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一、我国产业领域垄断的基本情况和问题
（一）垄断的基本概念
就概念的一般含义而言，垄断主要是指独家或少数几家企业占有市场的大部分甚至全部，控制价格，排斥他人的进入和竞争。从进入障碍和产生的原因看，垄断可划分为四种类型：
一是市场垄断。这种垄断是企业在市场竞争过程中，凭借产品和服务的技术、质量、价格和效率，通过企业联合与兼并等竞争手段逐步形成的。它是企业在市场竞争中自发形成的结果。
二是自然垄断。这种垄断是指受自然禀赋条件和经济、技术特点的决定，在一些行业，独家生产比多家生产的成本低、效率高，如铁路网、机场、输电网、电话网、城市各种管网设施等。
三是资源垄断。即关键资源由一家企业拥有后，其他企业很难进入而形成的垄断。关键资源可以是物质性的，如油气，黄金等矿产资源，也可以是非物质性的，如专利、发明、版权等。
四是行政垄断。这种垄断主要是基于法律和行政权力而产生的独家或少数企业对市场的垄断。它是建立在政府强制权力基础之上的，是一种政府行为，是只有凭借政府权力才能形成的垄断。行政垄断的表现形式多种多样，如政府专营、行政准入限制、计划配置资源、地方保护和封锁、党政机关兴办行政性公司等。
（二）对产业领域垄断状况的基本判断
1.经过20多年的改革开放，全局性的国家垄断已被打破，但局部垄断现象依然存在于国民经济的各主要领域。建国以后，我国逐步实行了高度集中的计划经济体制，由政府对各主要产业实行国有国营。从市场准入、原材料的提供，到价格的制定、产量的规定以及产品的销售，政府都直接进行干预和控制。政企不分，单一的所有制结构，国家行政权力和经济权力紧密结合，形成了全局性的国家垄断。在此体制下，无论是经营生产资料的企业，还是经营生活资料的企业，不仅绝大部分归国家所有，也在实际上归国家统一经营。并且，除日用消费品的供应采用商品交换形式外，生产资料几乎全部由国家调拨。国家既是最大的买者，也是最大的卖者，整个社会生产处于封闭的状态。这种全局性的国家垄断是和高度集中的计划体制紧密联系的，它借助行政组织、行政区域和行政隶属关系，以拥有的人力、物力、财力为后盾，以行政指令为运行手段。
1978年开始的经济体制改革，从根本上动摇了全局性的国家垄断体制。经过20多年的改革开放，政府控制一切、包揽一切的国家垄断及其全封闭的管理体系基本解体，竞争的局面逐渐形成。首先，国家行政权力和国家所有权从合并行使走向分别行使。目前，除铁路等极少数行业外，国家不再直接经营企业，而企业则依照民法通则和企业法、公司法的规定成为以营利为目的的市场主体；其次，单一公有制的经济结构已经改变，公有制为主体、多种经济成份共同发展的所有制结构正在形成。在现存企业中，除了国有企业、集体企业外，还有大量的私营企业、外商投资企业以及多种经济成份组成的股份有限公司、有限责任公司。以就业为例，2000年国有商业单位的从业人员比重已降低为11.61％，制造业降为17.8％，建筑业降至11.04％。再次，政府对经济的管理，已经和正在从高度集中的计划经济体制下的无所不包的干预向适度干预过渡，指令性的直接控制已经压缩到了很小的程度，并正在被间接管理为主的宏观调控所代替。价格开始反映市场供求关系的变化，政府定价的商品从改革初期的上百种下降到目前的13种，重要商品及服务的经营也逐步从国家指令经营转向特许经营和专卖。最后，最为重要的，是改革中确认了我国实行社会主义市场经济的经济体制模式，市场机制被作为资源配置的主要手段。市场经济的本质是竞争，市场只能是统一的大市场，均已成为社会广泛的共识，并已成为指导人们行动的理念。
