国外解决就业问题的政策措施及其特点，本文主要内容关键词为：就业问题论文,政策措施论文,国外论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、各国政府高度重视就业问题，有的国家甚至将其视为政府工作的头等要务
近年来，就业问题已成为各国政府普遍面临的一大难题。在发达国家中，美、英两国因经济结构调整和福利制度改革已见成效，就业状况相对较好。美国的失业率从1992年的7.4%逐步降至1997年9月的4.9 %；英国的失业率从1994年的9.9%降至1997年的5.7%。法、德两国的失业率则一路攀升：德国的失业率由 1992年的6%升至1997年的12%；法国则由1990年的9%升至1997年的12.5%。日本1997年的失业率为3.4%（日本的统计口径不同，实际失业率要高于这一数字），且呈继续上升之势。
以俄罗斯为代表的向市场经济急速转型的国家，在改革之后普遍经历了失业状况从急剧恶化到逐步稳定的过程。俄罗斯的失业率1995年高达13%，但随后开始下降，1997年3月降至9.5%；波兰的失业率1993年达到16.4%，1996年降至13.6%；匈牙利的失业率1994年也达到12.6%，1997年第一季度已降至8.7%。
由于一国的就业状况与其经济增长、通货膨胀、社会发展等问题紧密联系在一起，直接影响到执政党的前途和选举结果，因此，各国政府都高度重视就业问题，将它作为一个重要因素纳入政府的宏观决策之中，有的国家甚至将其作为政府工作的头等要务。在这方面，一些国家的主要做法有：
首先，在有关法律条文中，明确政府对于解决就业问题的职责以及就业问题在政府工作中的地位。如美国在《1946年就业法案》、1964年通过的《就业法》中都肯定了政府对控制就业所承担的责任。俄罗斯在《俄联邦就业法》中明确了就业问题在政府工作中的重要地位。匈牙利也在法律中明文规定，在政府制定各项政策时应先考虑对就业产生的影响和后果，应保证不妨害与就业相关的根本利益。
其次，在编制政府预算时，将就业投入作为重要的一项，并加大对就业的投入。如法国在就业上的投入1980年占其国内生产总值的2.31%，1994年上升至3.87%，实际金额增长幅度达4.4倍。
第三，在制定宏观经济和社会政策时，始终将其对就业的影响作为一个重要方面加以考虑。一般认为，一国的失业率同其经济增长率、通货膨胀率存在负相关关系，因此，许多国家在宏观调控经济增长速度、对付通货膨胀问题时，在制定税收、货币政策时，乃至在制定外交政策、签订外贸合同时，都要考虑到给国内就业带来的影响。在特定时期有些国家甚至通过赤字财政、通货膨胀的手段来提高就业率。如美国总统克林顿上台执政后推行的振兴美国经济的计划中，“增加公共投资和私人投资，创造就业机会”是其一大要点。该计划明确提出投资600 亿美元用于小企业税收优惠，目的在于提高就业率。
二、在一系列制度的支持下，为失业人员提供生活保障
为了保证失业人员的基本生活，市场经济体制比较成熟的国家都建立了一整套社会保障制度和保证其得以实施的配套制度。为失业人员提供的保障主要有：失业保险、基本生活保障、医疗保险、养老金等。根据有关法规制度，失业人员只要工作过足够长的时间，且办理了所需的相关手续，便可在一定期限内享受失业保险。享受失业保险的期限根据失业前已工作的时间来确定。失业保险金的数额则根据失业前的工作时间、工资水平、职业性质等确定。一般来说，失业保险金约相当于原工资水平的60%—70%左右，但会随着失业时间的延长而递减。在过了享受失业保险的期限后，便由民政部门根据最低生活保障线发放救济金，以保障失业人员的基本生活。失业人员在失业期间可继续享受医疗保险；在达到退休年龄后，凭有关文件证明（如工作时的工资单）可领取养老金，其数额根据失业者原来的工作年限、工资水平、工作性质确定。
失业人员领取的失业保险、养老保险等主要来源于原来工作时缴纳的保险金。所缴纳的保险金根据工资水平计算，由雇主和雇员按一定比例分摊。失业保险金一般占雇员个人工资的1.5%—2%左右，养老保险金的比例则要高得多，如德国雇主和雇员都按雇员工资的9.25%缴纳养老金；法国则是雇员4.8%，雇主8.2%。此外，一些国家（如日本、俄罗斯等国）还通过“三家抬”（政府、企业、个人）的方式建立就业基金，其中一部分资金也用作失业保险。基本生活保障费则主要来源于政府预算。在德国和法国，政府还向企业和雇员征收社会团结税，一部分税款用于失业人员的基本生活保障。
