俄罗斯食品安全法与食品市场整治，本文主要内容关键词为：俄罗斯论文,安全法论文,食品市场论文,食品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪80年代以来，随着经济全球化的迅速发展，尤其是食品贸易的不断扩大，食品的安全问题越来越国际化。食品安全对人类健康的影响已成为各国政府和人民共同关注的焦点。根据世界卫生组织(WHO)1997年发表的《加强国家级食品安全性计划指南》，食品安全就是“对食品按其原定用途进行制作和食用时不会使消费者身体受到伤害的一种担保”。目前，在食品安全概念的理解上，国际社会已经基本形成共识，即食品的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售和消费等一系列活动必须符合国家强制标准和要求，不存在可能损害或威胁人体健康、导致消费者病亡或者危及消费者及其后代生命的有毒有害物质①。为了保障食品安全，世界许多国家都颁布了食品安全法律法规。苏联解体后，特别是21世纪以来，俄罗斯也加紧建立以《俄罗斯联邦食品质量和安全法》为基础的相关法律法规体系，并加强对食品市场的监管和整治。中国作为发展中国家，食品安全监管体制建设起步较晚，如《中华人民共和国食品安全法》于2009年2月28日才获得通过。因此，认真研究俄罗斯食品质量和安全法实施的经验和教训，可为中国贯彻食品安全法以及加强食品市场监管提供借鉴。
一 建立食品安全法律体系
1993年12月12日，《俄罗斯联邦宪法》经俄罗斯全民投票通过并生效。俄罗斯成为民主法治国家，开始建立新的法律体系。
在食品安全立法方面，俄罗斯于2000年1月2日正式出台《俄罗斯联邦食品质量和安全法》，并于2005年12月31日对该法进行了重新修订。事实上，在这前后，俄罗斯就已通过或修订了一系列与该法相配套的法律、法规、条例和规章制度，如《俄罗斯联邦商品市场竞争和限制垄断性经营法》(1991年颁布)、《俄罗斯联邦消费者权益保护法》(1992年2月7日颁布并实施，1999年12月和2004年12月先后作了修改和补充)、《俄罗斯联邦商品和服务认证法》(1993年7月出台，1998年7月修改)、《俄罗斯联邦酒精及酒类产品的生产与流通调控法》(1995年出台，1999年经修改补充更名为《俄罗斯联邦酒精、酒类产品及含酒精产品的生产与流通调控法》)、《俄罗斯联邦居民卫生防疫安全法》(1999年3月颁布)、《俄罗斯联邦食品安全和食用价值的卫生要求》(2002年出台)、《俄罗斯联邦技术调节法》(2003年7月生效并取代1993年6月颁布的《俄罗斯联邦标准化法》)以及食品标签管理条例《TOCTP51014-2003/食品消费说明的一般要求》(1997年颁布，2003年12月重新制定，2005年7月正式实施)和限制外国人从事零售业的法令(2006年11月出台)等。据称，目前俄罗斯正在研究制定消费需求法、饮用水法和粮食安全法等。
现行的《俄罗斯联邦食品质量和安全法》是俄罗斯食品安全领域法律体系的基础，主要用于调整保障食品品质与食品对人体健康安全方面的关系。该法共分六章、30条，详细阐述了俄罗斯在保障食品质量和安全方面的有关规定与要求，明确了生产单位在食品开发、生产、储存、运输和销售等方面应遵循的原则，规定了外国食品进入俄罗斯市场的条件，申明了俄罗斯联邦和各联邦主体在保障食品质量和安全方面的职权。