但是，经济体制改革只是打破了全局性的国家垄断。换言之，它只是使依靠行政权力实施的垄断不再具有全局性，它还没有使依靠行政权力实施的垄断全部绝迹。由于改革是一个渐进的过程，经济体制还没有最终转变为社会主义市场经济体制，旧的经济体制所惯用的依靠行政权力管理经济生活的残余还存在，它只是伴随市场经济机制的采用，从对经济生活的全面的直接的控制变成了局部的对市场准入的限制。在原先属于国民经济命脉产业的许多重要领域，局部性垄断现象还大量存在。这些领域主要是：基础产业和公用事业，包括电力、铁路、港口、民航、电信、邮政、供水、煤气、公交等；战略性资源产业，包括石油、天然气、有色金属、黄金等；经济安全和国防产业，包括金融（银行、保险、证券等）、军工（航空航天、核工业建设、船舶、兵器）等；重要商品流通和服务业，包括烟草、粮食、食盐、药品等；以及其它特殊垄断产业，包括铸币、民爆物品等。
2.与市场经济发达国家主要在自由竞争的基础上形成的市场垄断不同，我国现存的垄断主要是在长期计划经济体制下通过行政性限制准入和计划配置资源而形成的，基本特征是亦政亦商的行政垄断。竞争是市场经济的内在要求。竞争给经济带来了活力，给企业带来了压力和动力，促进经营者不断开发和采用新技术，提高管理水平，使资源得到合理配置。但正如事物往往具有两面性一样，竞争也可能带来一些消极后果。在市场竞争的过程中，企业也会因为各种原因形成市场的集中和垄断。欧美发达市场经济国家的垄断主要属于此种类型的垄断。因此，发达国家反垄断的重点，主要是针对那些具有市场支配地位的市场垄断者。与这些国家不同，对我国来说，市场机制的引入只有不到20年的历史，市场垄断的现象比较少见，诸如四川长虹、青岛海尔、北京联想这些在市场竞争中形成的国内大型企业还不能拥有市场支配地位，形不成垄断。可以说，目前我国还没有名符其实的竞争性市场垄断。我国产业领域的垄断主要是建立在非市场竞争基础之上、主要由计划配置资源和行政限制进入而形成的，具有典型的行政垄断特征。其主要表现是：
（1）在投资建设上，主要依靠国家的政策性投入和投资贷款， 无偿获得大量特殊公共资源（如航线、频谱、路权等）及特许资源（如专卖权、发行权等）的使用权。这些排他性独占权力构成了行政垄断的基础，后来者要么得不到政府的进入许可，要么因为没有这些政府优惠和保护而处于不平等竞争地位。
（2）在业务范围上，既承担政府下达的政策性任务， 也从事一般的商业性经营。正是因为承担着政府的政策性任务，垄断企业才有了低效率经营的借口，企业预算约束软化，即使亏损也能够依靠政府补贴生存下去。
（3）在经营机制上，不是按商业化原则进行企业的经营管理， 而是仍然套用行政部门的管理方式，按行政区划设置业务分支和进行业务管理，实行严格的行政等级制度。内部分配不是按市场化原则决定报酬高低，而是依据“官本位”进行收入分配。
（4）在价格形成方面，对垄断性环节和竞争性环节不加区分， 由政府实行统一定价。
（5）在对企业的行政管理上， 政府不是把这些行业作为一般的国有企业，按商业化原则进行考核和管理。而是更多的把这些行业作为政府控制社会经济生活的工具，按一般的行政事业单位下达各种计划和任务，赋予这些行业参与政治经济活动的各种特权等。
表一 我国主要垄断性产业的垄断特征
行业 垄断特性
铁路 带有自然垄断特性的
行政垄断行业
港口 带有自然垄断特性的
行政垄断行业
民航 带有部分自然垄断特
性的行政垄断行业
电力 带有自然垄断特性的
行政垄断行业
电信 带有自然垄断特性的
行政垄断行业
城市公用事业 带有自然垄断特性的
(自来水、煤气、供暖等) 行政垄断行业
石油天然气带有资源垄断特性的
行政垄断
有色 带有资源垄断特性的
行政垄断
特殊行业 带有资源垄断特性的
(黄金、特殊矿产等) 行政垄断
邮政 行政垄断
城市公交 行政垄断
烟草、食盐、粮食、药品等
行政垄断
重要商品流通
军工 行政垄断
铸币 行政垄断
银行、保险等金融业行政垄断
