我国高等教育资源配置方式转换与制度环境，本文主要内容关键词为：资源配置论文,高等教育论文,方式论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会的资源配置问题，是社会怎样以既定的资源来满足各种社会需要的问题。它往往被展开为一个社会运用既定的资源配置什么、怎样配置和谁来配置三个基本问题。它与三个概念有关：资源稀缺性、资源配置方式、资源配置有效性。高等教育是一种稀缺的社会资源。从社会化大生产和工业革命开始，伴随着现代科技的发展以及在生产领域的广泛应用，对受过高等教育并掌握现代科技的高级专门人才的社会需求，始终与现有社会的供给存在着巨大差异；特别是随着社会生活水平的提高，人们对个人生存质量与社会文明进步有着较高的追求，这些都对高等教育提出了更多要求。在一个成熟的市场中（注：这通常是主流经济学讨论经济学问题的基本条件，指其他生产要素如土地、资本、技术不变，或不存在其他替代物品以及人才规格不变，也包括制度因素不变。），通常会通过市场价格反映出对高等教育资源需求的稀缺性。专业人才的稀缺程度往往通过高等教育供给与市场需求来反映，一般来说，市场价格会对供求关系进行调节。这种调节会影响供求均衡点（当外部条件不改变时），这个均衡点只是相对的，通常不均衡是绝对的。另一方面，高级专门人才主要是通过高等教育机构以不同方式培养的。这些组织机构为了按照社会、市场的不同要求及标准培养人才，需要获得机构正常运转和培养所需相应标准的人、财、物等基本资源保障，以及与之相应的分配、使用、转让资源的权利，即产权。主流经济学认为，在市场经济条件下，假定给定的条件不变，对已有资源因不同功能及用途而在不同部门和使用者之间的分配、使用、转让过程就是资源配置过程，配置过程主要通过供求关系与市场价格来调整。一般情况下，这个配置过程被看作一个静态的资源配置问题。而制度经济学却认为，制度是影响资源配置的主要因素，应该作为研究框架的内生变量来考虑。通常这个配置过程会受到整个社会制度环境与相关制度安排的约束，从而使其自身的配置模式发生改变；这个改变过程通常也是一个利益调整的过程，它有可能改变资源配置的方向、性质和效率；往往一个新的制度创新成果会比前一个制度安排配置效率更高，但未必是帕累托改进。此时，这个配置过程常被看作一个动态的资源配置问题。本文谈资源配置的有效性，是从上述两种理论结合的意义上考虑的：在市场经济条件下，研究有效的制度安排与资源合理配置关系是讨论资源配置优化的一个基本研究框架。
现实中妨碍高等教育资源优化配置的因素有很多，诸如高等教育品质考核的难度、高等教育机构沉没成本的不可预见性、人力资本的不确定性、信息的不完全性、高等教育的外部性等，这些问题从本质看都涉及到资源配置的制度选择问题。当整个社会发生制度创新时，高等教育资源的供给与需求都会突破原有框架，存在一个配置什么、怎样配置、由谁配置的制度选择问题。
通常探讨改革开放以来高等教育增长的原因，理论界有以下几种看法：一是政府重视并直接指导改革的结果，二是经济增长导致的对高层次人才需求的增长，三是人民群众对高等教育日益增长的需求，四是高等教育自身发展的需求等。然而，这些原因只是促使高等教育增长变化的必要条件，而非充分条件。这些因素在改革前也是存在的，只是有程度差别。能够直接引起资源变化的基本配置方式的改变是一个决定性因素。
1992年党的十四大确定了建立社会主义市场经济目标后，市场机制作为整个社会资源配置手段的作用越来越明显。这种明显变化通过整个社会市场化程度的提高，直接触动并加快了传统高等教育资源配置方式的改变，如要素市场参与高等教育资源配置份额的不断扩大以及市场机制对高等教育资源配置影响的多种形式，最终都体现在资源增量的变化结果上。
