性是成本的“次可加性”（subadditvity）。较近的研究（Baumol，1982）发现，即使规模经济不存在，即MC＞AC，但只要单一企业供应整个市场的成本小于多个企业分别生产的成本之和，即C（q）＜∑（q[,i]）， 即行业内存在所谓成本的次可加性，由单一企业垄断市场的社会生产成本仍然最小，该行业就仍然是自然垄断行业。也就是说规模经济和平均成本下降是自然垄断成立的充分条件，但不是必要条件。
第二，对自然垄断的重新定义，使许多传统看法发生重大转变。图二中显示了一个具有成本次可加性行业里企业的成本状况：
假定这个行业存在两个企业（1和2），单独成本曲线分别为C（q[,i]）＝a+bqi[2]，∑q[,i]＝Q，总和成本曲线为AC[,Q]
∴C[Q（T）]＝C（q[,i]）+C（Q－q[,i]）＝2a+bq[,1][2]+b（Q－q[,1]）[2]＝2a+2bq[,1][2]+bQ[2]－2bQ[,q][,1]
为使产业成本最低，在两家企业间最优地分派产量：
∴最优q[,1]＝Q／2
但如果该行业存在成本次可加性，即：
C（q[,1]＜C（Q）＝2C（q[,1]）
也就是，a+bQ[2]＜2[a+b(Q/2)[2]]
时，双头垄断也会崩溃，市场向竞争型结构转变。认识到市场需求的变化和生产技术变革会使产业最优结构发生质的变化，是近年来现代经济学所取得的重大成果之一。
图2：成本曲线与自然垄断
第三，并且，自然垄断下边际成本订价的矛盾也不再成为必然。在图二中可以发现，即使政府强迫厂商1按P＝MC 定价， 但当市场需求为D2时，垄断厂商不再出现亏损，市场需求为D3时反而出现盈余。只有市场需求为D1，也就是
时，企业才会因为边际成本订价出现订价。现代经济学将后一种自然垄断称为强自然垄断，前面两种称为弱自然垄断（张帆，1993）。只有强自然垄断定价才需要政府规制，而弱自然垄断边际成本订价可以同时保证社会福利最大化和企业利益的实现。
第四，自然垄断企业的垄断地位如何维系，及如何防止垄断企业利用市场垄断地位来以垄断定价损害消费者利益，这是接下来我们要解决的重要课题。
（2）对自然垄断的最新看法：可竞争市场理论
具有自然垄断性质的行业如果有过多企业进入，对社会是不利的。传统的做法是让政府出面进行行业准入限制，再由政府对被授予独占特权的企业的“非公正行为”进行约束。但以往的实践成效已招致人们许多激烈的批评，认为人为构建的“进入壁垒”，窒抑技术革新，姑息无效率，还因为政府的“信息劣势”根本无法对垄断企业的“非公正行为”做出有力约束。
斯蒂格勒早在1968年《进入壁垒、规模经济和厂商规模》中就对政府规制自然行业，尤其是限制行业的必要性提出质疑。他在该书中指出，规模经济、资本需要量、产品差异等在传统产业经济学家（Bain，1956）看来的进入壁垒都不能对企业构成真正的“壁垒”。
70 年代受此观点影响下发展起来的“可竞争市场”（contestableMarkets）理论更明确提出，既然新、老厂商成本和需求条件相同， 新厂商完全可与老厂商展开对市场的争夺，或实行“打了就走”（hit —and—go）的战略进出市场，将任何可能的“超额利润”迅速偷窃。 因此，仅靠市场外潜在进入的压力就足以将市场垄断的负面影响消除。正如Baumol（1982）所说：“分析表明，潜在的进入可以控制非公正行为。”
