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中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1000-2529(2001)02-0026-05
最近一些地方市场壁垒森严，地方保护有加剧之势。这种愈演愈烈的“地方大战”，严重影响了政府的形象和信誉，制约了全国统一市场的发育和成熟。它导致假烟、假酒、假牌子、假洋货充斥市场，危害甚烈，为此，诸多学者从不同角度、不同层次对地方保护主义进行了有益的探讨，并提出整治的方案。综观诸学者的论述，方法上大抵是从政策制定主体的思想认识、行政管理入手的，往往停留在道德上的谴责或法律上的追惩，而缺乏一种理性的思索；在对象上，又只将个人（政策制定者或假劣商品的制造商和经营商）当作地方保护主义的主体，并没有将政府作为一个单独变量的行为主体来看待。据此提出的整治方案只能一时奏效，为此，不能不从深层次来探讨这个问题。鉴于地方保护主义的行为大都发生在经济领域，本文试图从政府经济学的角度重新审视这个问题。
政府经济学是一门研究政府在经济领域里的作用的学科，它的对象是经济领域里的政府行为。要做到这一点，它必须把政府部门的抽象理论同复杂的政府部门政策的制定、实施以及最终效果紧密结合起来，探讨在经济领域中，政府的职能是什么，政府的收入来源和开支去向。政府应该做什么，不应该做什么。由于政府在经济领域中的作用日益扩大，政府经济学在对政府的经济行为的分析中应该能起着更大的作用。
今天地方保护主义依旧屡禁不止，这显然已不是简单的、偶然性的非制度化行为，其中存在一定的必然性。而要认识它存在和发展的必然性，有必要首先把握其在政府行为上的基本特征。
一、地方保护主义的基本特征
要探讨地方保护主义的深层次原因，首先要把握住它的基本特征。从它的表现来看，地方保护主义的基本特征如下。
其一，政府行为短期化。
对于地方保护主义，很多人都认为它的产生的利益基础是地方利益。但是地方利益本身是无可厚非的，一个地方政府能够为本地区的群众利益着想，这是题中应有之义。问题是地方利益本身是一个模糊的概念。地方保护的实施者也许是以他心目中的地方利益为行为取向的，但是在损害国家全局利益和人民的根本利益的前提下，这种利益客观上并不一定是真的地方利益，实则中饱私囊。即使是保护本地区的利益，它也使本地区的消费者失去了对优质产品的使用。因此，地方保护主义从政府的行为特征来看，它追求的是一种短期的地方利益。
为了这种短期利益，地方政府不惜违背中央政府的统一政策法令，急功近利，纷纷建立非法的冶炼厂、小烟厂、小化肥厂等等。这种小厂短期来看，给地方带来了收益，但由于它对环境的污染以及在规模上不能达到最优生产规模，从而浪费了资源，给国民福利造成了损失。另一方面，由于市场的发展，竞争日趋激烈，这些小厂由于成本的高昂，而无法维持下去。这时，地方性的小厂不得不面临倒闭的局面。比如80年代建立的小烟厂，在90年代，由于竞争的激烈，生存环境困难，从而新建小烟厂的数量大大减少。
其二，经济管理手段行政化。
从市场环境来说，市场经济的发展必然出现地方政府对经济管制范围的扩大。一般人认为，改革以来政府对经济的管制范围是不断缩小的。事实上这一判断只对中央政府有效，而地方政府对本地区经济的管制没有缩小，反而有所扩大，而且有些方面扩大是必然的。一方面，该缩小的管制范围没有缩小，或没有缩小到应有的程度。虽然中央政府一再强调落实企业自主权，但是一些权力为地方截留，越到基层，截留越多。另一方面，在改革过程中，地方政府在重组地方国有企业产权过程中的权力扩大了，这种扩大的地方政府权力很容易产生地方保护主义。如上海在前年对湖北省来的“富康”汽车要收8万元的牌照费，这种牌照费，实际是一种“关税”，是割裂市场的行为。在拥有一千多万人的上海，在一年的时间里只卖了24辆“富康”，所以上海的出租车就全是“桑塔纳”。武汉因为一年内在上海只卖了24辆汽车，武汉也采取反击，它就报复性地收7万元的所谓特困费。像这种行为就是用行政手段来实施地方保护，严重制约了全国统一市场的发育和成熟，这种过分依赖行政手段的做法违背了公共政策的民主化和科学化。