《俄罗斯联邦食品质量和安全法》规定，禁止劣质的和对人体健康有害的食品进入市场流通；如果食品经营者不能说明食品的来源，且其经营的食品质量明显较差、对人体有害，那么这类食品无需鉴定即可处理或销毁；如果劣质食品需要鉴定后再做处理或销毁，那么在鉴定结果出来之前，劣质食品将被送到指定地点临时保存或者经有关部门对劣质食品进行严格清点后，由经营者负责临时保存；是否将劣质食品用作动物饲料，需要与俄罗斯联邦检疫机关协商决定；劣质食品鉴定、储存、运输、处理或销毁的费用由经营者承担②。该法第21条专门对输入俄罗斯境内的食品、材料和制品的品质和安全提出了明确要求：
一是输入俄罗斯境内的食品、材料和制品的品质和安全性应符合标准文件的要求。
二是供货合同中应写明输入俄罗斯境内的食品的生产者和供货者在执行标准文件要求方面应承担的责任和义务。
三是首次输入俄罗斯境内的食品、材料和制品须进行国家注册，且应在其输入俄境内之前完成国家注册；未按本法规定进行国家注册以及未能证明其品质和安全性符合标准文件要求的食品、材料和制品禁止输入俄境内。
四是在俄罗斯边境口岸负责实施国家卫生防疫监督、国家兽医监督及国家植物检疫的人员，必须按照其职权范围对进口的食品、材料和制品实施查验，检查食品、材料和制品随附的单证，并对其是否可输入俄罗斯境内做出决定。如果对这些食品、材料和制品的安全性产生怀疑，可暂时中止办理输入俄罗斯境内的手续；如果查验结果显示食品、材料和制品质量不合格，则可禁止这些食品、材料和制品输入俄罗斯境内，并在随货单证上注明这些食品、材料和制品对人体健康具有危害性，不得销售；具有危害性的食品、材料和制品的货主应在10日内将其运出俄罗斯；如果具有危害性的食品、材料和制品在规定期限内没有从俄罗斯境内运出，则可按照俄罗斯法律予以没收，并根据鉴定结果另做他用或予以销毁③。
可以说，迄今为止，俄罗斯已经建立了比较完善的食品安全法律法规体系，食品安全被看做是国家安全最重要的组成部分，但由于法律执行不力，食品安全问题并未得到有效解决。
二 加强食品市场监管与整治
近年来，食品安全问题在俄罗斯不断出现。萨拉托夫州、罗斯托夫州、滨海边疆区和诺夫哥罗德州等地接连发生多起幼儿园儿童和学校学生集体食物中毒事件；肉毒杆菌中毒及自制罐装蔬菜、干鱼、熏鱼、罐装肉和腌制肉等食物中毒情况也时有发生。另外，劣质酒充斥市场和转基因食品信息被蓄意隐瞒也成为社会关注的问题。因此，俄罗斯更加重视食品安全问题，并为解决食品安全问题采取了一系列政策措施。
(一)调整食品安全监管机构
根据世界许多国家的经验，保障食品安全需要一个十分强大的公权力体系，不仅要有完备的法律法规，还要有遍及全国的食品安全监管机构，特别是一个统一的最高监管机构。
在俄罗斯，食品安全监管工作一直由国家卫生防疫部门、兽医部门、质检部门及消费者权益保护机构共同负责。结果是，国家监督和监察职能过于分散，政府机构和部门重复设置，人浮于事，“婆婆”太多带来职责划分不清、相互推卸责任甚至相互扯皮等弊端，使食品安全监管工作无法落到实处。
有鉴于此，2004年3月，时任俄罗斯总统普京命令对相关行政管理机构进行调整，在俄罗斯卫生和社会发展部下设俄罗斯联邦消费者权益保护和公益监督局，集中负责俄罗斯境内食品贸易、食品质量监督及消费者权益保护工作。其具体职能包括：检查食品制造和销售场所的卫生防疫情况；对进口食品进行登记备案；在新食品上市前对其进行食品安全鉴定；对市场所售食品进行安全及营养方面的鉴定和科学研究；制止有损消费者权益的行为等④。
该局在俄罗斯各联邦主体设有分局，负责当地的食品安全检查和监管工作。
(二)开展清理不合格酒类产品行动
俄罗斯联邦消费者权益保护和公益监督局成立以来，实施了一系列专项整治工程。例如，2006年3月，该局发布检测报告称，在对来自摩尔多瓦和格鲁吉亚的葡萄酒进行抽样检查时发现，半数以上的葡萄酒内含有滴滴涕和七氯等杀虫剂残留物。因此，立即要求停止进口上述两国的葡萄酒，并在国内市场上全面禁售不合格的葡萄酒。从2006年3月27日到4月4日，莫斯科市将10万多瓶不合格的葡萄酒清出货架。到4月底，萨哈(雅库特)共和国取消了产自摩格两国的33万瓶不合格葡萄酒的销售资格。7月14日，俄罗斯警方在莫斯科近郊没收了25万瓶产自摩格两国的葡萄酒。据报道，此次专项整治对于清理酒类市场起到了重要作用⑤。