如果假定改革开放25年来高等教育资源增量的变化与市场配置方式无关，就需要对以下现象作出解释：是什么力量催生出一千多所民办高校，作为新资源的发展空间与基础是什么？是什么力量使得每年不断增加的政府财政预算内高等教育经费的实际支出比例逐年相对减少？因为约占50%的高等教育预算外经费并不是从原有计划配置方式得到的，支出结构中计划配置方式与新的配置方式已平分秋色，而那些使高等教育资源发生更多变化的也不是传统的计划配置方式。理论界对25年来配置高等教育资源不再仅仅依靠计划手段这一点没有异议（注：作者曾在2002年就改革开放以来的资源配置方式进行专家调查，调查表明：大部分专家认同市场机制对高等教育资源配置的影响越来越大。），但对市场机制为什么会产生影响、影响的形式与程度等问题，认识、评价和解释很不一致。问题的焦点集中在：转型期高等教育资源增量与这种新的资源配置形式存在多大相关性？市场因素、政府因素、学术因素在新的高等教育资源配置方式的构成上有什么影响？为什么会产生这样的影响？
长期以来，高等教育的发展规模被认为主要与以下变量有关：国家投入的人、财、物等基本保障因素，而这一因素又主要与国家的经济实力有关；高等教育机构不是营利性的，它的服务对象正是对国家经济增长有着重要意义的高级专业化人才。因此，高等教育发展只能主要依赖国家投入已成一种共识。当改革者逐步摒弃已经僵化的计划经济并艰难地探索市场经济在中国的本土化实践时，越来越多的人在“摸着石头过河”中找到了根本不同于过去行事的办法，这样的办法多了，就成了一条新路。打个比方，这条新路并不是在原有的锅里煮饭，而是另外支一口锅煮饭，就是通常所说的制度创新。这个“新锅”是一套新游戏规则，在这个“新锅”里煮的“饭”就是资源的增量。再后来，把原来的“锅”也给改造了，里面的“饭”（存量）也就变样了。过去研究资源配置问题多是在既定的供给框架内分析内部效益问题。当供给的方式发生改变时，资源配置问题就会有多个解，这是制度创新带来的制度选择性问题，连续性的制度创新就会带来制度变迁问题，其中，必然存在着资源配置的效率问题。因此，制度的作用是对稀缺资源的配置提供了“一系列的行为规则”，它被“用于支配特定的”与资源配置有关的“行为模式与相互关系”。[1]
高等教育资源配置方式作为一项制度安排，在我国计划经济体制下是由政府集中管理的一套制度规则，一直是我国教育适应国民经济发展的重要制度保证。这成为所有与这一事业有关的部门、行业、企业、学校、家庭、个人共识的基础。这一基本制度规则在1978年以前甚至以后的一个时期内，均构成了决定高等教育发展的内部制度环境。当制约高等教育资源配置的外生变量没有改变时，几乎没有人怀疑过高等教育规模计划制定的合理性，没有人会对统一毕业分配的合理性提出质疑，也不会有人对一个受过高级专门培养的人拿着与其他人差别无几的工资提出异议。也就是说，在这样的体制下，没有人会怀疑政府作为国家及其人民利益的代表在公共决策事务中的正确性。计划政府在最初配置资源上的优势，恰恰是因为选择了一个在当时条件下不得不实行的国家发展战略[3]，并使其依靠集中行政管理的手段集中配置了“最好”的人、财、物及信息，从而在短期的经济追赶型的投资模式中得到了暂时的发展高速度。但是这种当时看似有优势的选择，在长期计划配置资源的制度环境下逐步丧失了可持续发展的动力。1978年之后的一个时期，努力在原有制度框架中作调整是许多人的良好愿望，而这一愿望最终越来越成为探索新制度的障碍。20世纪80年代前后，多数人还没有意识到问题出在体制上，直到一些试探性的改革在突破原有体制后出现生机时，人们才开始反思过去的体制。随着探索领域的扩大，资源配置的绩效在扩大。高教领域类似的探索使越来越多的人确信：在原有计划配置的框架中已不可能使高等教育资源再扩大，在原有的机制里也不可能使资源配置更有效。