其三，地方保护主义扩大化。
过去，我国一些地区的地方保护主要表现在衣食等消费品上，保护范围也主要在县市区域。而如今，地方保护主义愈演愈烈，已从消费品领域扩展到几乎所有产品领域，进而蔓延到投资领域，保护范围也从县市一级扩大到地市级甚至省级。查尔斯·林德布洛姆指出：“权威，不论是直接的或间接的，经常能够扩展开来，取得超出最初授权范围的权力。”[1](P29)地方保护主义能够起到分割市场的作用，其中一个重要的原因是地方政府利用它的权威向其他部门施加影响。在这方面，司法领域内的地方保护现象便是一个典型的例子。现行地方法院的管理体制是人、财、物都由地方管理。地方法院在执法中往往本能地倾向于维护本地利益，特别是对当地一些党政领导的干预难以抵挡，违心做出不公正裁判。上下级法院的监督关系也因此大打折扣。最近几年来各地法院出现的执法难，几乎都跟地方政府对司法工作的干预有关。政府甚至对新闻媒介也有影响。在今年岳阳的啤酒风波中，地方政府所以能对外地啤酒实施所谓的“反倾销”，当地的传媒起了不可忽视的作用。
二、地方保护主义的深层次原因
第一，财政收入最大化是地方政府经济行为的利益目标。
在分析地方保护主义的成因时，首先要确定的是，地方保护主义有其存在、发展的必然性。不同集团和个人，包括政府，都是作为不同利益主体而存在的，其活动蕴含着效用最大化动机。也就是说，政府作为一个经济主体，并不是一个大公无私的利他主义者。
“分灶吃饭”、“分级包干”为基本形式的财政体制改革虽还受固有的行政性逻辑的制约，但其分权模式已有不同于以往的特点：第一，地方政府的地位上升，特别是“盈亏包干”、“承包制”等形式的企业改革使地方政府对国有企业的影响能力增强，二者之间易于达成“默契”或形成“共谋”，既增强了地方政府讨价还价的能力，又在某些条件下促使地方政府为面向市场的国有企业改革提供宽松的小环境。第二，地方政府出于追求财政利益的考虑，扶植乡镇企业、私营企业、外资企业等非国有经济形式或非公有制经济形式的发展，使“体制外经济”比重不断上升，造成了市场主体多元化格局，一定程度上缓解了“体制内经济”中政府与企业之间关系不顺所造成的负面影响。第三，地方政府的“先斩后奏”等形式的自主实践取得了良好效果之后，往往要求中央政府以“推广成功经验”等形式“追认”其“合法性”，于是由模棱两可的“擦边球”、自发组织的“无意犯规”而导致“规则”的修改与重新认定，从而以较低的成本完成了制度变迁。1993年全面推行的“分税分级”形式的财政体制改革虽然基本上属于经济性分权模式，但还带有行政性分权模式的某些残余与惯性，如承认既得利益、按隶属关系划分企业所得税与利润等，因此并未能使地方政府的经济行为的利益目标彻底转变。
改革中的地方政府实际上是作为某种意义上的“厂商”存在的，为了谋求自身利益的最大化，亦即财政收入最大化。财政收入最大化的积极作用是，促使地方政府一方面与中央政府讨价还价取得较为有利的“市场环境”（实为体制环境），一方面摸索自己的“生产要素”（实为各类企业）的有效组合，逐渐明确了市场化取向，而市场化取向所带来的地方经济的发展，又强化了与中央政府讨价还价的能力，从而可以为经济市场化提供更为宽松的小环境。财政收入最大化的消极作用是，它和任期制以及考核上的以经济发展的政绩为标准相结合，便形成了政府在经济领域中的短期行为。