但是，在2006年8月以后，在俄罗斯许多地区又发生了群体性假酒中毒事件。这些事件波及范围广，中毒者成千上万，死亡人数高达数百人。事件的起因是，不法商人将购进的含有工业酒精的消毒液或抗菌剂稀释加工后卖给消费者。由于假酒价格便宜，中毒者大部分为有酗酒习惯的无业居民或低收入者。于是，一方面，俄罗斯政府部门和俄罗斯联邦消费者权益保护和公益监督局加大对不法商人及酒类市场的惩罚和监管力度；另一方面，俄罗斯政府决定生产一种名为“人民伏特加”的低价位正规白酒，以满足低收入居民的需求。
(三)实行食品及粮食原料强制认证制度
俄罗斯自1993年1月1日开始实行食品及粮食原料强制认证制度。2001年2月23日，俄罗斯国家标准化与计量委员会发布了TOCTP51705.1-2001《质量体系以HACCP原则为基础的食品质量管理一般要求》国家标准，并同时实施HACCP自愿认证体系⑥。负责认证的机构是全俄认证研究所(ВНИИС)。截至2002年1月1日，俄罗斯认证体系包括388个认证机构和819个检测实验室，分别由俄罗斯国家标准化与计量委员会的地方机构、贸易工业院、农业部、专业研究院及其他专门机构管辖⑦。此外，俄罗斯在美国、德国、匈牙利和芬兰等国还设立了食品认证机构和实验室，并委托国际认证及检验机关按俄罗斯标准在外国供应商向俄供货前进行认证，发放GOST R证书(俄罗斯国家标准合格证书)。依据有关法律，在俄罗斯，食品及粮食原料属于强制认证商品，不论国内生产还是进口，都必须通过认证并获得GOST R证书。GOST R认证由俄罗斯国家标准化与计量委员会和俄罗斯海关联合进行监控。GOST R证书是进口商品办理海关手续和在俄罗斯市场销售时必不可少的文件，没有GOST R证书的食品，既不能通过海关，也不能上市销售。
近几年，为了加大食品安全的工作力度，俄罗斯合理调整了认证体系，为认证工作提供更加科学、可靠、先进的技术法规和标准保障，并根据国际标准对检测实验室进行资质认可；产品标准以采用欧洲法规和标准为主要方向，检测标准谋求与ISO(国际标准组织)标准协调一致；积极推行HACCP方法；扩大食品及粮食自我合格声明范围，进一步缩减强制认证产品目录等。
(四)实施新的食品标签管理条例
2005年7月1日，俄罗斯正式实施新的食品标签管理条例《TOCTP51014-2003/食品消费说明的一般要求》。与1997年出台的《TOCTP51014-1997/食品消费说明的一般要求》相比，新食品标签管理条例有关食品标签内容的规定既严格又具体，如对“肉和肉产品”、“鸟肉、蛋及其加工产品”、“奶、奶产品和含奶产品”、“鱼、渔场的非鱼产品及其加工产品”、“油脂品”、“葡萄酿造品”、“不含酒精的啤酒”、“麦芽糖饮料、谷物饮料、低度酒精饮料”和“分装饮用水”等食品，要求向消费者提供更加准确的信息，而对标签内容不符合规定的入境食品将进行退货或销毁处理。有关食品标签内容的标准按照《俄罗斯联邦消费者权益保护法》的要求制定，与欧盟标准相一致。具体地说，新食品标签管理条例规定：必须在消费说明(食品标签)中注明原产地、厂家名称及地址、产品名称、产品成分、容量、食用价值、使用和储存条件、适用期、储存期、生产和包装日期、代码以及食品配料表等重要信息；消费说明应使用俄文标注；食品和食品添加剂的名称必须符合俄罗斯国家标准的规定；转基因食品、转基因源食品或包含转基因源成分的食品必须符合俄罗斯规范性法令(技术法规)的规定；含有基本的天然矿物质和维生素的食品必须列出其含量和日服量等。这些规定适用于俄罗斯国内外生产的所有食品⑧。