因为探索本身使人们作出了比较和选择，看到制度创新的必要和可能。越来越多的人意识到原有制度框架存在着不可克服的内在缺陷，即这种理想制度实施所必备的条件本来并不存在，这个条件只是计划经济设计者最初的假设。事实上，这一假设后来已被历史证明：它存在所需的条件并不具备，因而计划经济作为配置资源的一种制度安排的确走到了尽头。关于这一制度安排最后归宿的内在逻辑被林毅夫等描述为图1，图中表明，“经济发展战略是外生的可以由政府选择的变量；而在资本稀缺的农业经济中，一经选定了重工业优先发展战略，就会形成相应的扭曲价格的宏观政策环境，以及以计划为基本手段的资源配置制度和没有自主权的微观经营制度。这三者是内生变量，在逻辑上是由特定的资源结构和发展战略的选择而诱发形成的，它们构成了不可分割的或三位一体的传统经济体制”[4]。这一制度选择的经验教训后来集中体现在改革要在“特色”上下功夫，意识到好的制度实施要看条件、讲约束，强调光有好的制度设计还不够，关键是这个好的制度安排本身有没有好的实施条件，特别是要考虑与制度环境有关的制约因素。
图1 中国传统经济体制[5]
最早触动高教改革的并不是办学体制或投资体制，而是毕业生分配问题，就是这个人才“出口”使高等教育资源增量出现了最初的突破。从下面的实例可以得到这样的推论：高等教育资源增量主要是在市场环境的影响下通过制度创新选择新的资源配置方式实现的。1983年之前许多农村已实行同联产承包责任制相同的做法，之后，富余的农村劳动力就地开创了曾经成为支撑我国国民经济三分之一天下的乡镇企业。改革早期，高校的毕业生仍然实行由国家培养、只配置到全民所有制单位的政策，乡镇企业显然不属于分配之列。分配制度严格按行业指令性计划强制配置，对不服从分配的惩罚是取消分配资格，这意味着毕业生可能失去政治身份与生活来源。但据1984年的不完全统计，1981至1983届毕业生不服从分配的至少有1,000人，占三届毕业生的0.12%，他们作出的选择在当时不但得不到25年后人们认为是正常行为的赞许，还要受到传统制度的制裁。消极性的措施并没有阻止毕业生的理性选择，他们有的甚至自己催促分配部门取消分配资格，以求得自由就业的权利。他们在计划经济框架下看起来非常不理性的行为，在变革的土壤里却是理性的，因为一些企业承诺将以重金聘用他们。早年上海有“星期天工程师”一说，就集中反映了当时江南乡镇企业缺乏技术人员的窘状，也反映了高校分配制度滞后与已经变化的社会环境的巨大反差。对这一变化，部分高校采取了默认态度，不少学校开始招收少量委培生和定向生。1983年委托培养生就达到3,000人，而1985年已达到58,000人，约占到国家计划招生人数的10%。1985年5月中央召开了全国教育工作会议，发布了一个具有创新意义的教育文献《中共中央关于教育体制改革的决定》，其中，对招收委培生和自费生问题作了肯定，提出要进行招生和毕业生分配体制改革，要求在保证国家计划的前提下，由用人单位提供经费，实行合同制委托培养或联合办学培养学生。这一改革被外国通讯社的报道精炼为八个字：取消公费、不包分配。[6]事实上，这八个字成了后来十几年高校招生与就业制度变迁的实质内容。
实际上，高等教育资源配置的一系列改革并非出自高等教育的自觉之举。翻开二十五年的历史文献，人们不难看到，经济体制的改革是高等教育制度选择和制度变迁的重要制度环境；人们也不难想到，最初的创新者要冒多大的风险来开创这从未有过但充满着希望的道路。二十年后一位主管民办教育的政府官员的感叹可以作为制度创新的真实写照，他说：每一所办得比较好的民办学校都可以写一部艰辛发展可歌可颂的业绩史。[7]其实，那些曾创办了学校而后来又由于各种原因失败了的创新者更应该在文献中被记上一笔，因为他们的创新成本都成了后来创新者的收益。当然，也可以假设1978年后的高等教育资源变化与资源配置的转换无关。