可见，财政收入最大化是特定的改革所形成的财政体制下的地方政府的利益目标。财政收入最大化是转型期地方政府经济行为的利益目标，这一点是与西方民主国家有区别的。由于宪政的约束，仅具有相对自主性的西方国家的政府首先追求的是尽可能的预算最大化，而不是财政收入最大化。但在约束相对缺失的转型期政府，财政收入最大化便成了在现阶段的理性选择。
第二，行政性一致同意是转型期地方政府经济行为的决策规则。
行政性一致同意是唐寿宁提出的概念，用以描述中国的公共职能机构在改革时所遵循的公共选择规则，并据此来解释中国改革道路的独特性。其特征是立宪性选择与行政性选择之区分的缺失，并由此而带来的对原则问题的变通行为的普遍化[2]。
本文也采取这一概念，但对这一规则的形成采取了不同于唐文的解释。唐文将前苏联、东欧国家没有采取“体制外”战略的原因归结于信仰精神。本文认为单纯用文化来解释改革策略的力量是薄弱的，事实上行政性一致同意对于转轨国家具有一定的普遍性，譬如俄罗斯尽管改革的方式是激进的，但制度变迁的方式却是渐进的[3](P96-98)。俄罗斯实行“休克”疗法后经济秩序的混乱，国有资产的流失，市场的高度垄断，这一切说明行政性一致同意的存在，也可见它形成的原因另有其故。本文的解释基于权力的交换性质和信息的不对称。
政治权力的根本特性是它的强制性，但在经济领域内，政府行为具有一种交易的性质。从现实来看，政府经济行为有两种情况：一是政府作为裁判者的身份维持公共秩序，一是政府作为经济主体的身份参与经济活动。后者具有经济交换性质是毫无疑问的。本文认为前者也具有交换性质，理由是：第一，政府对经济领域进行管制是需要成本的，其管制效果也是可以计算的，这就可以将政府行为视为一种可以理性化的经济活动；第二，公共物品在一定情况下可以与私人物品交换，寻租便是证明。这说明了政府的经济行为不是纯粹掠夺性的。
政治的交换性质，不独转轨国家。但转轨国家有两个特点：一为经济运行规则的改革，一为政府参与市场（以前是政府管理经济）。规则的改变可以部分归结于文化，而政府参与市场则必然导致公共选择的行政性一致同意，其逻辑如下：即便是激进改革，立宪性选择做出后，政府或公共物品机构也是执行的主角；它们也具有效用最大化的动机，在约束不全及监督信息不对称的情况下，极有可能违背或变通立宪性选择；面对信息多变的市场，作为潜在主体的政府，采取行政性一致同意的成本要比立宪性一致同意的成本低得多；故路径依赖或多或少存在，原计划管理者的行为取向恐怕难以迅速、彻底改变，其在决策规则上体现为对宪法规则的一定实践中的变通。行政性一致同意体现了权力的交换性质，在政府以主体身份进入市场时，其行为依据不是立宪层次的，而是行政层次的一致同意规则。它是体制转轨期间特有的政府行为规则，只是因为中国的转轨期比较长，所以显得特别突出。行政性一致同意在地方政府上便体现为公共政策的手段上的行政化和目标上的市场化以及非民主化。
第三，信息非对称环境。
信息非对称环境，决定地方政府经济行为在经济总体上呈现出一种盲目性。人的理性是有限的，在扩展秩序下，行为的终极目标大多是为理性所认识不到的，面对这纷繁复杂的信息，政府不可能事先设计好一张蓝图，所能做的仅是边学边干。而人类社会的知识和信息的储备是在漫长的历史长河中累积起来的，如避免信息成本和组织资源的突然破坏，就可降低改革的组织成本与信息成本。如果采用激进改革，则必然破坏现存的组织结构和信息存量，这样人们便无法形成稳定的预期从而增大改革的组织成本和信息成本。地方政府面对庞杂的信息，无法做出合理的决策。这种情况即政府决策分散化。
按决策分散化是市场经济的一个基本运行机制。它指的是无数的经济个体独立做出生产或消费方面的决策，从而最终形成最佳的经济结果（帕累托最优）。经济活动有两种决策方式，集中化决策和分散化决策。集中化决策方式是指令性计划经济机制的主要方式，它是政府特有的。但在转轨期间，地方政府作为公共权力的代表，其个体决策具有集中决策的特点；同时由于它是某种程度上的经济主体，又总体上具有分散决策的特点。也就是说，面对市场，地方政府分散地做出集中决策。
