“强县扩权”改革试点评估及拓展路径——基于681个试点县(市)的实证分析，本文主要内容关键词为：实证论文,改革试点论文,路径论文,试点论文,强县论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪80年代以来，随着社会结构的深刻演变，我国各级政府的权力格局、政府职能、行政流程与运行机制正悄然发生结构性变迁，通过权力下移，扩大基层政府的自主权，建构更为有效的地方治理模式，已成为现代公共管理的重要理念。在此背景下，我国地方行政性纵向分权风生水起，取得了重要进展，形成了有代表意义的分权模式。其概括起来有以下五种：一是以海南、重庆为代表的行政体制省直管县(市)模式，二是以浙江为代表的财政省直管+县(市)正职领导省直管+“强县扩权”的混合体制模式，三是以河北、湖北等为代表的财政体制省直管县(市)+“强县扩权”模式，四是以江苏、江西等为代表的财政体制省直管县(市)模式，五是以四川、湖南等为代表的单一“强县扩权”模式。本文特以其中的“强县扩权”为研究对象，包括以上第一、二、三、五种模式内含的“强县扩权”部分。
一、“强县扩权”的对象、内容及成效
1.试点对象。根据最新资料统计，截至目前，我国开展“强县扩权”的省份为18个，分别为浙江、湖北、河北、河南、四川、山东、福建、广西、云南、陕西、黑龙江、安徽、湖南、辽宁、吉林、甘肃、广东、海南。“强县扩权”试点县(市)为681个，其中浙江17个、湖北55个、河北22个、河南36个、四川59个、山东30个、福建60个、广西69个、云南55个、陕西15个、黑龙江10个、安徽12个、湖南88个、辽宁15个、吉林41个、甘肃13个、广东68个、海南16个。
2.试点内容。虽然各试点县(市)在实施时间上有先后之分，数量上有多寡之别，力度上有强弱之差，但改革内容大同小异，都是按照“能放则放、责权统一”的原则，减少审批事项，简化审批程序，下放管理权限，扩大县(市)自主权的思路，把一些原属地级市的部分经济、社会管理权限直接下放给县(市)一级政府(海南省虽实行的是行政省直管县体制，其扩权改革的权力来源于省政府，但因其实行了“强县扩权”改革，故本文亦将其纳入讨论)，赋予其与地级市同等的建设项目管理、土地审批、证照发放、价格管理、计划上报、税收管理、项目申报、用地报批、资质认证等权力。
3.试点成效。总的来看，通过“强县扩权”改革，各扩权县(市)政府部门的积极性、主动性得到充分发挥，县域经济社会发展明显加快，县域发展环境持续改善，县域经济活力得到空前激发，县域经济综合实力得到明显增强，获得上下各方的充分肯定。如作为中国陆域面积偏小省份的浙江，通过实施“强县扩权”，极大地促进了县域经济的发展，近年，始终牢牢占据着全国“百强县”近1/3的席位，农民人均纯收入连续23年位居各省区之首。云南省2007年47个试点县(市)人均地区生产总值达13852元，相当于全省平均水平的13倍；农民人均纯收入达2801元，为全省平均水平的1.1倍，对全省县域经济发展起到了领跑作用。安徽省2007年12个试点县(市)的国民生产总值增长15.6％，比2006年提高1.5个百分点，明显高于全省县域经济发展平均水平。
二、“强县扩权”的问题与困境表征
如同一枚硬币有正反两面，“强县扩权”改革试点虽然取得了明显成效，但也遇到了一些具体问题和困境，有些还表现得较为尖锐，需要引起高度重视与认真对待。
1.“权力打折”：部分权力口惠而实不至。一些地级市和省直部门的“惜权”思想严重，本应由扩权县(市)享受的政策没有真正落实，存在“先放后收、放小不放大、放虚不放实、明放暗不放”的现象。据某扩权县负责人反映，目前扩权和放权大体是“三分之一到位，三分之一半到位，三分之一蜻蜓点水”。也有的地方放了权，但有许多附加条件，县(市)仍解决不了问题，结果等于没有放权；部分扩权项目带有明显的滞后性，如某省规定“初级工职业资格证书核发由扩权县(市)自行审批，报市(州)备案”，而这项权力在扩权之前也是由县具体负责操作的。一些地级市为了保住既得利益不愿放弃权力，甚至出现市与扩权县(市)在诸如养路费、车辆附加、交通规费等的征收中争利的现象，扩权和放权难关重重，情况不容乐观。
2.“两个婆婆”：扩权县(市)处境尴尬。由于扩权试点改革削弱了市级政府的既得利益，因此这场改革很难得到市一级的支持，催生了县(市)与原来省辖市之间的矛盾。扩权试点后，试点县(市)与地级市既存在领导与被领导的关系，又存在着协商、合作与竞争发展的关系，出现了省与县两级积极性高涨、地市一级政府消极应付的“两头热中间凉”现象。这一微妙而复杂的关系，使扩权县(市)心存顾虑，进退两难，既有扩权后的“解放感”，又怕得罪所在的省辖市。实际操作中，扩权县(市)既要主动维护使用对省一级部门的话语权，又要维护与市相关部门的关系，原来的“一个婆家，一头应酬”变为“两个婆家，两头应酬”，哪方面都不能疏忽和大意。这种在省和市之间“踩钢丝”、“玩平衡”的状况增加了扩权县(市)协调的工作量。