但是，高等教育作为社会系统的一部分，当其与市场主体切身利益相关的制度安排发生碰撞时，他们不可能坐视等待，也不可能处于世外桃源，他们是推动高等教育制度创新的先驱，毕业生就业问题就是一例。1999年高等学校以47%的增长比例扩招后，许多地方的高考高分考生放弃已录取的名额去复读，为的是来年考入重点学校。这一行为看似风险高，但与重点学校文凭在市场上的收益比较而言，考生认为值。这个事实带来的思考远不止这一点，因为如果教育部门没有实行扩招政策；如果没有放开录取后不得放弃学额、否则停考一年的规定；如果重点学校的文凭在市场上得不到认同，毕业生还是由国家包分配；如果高中为了保证适龄学生的入学率，不容许复读（注：2002年3月教育部发了有关通知，不容许高中招收复读学生。）；如果所有的学校都实行新生不分专业的宽口径基础教学改革（注：2002年北京大学等学校提出了这一改革措施。）；如果2003年教育部不开口准许22所高校实行5%的特许自主招生，那么今天的高等教育资源状况很可能将呈现为完全不同的一种面貌。这样的“如果”在一个市场化程度逐步提高、制度创新持续不断的社会中还会有许多，高等教育不可能远离社会。这就是为什么1978年后的高等教育资源变化与资源配置制度创新密切相关，笔者也是在一个变化了的环境中才意识到制度创新是改变资源配置的重要因素之一，意识到一项制度安排的创新与相应制度环境的变化息息相关的原因。
既然制度环境的改变是导致新制度安排产生的动因，即新制度的需求不可能在旧体制框架中产生，那么，考察1978年后我国经济体制的变革过程对高等教育资源配置制度创新的初始影响，即从一个实证角度分析这一相关性，是解释转型中高等教育资源配置方式之所以转换的最好捷径。
把经济体制改革若干重大决策的基本内容及其影响，与高等教育主要初始改革与进展进行比较，反映出经济体制改革的实质内容是事实上制约与影响高等教育资源配置方式转换的主要因素。为了综合性地反映经济学界对市场化程度的研究，本文借鉴了王全斌的汇总归纳表（见表2和表3）。本文赞同把市场化进程理解为“市场机制在一个经济体资源配置中发挥作用持续增加的经济体制演变的过程”，又特指“改革或者转轨国家资源由计划配置向市场配置的经济体制转变过程”[8]。考察比较市场经济体制与高等教育体制两个领域的改革过程，本文认为它们有十分紧密的相关性，主要表现为：
表1 对中国市场化进程的各种测度指数[9]
研究者
1980 1990 1992 1994 1995 1996 1997 1999
卢中原 胡鞍钢 62.2%
江晓薇 宋红旭37.6%
国家计委课题组65%
世界银行
5.3
顾海兵
5% 35%
40% 50%
陈宗胜等
60%
组织自由度指数3.60 3.60 3.50 3.50 3.55
世界经济自由度报告 3.2 3.7
5.15.8
表2 我国生产要素的市场化程度测算[10]
研究者
年份
指标
测算结果(%)
投资市场化指数 71.70
卢中原 胡鞍钢
1992
生产市场化指数 45.39
企业自由度
42.8
江晓薇 宋红旭
1994
市场国外开放度 16.2
要素市场市场化程度50
国家计委课题组
1994
劳动力市场70
资金市场 28
劳动力市场化
35
顾海兵
1996
资金市场化40
生产市场化55
工商企业市场化程度48
劳动力市场市场化程度
65
陈宗胜等 1997
金融市场市场化程度10
房地产市场市场化程度
40
技术市场市场化程度71