集中化决策在作重大改变决策时，往往比较迅速。但是，由于在收集信息、鉴别信息等方面存在很大问题，集中化决策往往可能带来重大失误。当一个理性的地方政府以一个经济主体的身份来决策时，往往另一个地方政府也做出同样的决策，这样便形成重复投资、过度进入。主观上的地方利益追求形成客观上的地方利益保护。如房地产热、期货热、金融证券热、外资热、空调热、汽车热等。
三、针对地方保护主义的政策措施
第一，加强公共财政的建设。
地方保护主义归根到底是一个利益问题，这种利益在地方政府集中表现为地方财政。由于以财政收入最大化为目标，地方政府倾向于一种生产型的财政。这种财政的实质是基于市场有效准则的国有资产财政和基于市场失效准则的公共财政的结合，两种不同性质的财政收支捆在一起，由此政府成了一个类似于生产厂商的经济主体。这既是我国现有市场运行关系严重紊乱的决定性原因之一，也是造成我国财政风险增大的根源。这种财政风险总体上表现为分配无序、财力分散、财权分割，对于地方政府来说，则表现为预算外财政收入的比例过大，财政收入受地方企业的经营状况波动相关度极大。由于财政风险的增大，经济发达地区的政府则希望其他地区能开放市场，而经济不发达地区的政府则反之，极力保护自己的企业。正是这种生产型的财政体制下，地方保护主义从不曾灭绝。而公共财政与传统的生产型财政具有本质的区别，它要求坚持公开、依法治财、讲求效益的原则，为政府、社会提供大体均等的公共产品和服务，将财政工作特别是财政收入分配纳入法制的轨道。公共财政体制的建立，能够有效地削弱地方保护主义的利益驱动。
构建地方公共财政可以采取以下几条措施：一是改善和加强财源建设。公共财政要承担配置资源、发展经济的重任，不是纯粹的消费性财政。为此，必须改善培植财源的思路，加强财源建设。但这种财源建设要改变政府全额投资的大包大揽的作法，主要改用财政贴息的方法，以财政投资为杠杆，启动民间投资并引导民间投资的方向。二是合理界定支出结构。合理界定支出结构是公共财政的核心，构建公共财政必须科学合理地确定各级政府权限，并按照事权与财政支出对等的原则，以社会共同需要为标准，界定和规范财政支出范围。三是逐步完善“零基预算”。以零为起点编制预算，严格推行标准化定员定额管理。要通过逐步完善“零基预算”，解决机构、人员超常膨胀的矛盾。四是广泛推行政府采购制度。在西方国家，采购支出一般占财政支出的30%以上，占GDP的比重一般在10%左右。政府采购还可避免“暗箱操作”，产生良好的廉政效益，有助于市场环境的建设，从竞争的角度来防范地方保护主义。五是大力改革税费制度。在对现有收费进行清理整顿的基础上，从根本上减轻企事业单位和人民群众的负担，理顺分配关系，建立适应社会主义市场经济要求的以税收为主体、少量必要规费为辅的公共财政收入体系。
第二，建立合理的公共政策机制。
针对行政性一致同意的决策规则，有必要建立合理的公共政策决策机制。它包括两方面：
一是公共政策以非市场化为目标。在现代市场经济条件下，政府的作用和公共政策的着眼点，应该主要是解决那些不能由市场或不宜由市场去解决的问题。政府的干预，是在尊重、恪守市场规律，有利于充分发挥市场机制的作用前提下，弥补、矫治市场缺陷，实现市场配置与政府配置的最佳结合。按这个标准来衡量，当前中国地方政府公共政策在作用目标上显然存在着很多有待解决的问题。我国地方政府的公共政策往往企图代替市场机制的作用，比如，对国有企业的亏损补贴政策；事实上主要为国有企业服务的国有银行信贷政策等等。对于这些问题的解决，地方政府往往企图以非市场化的手段来解决市场问题，以保护本地企业的利益。非市场化的公共政策目标与地方保护主义有着极为密切的联系，要克服地方保护主义也应从这方面着手，将地方政府的政策目标转到社会服务方面来。