3.尽管破除行政垄断的改革取得积极进展，但造成行政垄断的体制性根源没有消除，旧体制遗留下来的政企不分、行政限制准入、行政审批过多等问题没有从根本上解决，改革探索中又出现了国家垄断利益部门化、政府监管失效等许多亟待解决的新问题。具体表现在：（1 ）政府行政职能与经营活动交叉混同，行政权利广泛渗透到经营领域，排斥和限制市场竞争。政企（事）不分，政商不分，政府运用行政权力（有些甚至是行业法规）名正言顺地设置市场进入壁垒，排挤市场竞争对手，大量采用行政方式和手段选择项目、确定价格和经营范围、指定重要产品和服务的经营主体，严格控制垄断业务，在人事、分配、经营等诸方面对企业进行不同程度的直接干预，极大地排斥着竞争机制的引入，也使得垄断经营主体可以凭借垄断地位，通过行政手段不断把竞争性业务纳入垄断经营，导致垄断范围广泛延伸，市场竞争机制在很多领域无法正常发挥作用。行政权利延伸到经营领域，破坏了市场秩序，妨碍了各种生产要素在全社会范围内的合理流动和优化组合，阻碍了企业的自由发展。官商合一、政企不分，阻碍了市场竞争，助长了权钱交易等腐败现象，严重减弱了社会的投资机会和意愿。（2 ）国家垄断利益大量转化为部门和企业利益，加剧了社会收入分配不公。计划经济时期政府在分配资源方面形成的行政配置体制，使垄断企业无偿获得了国家拥有的特殊资源（如航线、频谱、频道、路权等）和特许资源（如专卖权、各种指标等），由此带来的垄断利润归国家所有，由国家支配。改革开放后，国家在放权让利的同时，并没有相应将这些无偿分配的资源收归国有，而是继续以行政方式分配给了垄断企业和部门。仅以电信业无线频道的占用为例，德国仅仅拍卖第3 代移动通信所需频谱，政府就获得了高达450多亿美元的收益， 而这些收益在我国一直都由中国的电信企业无偿占用。与此同时，为促进垄断行业的发展，政府以行政方式将国家投资贷款等资源分配给垄断企业，在价格、收费、税收等方面制定了一系列有利于垄断企业的政策，使这些企业和部门凭借经过国家无偿拨付、优惠政策得到的资源和特许垄断权，形成自己独特的“成本优势”，参加追逐市场利益，获得超额利润，本该属于国家的垄断利益，被转化成了垄断企业和部门的利益，进而转化为企业和部门个人的收益，引起收入分配严重不公和人民群众的强烈不满。（3 ）企业效率低下，经营机制落后，改革动力不足。由于可以凭借垄断地位和特殊政策，通过行政性提价、收费等方式，将成本转嫁给消费者和社会，加之国家大量无偿的政策性投入和投资贷款，致使垄断企业缺乏有效的成本约束，可以任意增大投资和经营成本，不仅导致企业不顾实际条件和需要大量安排子女和亲属内部就业，大量兴办超过其他行业的福利设施和第三产业，而且使得这些企业推进内部改革和加强企业管理的压力、动力远远低于竞争性行业。垄断企业优越的垄断地位和依赖吃国家政策饭的体制，使得这些企业在建立现代企业制度、分离辅业、精简机构、削减人员、深化内部用工、分配等各项改革严重滞后，企业管理落后，效率和效益低下的问题比一般国有企业更加突出。我国垄断行业经营效率只有国外同行的几分之一甚至几十分之一，竞争能力很弱。过多的行政性保护，使得企业可以随意侵害消费者利益，乱加价、乱收费，强行搭售，吃拿卡要，服务质量低劣等问题长期得不到根本解决，抑制了这些行业的市场需求。这些部门提供的产品和服务，价格上升的幅度大大快于社会平均价格指数，从而大大增加了国民经济中其他部门的运营成本，降低了其他部门的市场竞争力。例如，改革开放以来，我国一般竞争性行业的产品和服务价格有了较大下降，唯独垄断行业的产品和服务价格攀升较快。1998年与1978年相比，电力价格、铁路货运价格、邮政资费的提高，均大大高于同期我国工业品出厂价格和零售物价上升的幅度。比同期工业品价格总水平上升幅度高254％。售电价格由每千瓦时0.0658元涨到0.339元（全国平均价，不含电力建设基金），上涨4.15倍。铁路货运按吨公里收取的费用由0.0144元提高到0.0755元（含铁路建设基金），上涨4.24倍，如果再加上杂费分摊约0.06元，货主实际支付的运费约为每吨公里0.12元多，则上涨7.33倍。邮政资费国内信函由0.08元／件上升到1999年的0.60元／件（本地）和0.80元／件（外埠），相当于1978年的10倍。煤气、自来水、公共交通价格均有较大幅度的提高。其中，煤气价格由每立方米0.05～0.10元涨到0.70～1.20元，上涨10倍多；自来水价格由每吨0.17元左右涨到0.90元左右，上涨约6倍；公交票价由0.05元左右涨到0.50元以上，上涨9倍多。（4）政府监管的“缺位”与“越位”并存，监管严重失效。市场经济发达国家往往对一般竞争行业与特殊行业有比较明确的划分，对一般竞争行业只制定竞争规则维护公平竞争，同时通过一般性的社会和技术性监管以保证社会成本最小。