为了使社会保障制度得以顺利实施，使真正的失业者得到失业保险和救济，避免发生冒领或重新就业后仍继续领取失业救济的现象，各国都制定了严格的就业申报登记、失业申报登记制度以及相应的工资制度。就业申报登记制度规定，所有雇人单位，无论其性质如何，都必须依法将全部雇用人员及其工资水平（包括资金和其它一切由雇主发给雇员的报酬）向有关部门申报登记。给自己发工资的雇主和自由职业者也必须申报登记。如果不申报，无论其动机、性质如何，均属非法。
失业申报登记制度规定，失业者必须凭具有法律效力的证明文件在有关机构登记，失业者在登记注册之后、找到新工作之前，必须定期到该机构报到，寻找工作，才能继续领取失业保险金。失业者在找到新工作后，必须向该机构申报。该机构收到申报后，将其从求职者名单中除名，并停止发放失业保险金或补助金。就业申报登记机构和失业申报登记机构的信息系统都是全国联网的。
此外，许多国家对工资构成有统一的法律规定，工资分为名义工资和净工资两部分。净工资是在名义工资中扣除各种保险费用之后的剩余部分。在雇员的工资单中，必须详细说明所扣除的一切费用及其比例，这将成为雇员失业后享受社会保障的法律依据。
可以说，就业、失业申报登记制度以及工资制度是市场经济国家税收、社会保障体系以及就业法规和政策赖以制定和实施的基础。没有这些制度，就不能建立公正有效的社会保障机制，不能防止非法的双重或多重收入，不能保证国家对个人所得税的征收，不能提供准确的就业和失业统计数字，也就不能为制定就业政策提供科学的依据。
三、政府通过营造环境，培育、引导、推动市场促进就业
为了促进就业、降低失业率，各国政府采取了多种政策措施。这些措施主要集中在以下三个方面：刺激经济增长，为促进就业创造良好的经济环境；激励作为就业主要载体的企业（需求方）多提供就业岗位；鼓励失业人员（供给方）自谋职业。
1.采取措施刺激经济增长，提高就业。由于经济增长率同失业率之间存在负相关关系，各国均把促进经济增长作为解决失业问题的一条重要途径。为了刺激经济增长，各国政府主要是采取措施鼓励投资和出口。鼓励投资的措施一是降低银行利率；二是给予税收优惠，如对新建企业实行减免税、企业和个人的收入用于投资的部分免税等。促进商品出口的主要措施包括提供经济补贴和给予税收优惠，如免征出口商品的增值税。为促进出口，许多政府首脑甚至在外交活动中充当本国商品的推销员。
2.利用多种手段激励企业特别是中小型企业多提供就业岗位。企业是就业的主要载体，为激励企业多雇用人员，一些国家采取了多种措施。具体包括：
（1）减轻企业负担。工资税、 社会保险金之类与企业雇员规模直接相关的税费，若征收比例太高，必然会导致企业严格控制雇员数量。为此，许多国家采取了减免企业部分税金的做法。例如，芬兰针对税率过高导致企业裁员的情况，在1995年—2000年就业发展规划中决定将企业的税赋减少4%。法国规定， 企业可免交其中工资相当于最低工资标准1.1倍的职工的家庭补贴保险费； 为保证就业岗位而实行非全日工作制的企业，可免交半日工30%的医疗保险费。
（2）给予经济补贴。即对增加就业岗位、 雇用失业人员的企业直接给予经济补贴。如在匈牙利，如果企业雇用失业人员并保证失业者最少在企业内工作6个月，政府可向雇主提供相当于雇用工资50%至100%的补贴，最长时间可达12个月；若雇主雇用全日制工人从事非全日制工作，使其减少1／3工时，并不裁减人员，那么，工人因减少工时而降低的基本工资的50%由政府办的服务中心支付，期限为1年。 希腊政府1997年初规定，如果企业在最近6个月之内没有解雇人员， 且保证在得到补贴之后9个月内不解雇人员，企业每雇用1名工人，便可得到政府提供的每天10元至20元补贴，其它许多国家也都采用了类似的做法。
（3）提供优惠贷款。 即政府向增加就业岗位招收失业人员的企业提供低息贷款。例如，波兰1996年向1660多家增加就业岗位的企业提供了优惠贷款，支持这些企业在规定的期限内安排失业人员就业。
（4）放宽最低工资限制。法定最低工资的水平定得太高， 也会影响企业雇人的积极性，故一些国家开始允许企业以略低于法定最低工资的水平雇用人员。