社会服务涉及领域广泛，包括教育、医疗和家庭福利，住房，劳动福利和社会保险，体育运动和青年服务，文化艺术等。它与一个区域所有居民的生活密切相关。联合国亚太理事会指出：“衡量一个国家对社会或人力资源发展的政治承诺的一个指标，是用于社会服务相关提案的公共支出的变化趋势。”[4](P270)当前我国社会问题日益突出，如个人收入分配差距的不断扩大；失业和下岗待业现象的日趋严重和普遍化；人口老龄化问题的逐步突出等，中国的社会保障政策落后于形势发展和广大民众要求的问题等等。这些方面地方政府还做得很不够，应亟早实现公共政策的范围和目标的非市场化，摆脱由政企不分而导致的地方保护主义。
二是公共政策决策程序要实现科学化、民主化和公开化。公共政策的实质是对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实，即对公共利益进行权威性分配。这就要求政府或其决策机构在制定公共政策的过程中，跨越公共政策的制定过程，从公共政策执行的角度审视政策的科学性，预测政策执行过程的实际功效。这里包括审视公共政策的“政治性”，预测公共政策的可操作性，预计公众对该项的接受程度，分析该项政策的“社会互动性”等等。公共政策决策的科学化要求建立合理的信息机制、决策机制，按照市场经济的一般理论和客观规律决定政策取舍。充分发挥公共政策在现代经济和行政管理中的应有作用，其首要条件就是政策本身必须是科学的，而为了保证这种科学性，又必须坚持决策的民主化和公开性原则。
所谓决策的民主化，指在政策制定过程中必须充分发扬民主，广泛听取来自各部门、各地方、政策执行单位和人民群众的意见，应尽量符合公共利益，避免行政性一致同意的所带来的主观片面性、“政策近视病”和“长官意志”等弊端。在实际决策过程中，要有一个反复研究、论证政策的过程，以有利于政策的协调和完善。
所谓决策的公开化，就是公共政策的决策过程和决策内容，在一般情况下应向公众公开，还可以通过公众传播媒介来加以宣传，以增强政策的透明度和政策效果。公共政策是为规范、指导各种社会组织和个人行为而制定的，只有公开政策内容，让受公共政策规范、指导的对象明确政策要义，才能发挥公共政策的应有作用。地方保护主义的行为因为损害了地方的消费者的利益，往往并不符合公众的意向。坚持公共决策的科学化、民主化和公开性原则，有助于消除地方政府的不合理的经济行为。
第三，培育良好的市场环境。
地方保护主义类似于一种利益集团的行为。美国经济学家奥尔森指出，利益集团倾向于延缓新技术的采用，并在生产情况发生变化时，阻碍重新分配资源，从而降低经济增长率。在政策制订上，它倾向于增加法律的繁文缛节，强化政府的作用，造成协议的复杂性，并改变社会演进的方向。[5](P75-79)为抑制利益集团的消极作用，他主张实行比较自由的贸易政策，并允许生产要素和企业毫无阻碍地自由流动。这种观点对于地方探讨地方保护主义的启示是：一方面，地方保护主义分割了市场，阻碍了资源的流动；另一方面，市场的发展本身对地方保护主义有抑制作用。因此，政府应自觉地培育良好的市场环境。
在培育市场方面，政府可以从促进竞争和反对不正当竞争入手。在前一方面，对于既有利益集团的保护行为，降低关税不失为一种外在的刺激，促使它改变利用行政手段来获取利益的方法，而不得不在竞争中取胜。刘世锦、江小涓对电冰箱产业的研究便提供了这样的例子[6]。由此可以断定，随着我国加入WTO的日程临近，市场的开放程度日益提高，地方保护主义应有所减弱。
收稿日期：2000-12-19
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