对特殊垄断行业则在执行社会和技术性监管的同时，根据各行业不同特点制定不同的经济管制规则，从投入到产出、从服务到价格实行全方位严格管理。而我国现阶段的管理基本采取的是同一的管理规则，未能对不同的产业实施不同的监管。在管理机构的设置上，计划经济体制下部门分割的痕迹仍然明显，管理职能被分散在多个政府机构，多头管理与无人负责并存。承担主要监管责任的政府主管部门，集政策制定、分配资源、行政管理和行业监管等于一身，监管职能附属于其它职能之上，这些部门的主要精力又集中于分配资源和行政审批上，往往是用政策目标取代监管目标，大大削弱了政府监管的力度和效果，极不利于规范市场秩序和提高行业的整体效率。在管理方式上，政策性业务与经营性业务不分，竞争性环节与垄断性环节不分。使得垄断企业难以完全按商业化原则进行经营，作为所有者的政府无法准确评价垄断企业的经营活动，更无法追究企业经营不善和亏损的责任。垄断企业借助经营政策性业务的优惠政策，吃国家的“大锅饭”，将政策性业务的收益转移到经营性业务，牟取行业或企业的不合理收益。在管理内容上，无论是竞争性行业，还是垄断行业，基本停留在对企业市场准入的前置性审批和项目的审批等初级层面上，对垄断行业管理所要求的成本控制、技术保障、安全标准、环境保护、消费者保护等特殊内容基本没有涉及。对管制价格的制定往往缺少必要的依据，基本不掌握管制对象管制业务的真实成本；在技术监管方面，虽然制定了相当多的技术和安全标准、规范（甚至许多是强制性的），但缺少监督管制对象执行的方法和工具；此外，环境保护等涉及公众利益的内容并未纳入管理的范畴。在管理手段上，社会目标的实现（如普遍服务等）和各类经济关系的确立，基本上依靠政府行政协调的力量，而不是依靠法律进行规范和约束。即使是颁布了相应行业法规的行业，立法理念也是为了保证这些行业内企业的利益和国家对这些行业的控制，而不是为了规范产业中各主体的行为。随着企业化改造和引入市场竞争，原有的利益格局发生了重大变化，政府的目标与市场化运作的企业的目标之间存在一些冲突，单纯地依靠政府的行政协调已无法适应新形势的需要，监管失效的问题日益严重。这些问题加上监管人员与垄断企业长期形成的千丝万缕的人际关系，严重影响了监管效率以及政府监管的公平和公正。在对管理机构和人员的约束还不健全的情况下，这种体制使得监管效率低下的问题更为突出。
出现上述问题的原因是多方面的，从发展的过程来看，政府垄断国民经济的命脉部门，占领经济的制高点，是在一定的历史背景下发生的，有其存在的合理性。从体制上看，深层次原因则是经济体制改革不到位。首先是政府与企业及市场的关系没有理顺。由于国有资产出资人制度没有建立起来，政资不分，出资人的权力被各级政府和不同的部门或企业集团分散行使，致使真正意义上的政企分开很难实现；其次是产业组织结构不合理，垄断环节和竞争性环节不分、经营性业务与政策性业务不分的垂直一体化的产业组织结构和经营方式，使得市场竞争机制很难发挥作用；第三是现代企业制度还很不完善，企业产权激励和产权约束不力，法人治理结构不健全，内部监督和制约机制薄弱，竞争性的市场主体没有建立；第四是政府管理体制改革滞后，职能转变缓慢，缺乏市场监管的有效手段。
二、解决我国行政垄断问题的总体思路
解决行政垄断问题，不同于一般意义上的“反垄断”，其实质主要不是处理垄断与竞争的关系，而是处理政府与市场的关系。因此，需要在分清问题性质的基础上，立足于我国国情，借鉴国内外改革的成功经验，坚持市场化取向，努力适应我国加入WTO后改革开放的新要求。基本思路是：坚决贯彻中央“打破垄断、引入竞争”的方针，按照建立社会主义市场经济体制的要求，以政府职能转变为重点，明确划分政府行政行为和企业经营活动，规范政（事）企关系，在一切可以竞争的领域和环节开放市场，对需要控制和垄断的领域实施有效监管，建立完善的现代企业制度和公正透明、统一高效的现代监管体制，形成适度竞争的产业组织结构和竞争有序的市场格局，提高效率，改进服务，促进发展。我国20多年改革开放的经验表明，只要基本思路明确，就会产生逐步推进改革的力量。