鉴于中小型企业提供了大多数工作岗位，一些国家还采取特别的措施扶持中小型企业的发展。例如，法国创建了中小企业投资银行，对中小企业的生产项目和技术发明、创新进行政策性投资；在1997年征收企业所得税时，将雇用人员在50人以下、营业额低于3000万法郎的中小企业排除在外。再如，巴西过去小企业须缴纳的税种较多，导致企业雇员越多赋税越重。针对这种情况，1997年3月， 巴西政府宣布对小企业实行“单一税”政策，即不管企业雇员多少，只对这类企业征收一种综合性的税，从而极大地鼓励了小企业多雇职工，促进了就业。
3.鼓励失业人员自谋职业。为了提高失业人员自谋职业的积极性，一些国家政府采用了“推”“拉”结合的办法。“推”的措施是规定失业人员享受失业保险有一定期限，在此期限后，失业人员便没有资格领取失业保险金，其生活将依靠民政救济；在享受保险期间，保险金随时间延长而递减。如日本政府规定，已工作3至5年的失业人员，其享受失业保险的时间为90天；无论失业人员原来已工作多长时间，其享受失业保险的最长时间只有300天。过此期限后，便由厚生省给予救济， 保障其基本生活，基本生活费要远低于失业保险金。“拉”的措施包括三个方面：一是提供经济上的支持；二是提供职业信息和咨询；三是通过培训提高失业人员的求职和创业能力。
在提供经济支持方面的措施主要有：
（1）提供政府补贴。如在匈牙利， 若失业人员申请自己创办企业，他们不仅在一定期限内仍可继续领取失业救济金，而且，还能得到数额最多相当于6个月失业救济金的经费支持。在西班牙， 失业人员自谋职业所需费用（接受培训、求职、医疗）的50%～100 %由政府给予补助；对建立合作企业的人员，政府给予每人25万比赛塔的资助。
（2）提供优惠贷款。失业者创办企业， 在一定条件下可以申请并获得政府的优惠贷款。例如，1990年6 月印度政府推行一项“城市微型企业（即个体企业）计划”，规定凡在当地生活3年以上的永久居民， 若开办个体企业，所需资本的25%可由政府通过贷款资助，此贷款可在开业后3—5年内分期偿还。仅在1993—1994年度，印度政府便向近18万人提供了这种贷款。波兰政府规定，因企业方面的原因而失业的工人，可向劳动就业部门申请低息贷款用于自谋职业，贷款数额不超过全国平均工资的20倍。其它一些国家（如斯里兰卡、埃及等国）也都采取了类似的措施。
（3）给予税收优惠。 失业人员创办新企业可以享受减免所得税的优惠政策。如法国规定，创办工商企业可以享受两年免征所得税，以后三年对企业赢利分别减收75%、50%和25%的所得税的优惠政策。
从各国采取的各种措施来看，尽管政府为促进就业发挥了强有力的作用，但这种作用主要是通过政策措施来引导和推动劳动力市场的运行，扩大市场需求，从而间接促进就业，而不是直接安排失业人员就业；政府既利用行政手段，也利用经济手段，但以经济手段为主。
四、采用灵活多样的就业方式，开发新兴领域，拓展就业空间
为了拓展就业空间，增加就业岗位，许多国家改变传统的就业方式。主要做法有：
（1）缩短工时，即缩短每个就业者的工作时间， 腾出部分就业空间供更多的人就业。如德国已将每周法定工作时间降到37小时，有些州甚至降到35小时；法国政府也采取了类似的措施。
（2）在某些行业实行部分工作时间制， 即改变那种必须每周工作五天，每天工作八小时的方式。就业者可在每天、每周灵活安排部分时间工作。这在西方发达国家较普遍。如瑞典非全日制工作者占20%，英国至1991年底占40%。
（3）提供临时性工作， 即政府或企业向失业人员提供临时性的工作岗位。例如，俄罗斯劳动主管部门通过与地方企业和社区合作，向失业者提供临时性的就业机会，就业领域包括社会公益事业（城市绿化、卫生、道路维修、保养等）、货物装卸、商品零售、物业管理、报刊发行等。俄政府规定，在一些经济困难地区，提供临时就业机会的企业可免缴或少缴失业保险费。据统计，1995年俄罗斯参加临时性工作的失业者共有35万之多。法国、德国、荷兰、西班牙等国80年代新增的就业岗位中，有一半以上属于临时或短期合同工。
（4）鼓励家庭就业，包括家庭企业生产和家庭服务工作。 据估计，意大利在家庭企业工作的人员约占全体劳动力的4%。 家庭服务工作包括照顾孤寡老人、病人、小孩，做家务等。在法国，为了鼓励家庭雇用帮工，开发家务劳动力市场，政府规定，如果一个家庭雇一个帮工，其支出的50%将由政府补贴。1992年和1993年，法国家庭劳务市场提供了约15万个就业机会。
（5）降低退休年龄，鼓励提前退休。 许多发达国家和发展中国家都采取了这种措施。如法国，将原来的法定退休年龄由男65岁、女60岁分别降至男60岁、女55岁。接近退休年龄又愿意提前退休者，退休待遇从优。