此外，2004年修订的《俄罗斯联邦消费者权益保护法》还规定，必须在食品包装上标明生产过程中是否添加了转基因成分。俄罗斯从2001年开始对进出口食品进行转基因成分检测，并要求对转基因食品(GMF)加贴标签；从2002年9月1日起所有转基因食品必须予以标明，食品中转基因成分含量超过5％(欧盟标准为0.9％)即被视为转基因食品，并需要在食品包装上明确标注。2007年7月，莫斯科市政府表示，莫斯科市将依照大部分欧洲国家规定的食品标准，将食品中转基因成分限定在0.9％的范围内，只有符合这个条件的转基因食品才能在商店和市场上销售。此外，莫斯科市政府对转基因食品的销售采取限制措施，即商店不得将转基因食品销售给16岁以下的孩子；转基因食品不得进入医院和各中小学、幼儿园餐厅；军队禁止购买转基因食品。
(五)对进口货物实行检疫证书制度
根据《俄罗斯联邦居民卫生防疫安全法》规定，输入俄罗斯的商品必须有卫生防疫鉴定，证明该商品对人体健康是安全、无害的。符合俄罗斯进口商品卫生检疫法要求，是供货合同中非常重要的条款。卫生防疫鉴定应在贸易双方签订合同阶段和货物批量进口前在俄政府授权(指定)部门办理。《俄罗斯联邦食品安全和食用价值的卫生要求》对所有类别的食品都做出了规定，包括安全指标和允许限值。根据《俄罗斯联邦食品质量和安全法》，部分农产品和食品在入境前须办理“卫生防疫结论”。
事实证明，该制度卓有成效。2006-2007年年初，俄罗斯农业部监督检验部门查出来自欧洲的26批共423吨施用过禁用杀虫剂和农药的农产品(主要是产自波兰的苹果和产自土耳其的柠檬)；俄罗斯检验部门还检出感染沙门氏菌的丹麦猪下水和饲料；因农药残留问题，俄罗斯对产自泰国的大米及产自印度的芝麻和花生实施临时进口限制措施；由于细菌污染问题，俄罗斯已禁止从乌克兰进口肉类。
为进一步加强进口货物检疫力度，从2007年起，俄罗斯对进口货物做出接受检疫的新规定。根据俄罗斯联邦植物检疫局要求，直接出口或经第三国运至俄罗斯且俄方规定须要接受植物检疫的货物，通关时必须提供植物检疫证书原件，否则俄方将拒绝接受货物入境。对直接出口以及经第三国过境或转口到俄的货物，报检时最终目的地应填写为“俄罗斯联邦共和国”，并注明是否需要植物检疫证书⑨。入境蔬菜水果的标签中所提供的信息必须与“卫生防疫结论”和货物随附单证(包括官方证书和发货明细单)中所述的相关信息相符。同时，俄罗斯已实行新的肉食检疫许可证制度，新的许可证中包含俄罗斯法律规定的统一卫生标准。另外，从2004年起，俄罗斯对进入俄境内的冻猪肉生产企业实行兽医签单管理制度。
(六)限制外国人从事零售业
众所周知，由于种种原因，从20世纪90年代初起，俄罗斯各大小城市中都自发形成了许多自由市场或露天市场。根据俄罗斯联邦国家统计局的资料，截至2006年年初，俄罗斯共有5 800个市场，其中3 500个(60％)属于混合型市场，115个属于大型露天市场。在这些市场中从业的120万人中，大多以外来移民为主——个体工商业者占76％，个体户占19％，法人占3％。在整个俄罗斯，自由市场上销售的禽肉类食品占其销售总额的40％，蔬菜类占44％，土豆占50％，浆果占近50％，鸡蛋占20％。而绝大多数自由市场都无法保证向消费者提供质量合格的商品(包括食品)，因而成为劣质和假冒商品的主要流通渠道。