必须指出，解决行政垄断问题是在大部分传统体制已以进行了多年的改革后展开的。在以往的改革过程中，国家的管理职能已逐步减少，并集中于这些垄断领域；国有资产的比重逐步下降，并以越来越大的比重配置于这些领域，国家实施各项政策的政策手段也主要依靠这些领域发挥作用。在这样的背景下，这些行业的改革具有更大的难度，并涉及到更为广泛和深刻的问题：（1）较大的分离难度。 这些行业大多承担着具有公益性、政策性目标，或存在自然垄断环节。在实际运行中，这些业务与竞争性业务相互交叉。相当一部分竞争性业务较难通过简单分离的方式，形成独立经营的主体。同时，在财政资金无法保障的条件下，政策性和公益性目标需要通过竞争性业务形成的收益给予补偿。分离竞争性业务必须考虑这些因素的影响，并作出相应安排。（2）现有企业利益将受到较大影响。以往的改革大体上是国家对企业的放权让利，企业和职工是改革的受益方。但垄断行业改革是调整垄断行业的不合理的集团利益，将这些行业的垄断利益、行业性群体的过高收入、行业的潜在收益收归国家，返还社会和人民。垄断行业和企业将对社会和其他竞争者出让部分既得利益（有些甚至是政府收益），这一局面是在多年改革中极少出现的。（3）对建立监管制度有较高的要求。 在一般竞争性行业中，强制性监管主要集中在环保、技术标准、质量标准、安全性标准、卫生标准等通用标准和规则方面，并主要由技术监督局、环保局、卫生局、消防部门等公共管理部门负责。这些监管又成为社会性监管。放开或取消行业性行政管理对这些监管活动并不会带来实质性影响。除这些技术性指标的监管外，垄断行业中带有特殊性的监管则更多地集中在交易规则、定价、行为准则、关联交易、交叉补贴等较难以用技术性指标加以衡量和评价的方面。在放开准入，引入竞争的同时，需要优先建立相应的监管体系以保障这些行业的稳定运行。（4 ）垄断行业在国民经济发展和社会稳定中具有更重要的地位。在国有经济的战略性调整中，垄断行业是国有资产集中和发挥国有经济主导地位和控制力的主要领域。因此，在分离竞争性业务，放开准入，引入竞争的过程中，保持国有经济的地位和控制力是各方面高度关注的问题。
因此，在深化改革的过程中，需要具体把握好以下原则：
（一）坚持政企分开，转变政府职能
我国产业领域垄断的本质是政企不分的行政垄断，当前反垄断的重点就是反对行政垄断。因此，政企能否真正分离是关系到反垄断成败的关键性因素。政企分开就是要根据不同的行业情况，对仍然政企不分的，要加快政府与企业脱钩的步伐，取消政府对企业的直接管理；对政企已经初步分开的，则应进一步划清政府与企业的职能界限，限制政府部门对企业过多的行政保护；对垄断企业仍然保留的行政权力，一律取消。政府与其直接管理的企业、以及企业化经营的事业单位在人财物方面彻底脱钩后，其承担的国有资产所有者职能转交相应的国有资产出资人机构，把其企业承担的中介职能转交独立的中介组织，把其承担的行业准入、价格制定、成本和服务质量监控等监管职能，移交给独立的行业监管机构承担。政企分开后，政府的经济职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。
（二）坚持以提高效率、促进发展、改进服务为目的
我国是一个发展中国家，垄断领域许多产品的人均占用量和服务的普及率比较低，与世界平均水平相比还有较大差距。随着我国人民向较富裕文明的小康生活迈进，西部大开发和城市化等经济结构战略性调整步伐逐步加快，保障这些行业的产品和服务的有效供给对“十五”乃至今后更长一段时间国民经济发展的快速、稳定、健康发展有着决定性的意义。垄断行业又是我国加入世界贸易组织以后外资竞争的重点，能否在竞争中形成有国际竞争力的民族企业，关系到我国总体经济竞争力和国家经济安全。而实现这一切，必须有效解决基础设施行业在效率、价格和服务方面存在的诸多问题。因此，垄断行业改革必须紧紧围绕提高效率、改进服务、促进发展来展开。
（三）坚持引入竞争和加强监管并举