对于潜在竞争者来说，进入障碍与最佳规模的大小无关，唯一来源是进退是否方便，即“沉淀成本”的大小（除了人为壁垒）。所谓沉淀成本，是就资本的专用性而言，与固定资本近似，但有很大的区别。如电信、电力和航空运输都需要投入极大的固定资本，但前两者固定资本的沉淀性很高，后者沉淀性相对较小，因此电信和电力业“进入”更为困难。所以，“成本的次可加性是自然垄断成立的条件，成本的沉淀性是稳定维持自然垄断的条件。”（植草益，1992）
那么在那些成本沉淀性较小的自然垄断行业，譬如航空运输和公路运输，就是否有必要由政府来限制行业进入呢？“可竞争市场”理论指出，即使这样也不构成政府规制的理由，因为原有企业自身可以找到一个足以阻止潜在竞争者有利进入的“可维持价格”（ SustainablePrice）。这个可维持价格可能并不是边际成本订价， 但肯定已消除任何超额利润，至少是个次优价格，有时也被称为拉姆齐（Ramsey）适度价格。可见，垄断结构并不必然造成社会福利恶化（Demsetz，1968 ）。
由此，当市场外潜在进入的纠正自然垄断企业的负效应时，再由政府进行规制就不仅是多余的，而且是有害的。前面所说的种种“规制失败”的弊病根源皆在于此。
可竞争市场理论的经济学家Berg 和Tschirhart（1988）为我们在自然垄断领域的政府规制开出一份多样化的新菜单。
表2 对自然垄断的规制对策
自然垄断C(q)＜ΣC(q[,i])强自然垄断MC＜AC
进入有障碍(沉淀成本大)
(1.1)价格规制1
进入无障碍(沉淀成本小)
1.有承受力-有可维持价格 (1.2)不需规制
2.无承受力-无可维持价格(1.3)行业进入和价格规制1
自然垄断C(q)＜ΣC(q[,i])弱自然垄断MC≥AC
进入有障碍(沉淀成本大) (1.2)价格规制2,P=MC
进入无障碍(沉淀成本小)
1.有承受力-有可维持价格
(2.2)不需规制
2.无承受力-无可维持价格
(2.3)行业进入和价格规制2
注：价格规制1， 是指制订既照顾企业利益又最大限度减少社会福利损失的价格，即次优定价；价格规制2.是指边际成本定价。
综上所述，以“可竞争市场理论”为代表的新近对自然垄断的研究表明：1.自然垄断性并不是一成不变的，随着技术变革和市场需求变化而改变；2.弱自然垄断下边际成本订价矛盾不复存在；3.资本的沉淀性和企业的承受力保证有自然垄断性质的行业不被过度进入，因此，可用潜在竞争来代替政府规制。
总之，重要的是，不随意乱设人为的进入壁垒。
三、政府规制改革的实践：各国与中国经验比较
70年代以来，以美国、日本、英国等主要发达国家为中心，全球范围内掀起了一场旨在放松政府对行业进行管制的改革运动。这场运动席卷电信、运输、金融、 能源等诸多曾被政府严格管制的重要行业， 对70年代以来的世界各国经济发展及全球经济一体化进程都产生了深远而长久的影响，至今余波未平。有资料表明，政府规制理论上的突破尤其在自然垄断问题上的理论突破，在这场改革运动中所起的作用绝不仅仅是推波助澜，相反直接起到了开路先锋的作用（张帆，1993）。
中国传统的行业政府管制制度与西方有貌似相似之处，但更多的是本质上的根本区别。中国传统的行政性管制制度的理论基础是计划经济，从根本上否认了市场机制的有效性，从而也就为政府行政部门几乎不受任何规制而约束地、对几乎所有行业的准入和价格进行任意干预和管制创造了理论根据。这种局面持续了几十年，其影响非一朝一夕可以消除。直到今天，我们的许多政府行政部门还经常可以以行业管理和维护市场秩序为名，通过政策和行政手段对企业经济活动横加干涉。
因此，中国面临的政府管制制度改革任务比西方市场经济国家重得多、复杂得多。不过，在如何建立规范的市场型政府规制制度方面，西方市场经济国家近二十年来的实践经验和理论深化还是有许多值得我们借鉴之处。