3.“感觉蹦极”：工作流程出现梗阻。按照文件规定，试点县(市)有的项目可直接报到省直部门，但现实中仍要通过市再上报审批；有的权限虽下放到县(市)，资金分配等还是按原程序运作。在一些放权的审批项目上，依然出现扯皮现象。如，某扩权县在申报用地指标过程中，市里认为县应该向省国土局获取指标，但省里却说指标已经下放到市里了，以至于该县2007年几乎没有拿到一个土地指标，而没有土地指标用地就是违法用地。又如，某试点县扩权后拥有3000万美元以下大型项目的审批权，但县一级的工商部门却发不了营业执照，项目要想开工，还得求市里的工商部门，很多试点县仍然必须像以前一样在市、县之间来回跑。部分试点县官员将“强县扩权”形象地比喻为“看到文件一喜，到部门办事一愣，最终结果心里一凉”。
4.“地位矮化”：扩权县(市)所获省辖市的支持力度“缩水”。一些省辖市在权力下放的同时，将应尽的责任和义务也一股脑儿甩出。如，一些地方在地级市权力下放后将市级财政的财力更多地投向市区，帮扶县(市)发展的积极性有所降低，项目要求的配套资金迟迟不能到位。某县由于老工业企业较多，扩权前县政府每年支出的300多万元再就业资金、失业救助金由市负责统筹，扩权后，市里随即将其一并下放到了县，而该县每年只有80万—90万元的社会保障支付能力，另有200多万元的缺口尚无从填补。又如，一些扩权县经济发展指标过去在市里的排位较靠前，而现在普遍被压到后面，甚至被挤到全市的末位，农用地转用指标、项目分配和资金配套等支持也相应出现衰减，有媒体形象地将其描述为扩权县(市)“有了对省府的话语权而失了市府的支持度”。
5.“能力短板”：省、县两级政府新体制适应力遭遇挑战。一些试点省面对扩权后管理半径扩大、工作量增加和工作要求提高的情况，个别部门的管理能力和人员素质受到挑战，“偏好型决策，强制型服务，检查型工作”的痕迹较为明显，存在着对接不到位的问题。一些人员习惯于中央政策的传达、资金的分配、业务指导和文件审批等中间层次的工作，对基层的情况并不熟悉，对扩权县(市)因权力增加而产生短期化行为倾向的监管意识不强，少数部门对本部门扩权后相关的适应性实施细则和办法制定滞后，使扩权县(市)在操作过程中无所适从，一些省直厅局的处室办事时仍要求出具省辖市相关文件和证明，甚至出现下放权力“前放后收”的现象。一些扩权县(市)在直接对省后，人员的素质难以适应业务衔接需要，对扩权的重大意义认识不足，与省级主管部门的沟通不够及时和积极主动，对扩权政策存在着“等、靠”思想，缺乏相应的配套措施，没有用好用活有关扩权政策，影响了部分职权的有效运行。
6.“制度意外”：行政运行成本有所增加。实施“强县扩权”改革后，扩权县(市)跑省城请示汇报、开会学习的次数增多，加之省里的一些业务部门与处室也经常召开会议，交通差旅等费用大幅度增加，交通不便的边远地区则更为突出。而且尽管每次扩权县(市)都与市里的人员一起参加省里的会议和学习，回来后市里通知开会或培训仍然要参加，经常开双重会议。过去扩权县(市)只需给市里报材料，现在省市两级都要报，出现大量重复报批情况，扩权县(市)的工作经费和运行成本反比改革之前增加了。
7.“苦乐不均”：扩权对象过度侧重发达县(市)。依据国务院扶贫办最新的《国家扶贫开发工作重点县名单》和国家民委的《民族自治地方国家扶贫工作重点县名单》，对681个试点县(市)的经济发展水平进行统计分析可知，在扩权试点县(市)中属于经济强县(市)的为544个，约占总数的80％；属于经济弱县(市)的为138个，约占总数的20％，比例明显偏低，而如果根据各省官方文件对于扩权县(市)经济发展水平的认定，其比例则更低。这种过度差序结构不利于探索相对落后地区县域经济的发展模式，也容易加剧各个县(市)间发展的不平衡。
三、“强县扩权”的拓展路径选择
1.“应放尽放”：进一步提高放权质量。总的原则是，只要有利于县(市)加快发展，该放就放、能放尽放，切实做到真放权、放实权，真正把实质性、关键性和涉及具体利益的权限放给县(市)。对那些可以由市场和社会行业组织承担的，要坚决取消和下放。一是要认真检讨现有文件中扩权的条款，把属于虚权、与实际不相符、实际工作中无法操作、与法律法规相抵触的内容清理出来，切实将有实效、易操作的权力下放到县(市)。二是要增加一些县(市)急需的扩权内容，对于一些对地方发展有积极推动作用的权力，应创造条件下放给县(市)。三是要对已经扩权的条款和即将扩权的内容进行法律审查，避免出现与法律法规相违背的情况，今后也应随形势变化与法律变更，与时俱进地进行调整修正。