垄断行业的改革，要从社会主义市场经济的本质要求出发，在市场能够发挥作用的领域和环节，按市场原则分配资源和选择投资经营主体，按市场规律进行行业或企业重组，按市场要求进行经营和管理，要在市场竞争中培养有竞争力的国有企业，增强国有经济的控制力。对需要保留国家垄断的领域和环节，也要分离竞争性业务和垄断性业务，用市场的办法进行管理。最大限度地发挥市场机制的调节作用。与一般竞争性行业和领域不同，目前仍然存在垄断的行业是社会经济发展的命脉部门，影响面广，有的带有自然垄断性特点，有的具有很强的公益性，有的对宏观经济的稳定具有关键作用，有的还直接关系到社会安全和国家安全，许多行业本身的系统稳定性要求高，在这些行业引入市场机制的同时，必须建立起有效的监管体制，才能保障这些行业的有序竞争和健康发展，这也是20世纪80年代以来发达国家反垄断的重要经验。因此，必须坚持引入竞争和加强监管并举的方针。
（四）要兼顾改革过程中各方的利益
垄断行业的改革，涉及方方面面既得利益关系的调整。改革过程中，既要打破现有利益格局，又要从实际和可能出发，统筹兼顾，防止操之过急；既要保障投资者和企业的合法权益，又要坚决维护国家利益，切实保护消费者权益；既要对现有垄断企业进行适当分拆和重组，以促进有效竞争，又要保持企业必要的规模，提高企业的竞争力；既要尽可能吸收国内外社会投资，促其快速发展，又要考虑到国家经济和社会安全，确保国家对重要领域的必要控制。特别要注意妥善处理投资者、经营者和消费者之间的利益矛盾，避免过渡时期严重的利益冲突。
（五）坚持整体规划，循序渐进，分步实施
垄断行业改革事关我国经济体制改革和发展的全局，任务艰巨而复杂。首先，这些行业影响面广，多与国家重大的经济和社会政策目标，以及人民群众的直接利益密切相关。改革过程中需要综合考虑经济安全、社会稳定、国有经济控制力、国际竞争等各种因素，需要处理好一系列重大关系。其次，这些行业本身特殊的技术经济特性，使其内部的各个环节和各项业务之间组成了一个有机联系的复杂系统，任何一项局部的改革，都会对整个行业系统稳定性产生重大影响，牵一发而动全身。第三，这些行业已经形成特殊利益格局，各种利益矛盾比较尖锐，加上长期近亲繁殖而形成的行业内部错综复杂的人际关系，使改革和重组的难度很大。因此，推进垄断行业的改革，必须从战略高度统筹规划，循序渐进。在推进的步骤上，先易后难，逐步放开。一时难以放开的行业和领域，创造条件，分步实施，逐步加以解决。在推进的方式上，先放开可以竞争的环节和领域，随着技术进步和需求结构的变化，适时将竞争性业务从垄断性业务中剥离出来，不断缩小政府垄断的范围。
在国民经济命脉产业中进一步破除行政垄断，是一项长期而艰巨的任务。长期目标是，在一切可以进行竞争的领域（或可以市场化运作的领域），放开市场进入限制，向组成社会主义市场经济的各类合法经济主体开放市场，通过各种形式的竞争，达到资源的有效配置和经济的快速增长。为实现这一长期目标，一定要立足于我国的特殊国情。一是我国具有几千年官商不分的历史传统，长期处于国家垄断的体制之下；二是我国还处在社会主义市场经济体制还很不完善的阶段，市场主体的培育还需要一定时间。因此，与发达国家不同，我国难以通过简单宣布消除市场禁入政策，就可以期望马上出现与在位垄断商势均力敌的竞争对手，很快形成一个竞争性的局面。相反，我国必须对原来行政垄断的产业部门，首先由政府实施大刀阔斧的重组，形成一个大体可操作的竞争性框架，然后再经过市场性重组的手段，走向长期目标。没有政府主动充当“第一推动力”，打破既得利益的传统格局、形成竞争性市场的过程将极其漫长。
三、近期改革的重点和政策建议
（一）推进政企分开
推进政企分开的重点是改革政府管理体制，积极探索行政决策、执行、监督既相对分离制约，又协调高效运转的体制，使政府国有资产管理、政策制定和行业监管职能相对分离，形成自主经营的市场主体和权责明确的监管制度，为从根本上打破行政垄断和实现有效竞争奠定基础。
1.加快国有资产管理体制改革。按照党的十五届四中全会《决定》的要求，政府部门要与其直接管理的企业在人财物方面彻底脱钩，尽快建立国有资产出资人机构，把其承担的国有资产所有者职能转交相应的国有资产出资人机构，实现政资分离。