在改革主导上，经济体制改革决定高教体制改革。贯穿经济与教育各个阶段改革的基本任务，在经济领域就是解决市场配置资源及与之相关的制度创新，在高等教育领域主要解决的是市场机制在逐步取代以政府为主配置资源的过程中引起的整个生产关系乃至社会关系变化对高等教育发展的要求。在计划体制中只由政府配置高等教育资源的格局，面临着由市场配置资源的经济基本制度所带来的挑战，挑战迫使高等教育重新审视体制与机制问题，即制度创新问题，这正是高教体制改革的任务。而迎接挑战、决定挑战的初始改革主导因素特点则反映在高教体制改革的决策要受相关阶段经济体制改革决策的制约上。这一制约表现为在改革决策的走向、范围和节奏上，经济体制改革决定高教体制改革；同时，两个领域改革阶段的决策内容基本统一，虽然决策过程都经历了恢复、试探、探索、僵持、突破几个阶段，但改革的每一个阶段既是对原有决策的突破，也是改革进一步深化的标志。
在改革过程上，经济体制改革控制高教体制改革。对同一领域，由于改革没有摹本，探索导致了改革的渐进；对两个不同领域来说，经济领域相对教育领域改革超前，后者表现为滞后。这一渐进性过程正好使前一轮经济改革引起的社会变化和要求成为后一轮教育改革的“靶子”，呈现出高教体制改革决策往往比经济体制改革决策慢“半拍”的现象。
表3 劳动力配置的市场化程度(%)[11]
1979年 1985年 1990年 1995年
劳动力择业自由度
1.06
34.04
38.83
47.40
劳动力流动自由度
0.85
27.32
33.40
45.31
用人单位用工自由度
1.09
4.91
7.08 58.47
劳动工资决定自由度
9.95
30.52
59.48
88.76
市场化综合程度3.24
24.20
34.70
60.00
在改革内容上，经济体制改革制约高教体制改革。从表1和表2中可见，无论从何种角度测算，经过25年的经济体制改革，“我国已经从一个典型的计划经济体制的国家，变为初步建立市场经济体制的国家，市场化程度整体上达到50%以上”（注：根据李晓西的《2003中国市场经济发展报告》的结论，中国2001年市场经济发展程度约为69%。该报告认为，如果承认80%～100%之间都是成熟市场经济的区间，那末，60%应是一个临界水平。超过60%就达到了市场经济标准的最低线，就成为了市场经济国家。这也是2002年十六大正式宣布社会主义市场经济体制初步建立的实际基础。）。
这一市场化进程是在渐进性改革过程中实现的，何况，市场经济对国人来说是带着计划痕迹“登场”的新事物，再加上市场的形成和发育有一个过程，在这个过程中，经济界也未必清楚改革的路径，教育界就更不了解。这一认识上的局限性导致了教育改革的不确定性和艰难性，既反映在教育改革的阶段性受经济改革阶段性的制约上，如投资领域中先表现为内部管理权限的扩大，后体现为多渠道筹资，再后来出现资本市场对高校筹资的影响（注：1997年国家容许高校自筹资金进行基本建设，但是这些资金仍然属于政府计划或专项安排。但是2000年以后，为了扩建校舍，许多学校从银行贷款或从政府那里“购买”土地。尽管这一行为的结果在产权上还难以界定或给出一个合理的解释，但现实中已实行了。），也表现为教育领域的改革不像经济领域改革的递进阶段那么明显。因为经济体制改革是触动整个上层建筑领域的改革，教育体制与其他制度结构也有密切的关联，如要素市场中劳动力配置的市场化程度与户籍制度、人事制度、企事业体制都有联系，它们的改革不是一次到位的，往往同一项改革内容却贯穿在几个阶段，这就比较容易理解毕业生分配制度改革为什么起步最早但至今仍未完全到位的原因。表3描述了这一渐进性过程。（注：从改革内容上看，第一阶段，20世纪80年代的产品市场化主要是从农产品的市场化进而使工业品市场化，这一改革产生了两个重要产物：一是塑造了市场主体，二是形成了市场价格；但是，这些都只是原有体制框架内的增量市场化，是局部改革。第二阶段，20世纪90年代改革进入了城市的核心领域，沿海城市的开放使开发区和新兴工业区与土地及基本设施连在了一起，接着外资的引入、旧城的改造、劳动力的流动使资本、土地、房地产、劳动力、中介等要素向市场化迈进，这时引起的改革与产品市场化不同，它涉及到存量的市场化。