2.“交互理性”：进一步厘清市县关系。总的目标是要建立一种市县两级和谐相处、既竞争又合作的新型关系，形成“交互理性”。一是要统一放权市级政府的思想认识，引导市级各有关部门充分认识权力下放的重要性，避免地市在实际工作中可能出现的一些因担心丧失权力而阻挠改革的情况。二是明确扩权后市级政府的职责定位。将市级的主要职责确定为主要负责重大方针政策的领导和督查落实，跨县域的经济社会发展规划、基础设施建设、环境建设和保护、突发事件处理等重大事项的组织协调；继续发挥市带县作用，继续在公共设施、公共财政、公共事业等方面一如既往地支持扩权县(市)，进一步加强对扩权工作的指导、协调和衔接，切实做到放权到位。三是要明确权力的归属，规范操作程序。将地(市)与县(市)在扩权过程中的相应权力和工作程序用规范性文件予以详细规定，防止出现“有权力争着要，有责任竞相推”的现象。四是要建立和完善利益平衡机制。省政府对涉及扩权县(市)与所属地级市经济利益的基数划分或需要参照基数数字的，要按照“公平合理、不挤不占、协商一致、双方认可”的原则，做好基数划分工作，地级市因县扩权受到的短期经济损失由省里给予相应补偿。
3.“扶强帮弱”：进一步推动扩权转型。分权化改革的政策内涵是通过制度创新，使“三农”问题突出的区域摆脱困局，提升整个县域经济的活力，促进城乡协调发展。因此，目前的改革应从侧重于对经济强县(市)放权的“强县扩权”模式向对所有县(市)平等放权的“扩权强县”模式转换，欠发达的经济弱县(市)更应成为关注的重点，今后在试点县(市)的选取上应更多考虑经济发展相对落后地区的县(市)，通过平等扩权，促进不同经济发展水平的县(市)共同繁荣、共同进步，同时也有利于我国探索出一整套适用于不同类型地区县域经济发展的有效模式。
4.“强基固本”：进一步降低行政成本。一是要进一步加快省市两级政府的职能转变。按照市场经济体制与现代政府职能体系的要求，把属于企业、市场、中介组织与其他经营主体的权力统统下放，进一步发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，从根本上减少不必要的管制项目和行政事务。二是要大力普及电子政务。充分利用现代信息网络技术与远程办公系统，搭建起现代化远程工作平台，最大限度地运用电子政务，实行信息化办公，将社会事务进行扁平化处理。三是要实行进一步简化办事程序、实行政务大厅集中审批、联合办理。四是要进一步精减会议数量，提高会议效率。五是要加大现代交通网络建设力度，尽快形成方便、快捷的交通运输系统。
5.“放权不放手”：进一步提升管理水平。省级政府各部门要尽快适应“强县扩权”和行政管理扁平化趋势对其工作理念与工作方式提出的新要求，进一步加强业务学习，改造政府流程，调整工作方法，提高工作的回应性，增强垂直指导县域发展能力，加大对扩权县(市)的监管力度，建立扩权约束机制，将县域的全局性、战略性、关键性问题纳入重点指导范围，将容易出问题和被忽视的环节纳入重点监管范围，促进县域经济科学、协调、和谐发展。市级相关部门要尽快消除新型市县关系带来的不适应症状，进一步转变思想观念，及时调整政府职能，一如既往地支持扩权县(市)的改革发展。扩权县(市)的领导及工作人员要加强学习与培训，提高政策运用能力、工作协调能力、科学发展组织能力；要加强与省市两级相关部门的沟通联系，积极做好应对工作；要跟踪研究上级关于“扩权强县”的有关政策，吃透精神，采取有力措施，用足用活扩权政策，赢得“扩权强县”的最大效益；要不断探索创新管理方式，切实提高公共服务的质量与效率，构建“既廉政又廉价”的现代服务型政府。
“强县扩权”改革在一定程度上清除了制约县域发展的现行经济与社会管理体制，对深化行政管理体制改革、提高行政效率、降低县域经济发展的交易成本、推动未来行政区划改革、促进城乡协调发展具有重要意义，但由于此项改革是在我国现行体制保持稳定的情况下进行的，其制度适应性必然受到现行体制的诸多羁绊。当下我国的行政体制改革已经从减人、减事和合并机构的调整，扩展到减少行政层级的结构性变革上，扩权县(市)人事管理权的省辖市统管已成为其发展的最大体制障碍。“扩权强县”改革问题的最终解决，相当程度上要依赖于以行政体制省管县(市)为主导模式的地方政府体制改革，而“强县扩权”改革与各地竞相试水的财政体制省直管改革则为行政省直管的顺利推进积累了丰富的政治智慧和实践经验，成为行政省直管县的实质性前置环节。