2.撤销和归并政府部门。进一步推进政府机构改革，在分离国有资产管理和行业监管职能、中介职能的基础上，对原有政府各部门承担的制定和实施行业发展规划、产业政策等职能，区别不同情况进行归并。有的可以移交给相应的综合经济管理部门，原主管部门撤销；有的可以由归并后的大行业管理部门来承担，以减少管理主体，提高管理效率。
3.进一步深化审批制度改革，减少审批事项。一要严格按审批制度改革方案抓好落实，并进一步精简审批事项。二是建立行政责任制和严格的行政过错追究制度。坚持权责一致的原则，掌握审批权力的部门和负责人要负起相应的管理责任，对因管理出现疏漏造成严重社会后果以及行政不作为行为坚决追究责任。三是建立科学、合理、高效的部门工作程序和办事方式，大力提高政府部门尤其是权力部门的服务水平和服务质量。
4.提高政府工作透明度，切实保障人民群众对社会经济事务的参与权、知情权和监督权。一是完善民主决策制度，健全行政决策咨询体系和论证制度，把公示、听证、专家论证等民主决策制度所应包括的决策事项、程序、规则等以法定化的形式予以明确，并向社会公布。二是进一步完善行政法规、行政职能、行政决策、行政审批、行政信息的公布机制，政府各部门的规范性文件，都必须经法制部门审核。凡有审批事项的政府部门不仅要公开办事要求、办事时限、办事程序、办事结果，还要公开办事依据、办事规则等。三是加快电子政务建设，推进信息化，完善面向社会的政府信息服务系统。
5.推进公共财政改革。一是全面推行部门预算，硬化预算约束，增强预算透明度。继续落实“收支两条线”管理，取消收支挂钩、按比例返还等做法，不允许任何部门自行提留，“坐收”、“坐支”。二是严格财经纪律，加强对政府各部门资产和资金的管理，改变把政府资产变为部门收入的现象，把原分属各部门单位搞创收的国有资产、物业，全部收回由政府物业管理部门统一经营管理，收入全部进入国库逐步建立统一、规范、透明的政府公务员津贴福利制度，向以薪养廉方向迈进，
（二）开放市场准入
按照引入竞争、充分发挥市场机制作用的要求，采取多种方式放开准入限制，从各方面为开放竞争创造条件。
1.依次放开竞争性业务的市场准入限制。按照中国加入WTO 的协议和《外商企业投资目录》所确定的开放领域，对国内外所有符合资质条件的投资人开放市场，取消种种基于所有制、地区和部门的或明或暗的限制。当前，应该从刺激投资效果比较明显的基础产业部门和从我国加入WTO协定已经做出承诺的领域入手，抓紧电力、电信、铁路、民航、 石油石化、煤气、供水、金融等行业的市场开放步伐，确立开放市场的范围、步骤和关键环节，系统修订原来由行业部门起草、旨在保护行业部门和利益的法律法规。
2.改革市场准入管理方式。逐步缩减政府行政审批的范围和事项，将行政指定经营主体改为依法核准或市场招标选择经营主体。对国家拥有的特殊资源或特许资源，通过市场招标或拍卖选择使用者，收益归国家所有。对于可以替代竞争的行业，如公路、水运、航空、铁路等，消除对“替代服务”的限制。对于替代效果相对较弱的行业，采取“多家投标进入”的竞争。
（三）推进行业适度重组
在一些行业，仅是简单地放开市场准入政策，很难较快产生与在位垄断企业有力竞争的对手，形成有效竞争的格局，而有些行业随意放开准入则会形成过度竞争。要结合我国各产业领域垄断的实际情况，在放开市场准入限制的同时，对部分行业，特别是带有自然垄断特性的行业进行适度重组，以形成有效、有序竞争的产业组织结构。当前，重点做好以下几项工作：
1.分离政策性业务和经营性业务。垄断行业中的政策性业务或公益性职能，原则上应设立企业进行独立经营，实现其发展目标。对只能由企业承担的政策性业务及公益性职能，必须给予必要的成本补偿。既防止政府因实施政策性目标而转嫁负担，扭曲企业的经营行为，又防止企业以行使政策性职能为由排斥竞争者或转嫁额外成本、推卸亏损责任。
2.分离自然垄断业务与竞争性业务。对自然垄断业务与竞争性业务一体化经营的企业，可在分离竞争性业务的基础上，对具有自然垄断特性的业务领域，严格限制其业务经营范围，切实加强监管。