因此，自2006年起，俄罗斯政府把打击非法劳工和整顿自由市场作为政府工作重点之一，时任总统普京在各级会议上不断强调该项工作的重要性。2007年，俄罗斯实施完全禁止外国人在俄罗斯从事零售业的法令，以整顿商业秩序、整治食品市场。俄罗斯科学院远东研究所经济学博士巴锦新认为，俄罗斯这次对零售业的整顿并不是突如其来的。在这之前，俄罗斯一直在治理“灰色清关”，实施了封摊位、没收货物等措施，但是成效不大。在这样的情况下，政府从零售业下手，整顿商业秩序，以抑制“灰色清关”。这是因为：如果取消外国人从事零售业的权利，则进入俄罗斯市场的货源必须进入正规商场，而进入正规商场的货物必须出具海关报关单，这就迫使外国商品必须通过白色渠道进入俄罗斯，食品安全将得到保障，“灰色清关”也将得到根本遏制，这是釜底抽薪之举⑩。
三 主要问题
健全的法律体系和统一的最高监管机构是食品安全监管顺利推行的基础。应该说，在保障食品安全方面，俄罗斯并不乏相关法律文件和技术标准。同时，俄罗斯联邦消费者权益保护和公益监督局的成立对于集中行政资源、监控食品质量和安全起到了积极作用。
尽管在俄罗斯现实生活中，食品安全问题仍不时凸显，但总体来看，俄罗斯食品安全还是让人放心的。不难发现，近些年来，俄罗斯的食物中毒事件大多发生在偏僻地区或边远地区，且往往是由于食物不洁或不法商人自制酒类和食品造成的，而大城市的食品安全基本有保证。目前，在俄罗斯的正规食品企业和超市商场，对食品品质和保质期都有明确严格的规定和标准。一些副食店经过整治也变成了自选式的小超市，各种食品都有明显的生产日期和保质期标签。据报道，俄罗斯超市里出售的自产苹果、黄瓜、圆白菜、西红柿和土豆等个头虽都不大，看上去也不那么光鲜，但味道不错，都是真正的无公害食品(11)。
目前，俄罗斯在实施《俄罗斯联邦食品质量和安全法》及其配套法律法规、加强对食品市场的监管和整治方面还存在一些问题，其中关键问题是：
第一，有法不依，执法不力。例如，对酒精食品质量与安全的监管和执法不力。俄罗斯人的好酒善饮举世闻名，而俄罗斯酒精食品安全问题却由来已久。独立后，俄罗斯特别重视对酒精食品的国家监督，每月都进行检查。根据1998-1999年和2000年上半年对国家监督检查结果的分析可看出，酒精食品生产和销售违规企业的数量有减少的趋势，这首先得益于国家加强了这方面的监管力度，并对违规者进行了处罚。仅2001年上半年，在对生产和销售违反国家强制性标准食品的监督检查中，就开具了6 000张罚单，罚款600万卢布(12)。但是，如上所述，近几年俄罗斯许多地区仍发生了群体性假酒中毒事件。
第二，执法检控机制仍需完善。采取一系列新的政策措施、加强执法检查及开展整治行动都是必要的，但还需要在机制上进一步完善监控的各个环节，让食品质量和安全在从农田到工厂、市场，再到餐桌的各个环节都能得到切实可靠的监控。
第三，技术保障缺乏，检验手段落后。在俄罗斯，许多负责检验的实验室都存在着技术保障缺乏、检验手段落后以及必要参数无法测量等问题。特别是采用基因工程的食品，食品添加剂的数量和质量等都使得食品安全的控制变得复杂化(13)。
值得一提的是，除政府机构外，民间团体和新闻媒体也应是食品安全监管的重要力量。例如，2006年6月，美国一个名为公众利益科学中心的团体就起诉肯德基使用反式脂肪含量高的烹调油。在网络普及的美国，通过互联网发布食品安全信息十分普遍。美国联邦政府专门设立了一个“政府食品安全信息门户网站”。通过该网站，人们可以链接到与食品安全相关的各个站点，查找到准确、权威并更新及时的信息。在欧盟国家，消费者是整条食物链的最后一个环节，保障食品安全必须要消费者直接参与。相比之下，俄罗斯在这方面还须加倍努力。