因此，此时的改革实际上是对原有体制的真正突破。第三阶段，改革的深化使所有制的产权问题凸显出来，这个过程大约在1996年左右变得越来越明显。要素市场化对资源的配置客观上要求各种权力关系市场化。国有资产管理体制、计划财税体制、金融体制、外贸体制改革纷纷登场，导致所有制结构和分配结构的急剧变化，并使国有企业改革真正进入实质阶段。这一很粗的描述只是想表达一层意思：市场经济的演进有内在的逻辑，它的形成和发展是一个必然的关系，人为地超前和阻止都无济于事。）比较分析表明，两者间的联系既反映了经济体制每一阶段的局部改革都与对教育改革的触动有关，也反映了市场化自身在形成和成熟中对教育改革的条件制约。
在改革规律上，原有旧体制约束高教体制改革，是高教改革难以在新体制框架中按规律发展的主要原因。换一个角度看经济体制对教育体制的制约，我们发现，在1998年经济领域“卖方”市场出现、短缺经济淡出之前，高等教育事业发展与经济发展的“波段”大体一致，表现为：经济大发展，教育也大发展。从发达国家的一般经验看，经济发展与高等教育发展的振幅按照各自规律，正好应该呈现出相互交叉的状态，使人才的蓄水池正好成为下一轮经济起飞的动力。而我国转型期高等教育与经济的高度正相关性表现在发展的振幅与方向上是一种吻合，而不是交错。这一点不仅说明我国转型初期处于双轨制及短缺经济阶段，而且表明经济体制对教育体制有约束，但这种约束是双轨体制中原有体制对教育的滞后约束，是改革不到位而使市场机制无法在整体上作用于教育的约束。所以，这一现象既不反映转型期经济体制与教育体制的实质吻合，也不反映新的市场机制的配置功能对教育不起作用，更不能反映一个成熟的市场在配置高等教育资源上的全貌。
仅从上述分析中，就已经清晰地看到经济体制改革与高等教育资源配置的密切关联性，前者作为改革背景成为约束后者改革的重要制度变量。以下推论应是文中之义：
(1)1978～2003年期间我国经济体制改革是一个渐进过程，这个过程是因为引进了市场经济概念并进行了一系列以市场为导向的制度创新而推动的。经济领域的制度创新为高等教育营造了一个迫使其改革的制度环境。
(2)制度创新的核心是以市场配置资源为主取代政府配置资源为主，这一决策是在对原有配置方式不再是生产力动力的共识下取得的，但对如何取代的操作过程并没有定论，因而使转型过程成为一种探索过程。这一探索不仅使经济体制改革处在“摸着石头过河”的状态，而且使高等教育改革处于相对被动和被制约的地位。因而，高等教育系统作为因变量，主要深受来自社会系统中的关键制度因素——经济体制改革自变量的影响。
(3)高等教育资源配置受制度环境变化的影响，在被动改革中不得不在维持原有配置方式的过程中不断探索与市场经济体制相适应的增量配置方式。在增量改革中，受市场影响的、由市场机制导向的制度安排已体现出高等教育资源在配置内容、形式、性质和趋势上与原有体制安排所存在的差异。
(4)转型期高等教育资源配置方式变化的原因是由制度环境的改变引起的，而改变的配置方式是从本质上取代（转换）还是部分取代（转换）原有配置方式，不仅取决于正在转型中的制度环境和外生性变量的影响程度，也取决于高等教育的内部制度安排，即以人力资本产权为特征的微观组织治理结构的创新程度。
(5)决定选择高等教育资源配置方式的影响因素，至少包括一个必要前提、三个约束条件：一个必要前提是由于制度供给和制度需求失衡导致的利益格局的改变；三个约束条件是制度环境的压力迫使制度创新不得不出现，存在一个或多个制度创新的潜在利益群体，预期改革的制度收益大于制度成本。
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