为增加就业岗位，一些国家政府近年来注重开发具有就业潜力的领域。采取的措施包括：
（1）投资发展高新技术产业和公益服务业，包括基础设施建设、 环境资源保护，特别是环保产业。目前，无论是发达国家，还是发展中国家，高新技术和环保产业的投资量和贸易量都在迅速增长，就业潜力十分巨大。美国、日本等国在环保产业就业的人数已占近1%。而且， 据测算，在未来几年里，这一比例还将大大提高。加拿大将达到3%， 日本和美国将达到10%。
（2）使部分原来由国家垄断的领域非垄断化， 即政府允许外国和私人企业进入电力、通讯、邮政、铁路、航空等原来由国家垄断经营的领域，以增加企业数量，创造就业岗位。这种做法目前在欧洲已成为一种趋势。
（3）在商贸领域，鼓励创力中介企业。 主要是对新创建的从事中介服务的企业实行减免税措施。
五、动员各方面的力量，组织和开展就业服务工作
为了促进劳动力的合理流动，提高就业率，市场经济体制比较成熟的国家除建立了较完整的社会保障体系外，还组织和开展了各种就业服务工作。政府除设立专门机构从事就业服务外，还鼓励企业、社会开展就业服务工作，从而形成了一个就业服务体系。其内容包括：1.搜集、分析和发布劳动力市场信息；2.职业介绍；3.就业咨询；4.职业培训。
特别值得一提的是，各国开展的职业培训形式多样：既有离岗培训，也有在岗培训；既有针对性的技能培训，也有一般性的素质培训；既有政府组织的培训，也有社会组织的培训，还有企业组织的培训；既有面向全体失业人员的培训，也有面向特殊群体（如妇女、青年）的培训。形式多样的职业培训为促进就业起到了一定的作用。例如，最近几年，美国政府拨款资助的再就业培训计划每年培训失业人员约100万， 为他们重新走上工作岗位创造了条件。克林顿在1997—1998财政年度预算说明中声称，约有70%的失业者在接受培训后找到了工作。
六、为避免社会动荡，对企业裁员实行控制
在市场经济条件下，一定比例的人员失业是难以避免的。但是，一旦失业规模超过社会承受能力，就可能引起社会动荡。为防止企业随意大规模裁员，影响社会稳定，许多国家都通过一定的制度措施，对企业裁员实行控制。特别是正在向市场经济转型的国家，由于过去企业冗员过多，现在需要大量裁员。为避免短期内大量人员失业造成社会不稳定，更加重视对企业裁员的控制。如法国的法律规定，雇主裁员时，必须提前3个月以回执挂号信通知被裁对象，被裁人员在这3个月中不再有义务为企业工作，但仍可利用企业工作条件为自己寻找新的工作，雇主必须继续支付工资直到 3个月期满。企业裁员必须到有关机构申报登记，并为被裁对象开出具有法律效力的文件，使其能够在失业申报登记机构注册。匈牙利的法律规定，30人以上的企业在6个月内裁减25 %以上的人员，须提前 3个月向所在地劳务中心通报并说明原因；裁员超过10人，须提前 30天向所在地劳务中心通报。裁员的原则、 时间和依法给予被裁者的补偿，必须由一个有雇员代表参加的委员会决定。俄罗斯法律也规定了类似的控制措施。
七、国外就业政策措施对我国的启示
从其它国家为解决就业问题所采取的政策措施，我们可得到以下几点启示：
1.就业问题是当今世界各国普遍面临的一大难题。它是与市场经济相伴随的一个长期性的问题。我国人口规模过大、经济发展水平较低，与这些国家相比，就业压力更大。因此，我们不能指望依靠一两项“工程”在短期内完全解决这一问题，而应将之作为政府需要长期面临的一个问题，把就业政策作为政府的一项重要政策，摆在更加重要的位置上。
2.为促进失业和下岗人员就业、保障其生活而采取的任何政策措施，其实施都需要一系列相应制度的支持。这些制度包括社会保障制度、就业申报登记制度、失业申报登记制度、工资制度等。只有在这些制度的支持下，政府的就业政策才能取得成效。
3.由于建立上述制度需要一定的时间，需要经过一个过程，而当前我国又正在进行国有企业改革和行政机构改革，待分流下岗的人员规模较大，就业压力空前沉重，因此，我们不能寄希望于完全照搬其它国家的做法，只能根据我国国情，兼顾长期目标和眼前需要，一边逐步建立适当合理的制度，一边创造性地采取措施，来解决我国面临的下岗人员的生活和再就业问题。
4.在解决就业问题时，要将行政手段和市场机制的利用结合起来，政府应更多地在宏观层次上发挥引导、推动作用，逐步减少利用行政手段直接为下岗人员安排工作岗位。
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