2008年5月7日，梅德韦杰夫正式出任俄罗斯总统。3月底，梅德韦杰夫在接受英国媒体专访时对自己未来四年的“总统之旅”幽默地表示，这是一项非常艰难的工作，但是总得有人来做，况且它还非常有趣。他在谈到应对世界金融市场所浮现出的各种问题时认为：“食品在俄罗斯公民的消费篮里仍占据重要地位——这也是我们不能忽视的一个问题。”(14)俄罗斯总理普京对促使俄罗斯人追求健康生活方式的观点表示赞同。2008年9月23日，他在同俄罗斯公正党党员会面时表示：“应该支持并推动一些倡议，这些倡议不仅在于如何分配预算资金，而且还要推广社会工作的一些新原则，现实地促使本国公民追求健康的生活方式。”普京指出，特别是在俄罗斯出生率增加后幼儿园不足的情况下，一定要发展儿童保健工作和学龄前教育。普京说：“需要推广新式的、更高的食品标准。更需要思考一下，如何保护青少年，使其远离烟酒，让他们把多余的体力和精力花费在有用的事情上。”(15)在2009年“3·15”国际消费者权益日到来之际，俄罗斯有关部门呼吁社会继续关注儿童食品安全问题。据俄塔社报道，俄罗斯联邦消费者权益保护和公益监督局局长根纳季·奥尼先科表示，尽管俄罗斯一年前就限制在校园内向学生出售可口可乐及薯片等垃圾食品，“但是我们非常担心，电视广告在很大程度上影响着孩子们对食品的选择”。据奥尼先科介绍，俄罗斯国家健康计划专门针对中小学校食堂制定了相关食品安全标准，对向中小学校提供食品的工厂进行严格管理。此外，俄罗斯还于2008年年底出台了牛奶及乳制品标签及包装管理细则，并将于2009年4月出台针对果汁及含果汁饮品的类似规定(16)。由此看来，俄罗斯在保障食品安全方面仍任重道远。
注释：
①http://baike.baidu.com/view/468403.htm?func=pfpic
②http://lw.xinhuanet.com/htm/content_808.htm
③http://datongqu.mofcom.gov.cn/aarticle/yuwaisq/200605/20060502123910.html
④http://lw.xinhuanet.com/htm/content_808.htm
⑤http://www.hfs.gov.cn/CL0082/1660.html
⑥HACCP意为危险分析和关键控制点，是世界上先进的食品，特别是易腐烂变质的肉制品和水产品的质量管理体系，目前已成为全球食品界检验和控制产品质量的共同准则。它是防止食品污染的一种管理方法，已被应用于罐头、水产品、肉类和家禽的处理操作过程。
⑦http://www.sac.gov.cn/templet/default/ShowArticle.jsp?id=2661
⑧http://www.csres.com/info/16138.html
⑨http://bbs.foodmate.net/thread-180184-6-1.html
⑩http://www.chinapeace.org.cn/gjlw/2007-02/05/content_11329.htm
(11)http://gb.cri.cn/12764/2007/08/24/2945
(12)http://www.qzzj.gov.cn/thesaurus/lore_list.asp?id=79
(13)http://www.gdpas.gov.cn/InfoShow.asp?id=87
(14)http://www.bqweekly.com/zhoukansudi/mingrenzhemeshuo/2008-05-25/1893.html
(15)http://www.pkfond.cn/news/2008/0924/content_776.html
(16)http://news.xinhuanet.com/newscenter/2009-03/16/content_11016743.htm