3.根据竞争条件，采取不同的重组方式。对由单个企业主导市场，而又不能通过放开准入、较快形成有效竞争的领域，可按同一业务领域和同一市场应有两个以上经营主体有效竞争的原则，对现有主导企业进行适当分拆和重组。对一旦放开市场准入，便会出现企业过多过滥、过度竞争的领域（如航空运输、有线电视、出版等），鼓励采取多种方式进行以产业集中为特征的兼并和重组。
（四）深化垄断行业国有企业改革
1.推进企业公司制改造，加快建立现代企业制度。要通过中外合资、企业互相参股、资产重组、特别是境内外规范上市等方式，实现投资主体多元化，按照现代企业制度的要求，建立规范的公司法人治理结构。
2.加大企业内部改革的力度。推进企业后勤服务社会化改革，分离辅助系统，精干主体企业。深化企业人事、用工制度改革，全面推行员工公开招聘、竞争上岗。改革企业分配制度，实行以岗位工资为主的基本工资制度，加大对经营者和技术、业务骨干的激励力度，打破内部分配中的平均主义。要切实加强企业内部管理，提高企业经营效益。
（五）加快建立现代监管制度
建立现代监管体制，要求以实现行业持续发展和维护公平竞争的市场秩序为目标，组建独立的法定监管机构，制定明确的监管法规和透明的监管程序，按照公开、公平、公正、有效的原则，依法对行业的准入、成本、价格、服务内容和质量、安全、环境、普遍服务等实施专业化监管。
1.健全行业监管的法律法规。要针对不同行业的特点，分别制定和修改相应的的行业性法律、法规，明确各个行业市场准入、价格管理、网络接入、安全以及服务质量等监管内容，制定与之相适应的监管规则和公开透明的监管程序。具体说来，包括抓紧修改与自然垄断行业监管有关的电力法、铁路法和民航法，制定电信法、石油天然气法、城市公用事业监管法等行业性法律；制定或完善与经济安全有关的金融业监管法规、与生命安全有关的医疗、制药、危险品行业的监管法规、与国家安全有关的军品生产及配套行业的监管法规、与社会安全有关的传媒、娱乐等服务业的监管法规等。
2.组建独立的监管机构，依法实施监管。近期，可设立直属于国务院的监管机构，根据国务院授权实施监管，待条件成熟时逐步向法定的独立监管机构过渡。监管机构的人员组成，必须既有行业管理工作经验的人员，也要有综合部门工作经验和地方工作经验的人员；既要有专业技术人员，也要有经济、法律、财务、审计等方面的专业人员。要防止简单地将现有行业主管部门直接翻牌为监管机构。监管机构及其人员必须依据法律、法规和规则履行监管职能，切实提高监管的公正性和有效性。
3.加强对监管机构的监督，建立必要的制衡机制。要通过行政复议和司法仲裁，纠正监管机构的失误；发挥行业协会、消费者组织及舆论监督等方面的作用，防止监管机构滥用职权。
（六）加快价格和投融资管理体制改革
1.改革现行的价格管理体制。要根据不同行业的具体情况，逐步建立既有利于降低价格水平，又有利于激励投资的价格形成机制。对自然垄断业务、政策性业务以及竞争性业务分别实行不同的价格形成机制。其中，自然垄断业务、政策性业务的价格，在价格听证的基础上，按保本微利的原则，实行政府定价；竞争性业务的价格主要由市场决定。要规范垄断性产品和服务的成本构成及各种折扣，建立健全包括人工成本在内的成本控制和约束机制。要清理整顿价外加价和价外收费，把合理部分纳入价格构成，取消其他不合理的加价和收费。要在政府价格管理部门和监管机构间形成合理分工，分别依据价格法和价格监管规则进行管理。其中，价格管理部门主要负责价格政策的制定、价格政策落实情况的监督检查和对监管部门价格管理行为的监督。监管部门负责垄断环节价格的核定和调整以及对价格违法违规行为的处罚。
2.改革投融资体制。按照国家投融资体制改革的方向，要尽量缩小政府直接投资的领域和范围，政府的财政投资主要集中用于国家需要垄断和控制的领域和环节的直接投资，以及普遍服务和政策性业务的投资或财政补贴；其他领域和业务，主要鼓励各类投资者进行投资。要改革政府管理社会投资方式，减少和取消政府对投资项目的行政性审批，主要通过产业政策对各类投资进行引导。要加强对国家投资项目的监督检查，落实政府投资主体的责任。
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